I SA/Gd 138/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Tomaszewska, Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Gorzeń (spr.), Sędzia NSA Elżbieta Rischka, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Zalewska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 6 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]. nr Sygn. akt: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Prokurator Prokuratury Okręgowej pismem z dnia 26 stycznia 2010 r. wniósł sprzeciw od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...], sygn. akt [...], na mocy której Kolegium uchyliło swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...], sygn. akt [...], stwierdzającą nieważność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...], sygn. akt [...] i odmówiło stwierdzenia nieważności ww. decyzji z dnia [...]. We wniesionym sprzeciwie Prokurator Prokuratury Okręgowej zarzucił decyzji z dnia [...] rażące naruszenie art. 247 § 1 pkt 3 w związku z art. 122, art. 187 § 1, art. 180 § 1, art. 207, art. 210 § 4 oraz art. 21 § 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. Nr 8, poz. 60 z 2005r. z późn. zm.) polegające na uznaniu za ważną decyzji nr [...] z dnia [...] zakładającej, że zobowiązanie podatkowe Gminy Miasta z tytułu podatku od nieruchomości za 1996 r. wygasło wskutek przedawnienia z upływem 2001 r., podczas gdy w rzeczywistości przed upływem terminu przedawnienia doszło do jego przerwania, o czym organ wiedział. W konsekwencji Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), zwanej dalej k.p.a. Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...], sygn. akt [...]. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że decyzja będąca przedmiotem wniesionego sprzeciwu została uprzednio zaskarżona przez Prokuratora Prokuratury Okręgowej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. Sąd ten postanowieniem z dnia 10 marca 2008 r. sygn. akt I SA/Gd 1069/07, umorzył postępowanie w tej sprawie, a Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 18 grudnia 2008 r., sygn. akt II FSK 837/08, oddalił skargę kasacyjną wniesioną przez Prokuratora. Porównanie treści skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z treścią sprzeciwu wniesionego w niniejszej sprawie wskazuje, że oba ww. pisma procesowe oparte zostały na tych samych podstawach. W tej sytuacji zdaniem organu zastosowanie znajdzie art. 189 k.p.a., stanowiący, iż prokurator, który wniósł skargę na decyzję organu administracji publicznej do sądu administracyjnego, nie może z tych samych przyczyn wnieść sprzeciwu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podkreśliło, iż powyższy przepis ze względu na swą treść powinien podlegać wyłącznie wykładni gramatycznej, a tym samym organ nie podziela poglądu prawnego wyrażonego w wyroku NSA z dnia 16 lipca 1990 r., II SA 307/90 (OSP 1991/10/258). W konsekwencji organ na podstawie art. 249 § 1 Ordynacji podatkowej odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wydanej przez siebie decyzji z dnia [...]. Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu wniosku Prokuratora o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] podzielając stanowisko i argumentację organu pierwszej instancji. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na powyższą decyzję Prokurator Prokuratury Okręgowej wniósł o jej uchylenie, zarzucając naruszenie art. 189 k.p.a. W uzasadnieniu Prokurator wskazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku postanowieniem z dnia 10 marca 2008 r. sygn. akt I SA/Gd 1069/07, umorzył postępowanie ze skargi wniesionej na decyzję z dnia [...] z uwagi na jej uwzględnienie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w trybie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2002 rok, Nr 153, poz.1270 z późn. zm., zwanej dalej p.p.s.a.) decyzją z dnia [...]. Zdaniem Prokuratora art. 189 k.p.a. nie może mieć zastosowania w sytuacji, gdy sąd nie rozpoznał merytorycznie skargi. Dopuszczalność wniesienia sprzeciwu nie ulega wyłączeniu wówczas, gdy sąd skargę odrzucił, a także w niektórych przypadkach umorzenia postępowania. Powyższe stanowisko jest konsekwentnie przyjmowane w orzecznictwie i doktrynie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Ponownie podkreśliło, że art. 189 k.p.a. powinien podlegać wyłącznie wykładni gramatycznej. W przeciwnym razie mogłaby zostać naruszona zasada trwałości decyzji administracyjnych. Uczestnik postępowania Gmina Miasta na rozprawie w dniu 6 kwietnia 2011 r. wniosła o oddalenie skargi podzielając stanowisko i argumentację Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Postanowieniem wydanym na rozprawie w dniu 6 kwietnia 2011 r. Sąd postanowił przeprowadzić dowód z akt sprawy I SA/Gd 165/08, I SA/Gd 1069/07 i I SAB/Gd 7/09. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. W ocenie Sądu z uwagi na długotrwały i skomplikowany przebieg postępowań dotyczących określania Gminie Miasta podatku od nieruchomości za 1996 r. wskazane jest w pierwszej kolejności, dla jasności dalszego wywodu, opisanie tego przebiegu w porządku chronologicznym. Decyzją z dnia [...] Wójt Gminy K. określił Gminie Miasta G. wysokość podatku od nieruchomości na 1996 r. w kwocie 98 820 zł. (decyzja nr 1). Decyzją z dnia [...] Wójt Gminy K. uchylił swoją decyzję z dnia [...] i określił Gminie wyższy wymiar podatku od nieruchomości za 1996 r. w kwocie 694 454,38 zł (decyzja nr 2 - skutkiem jej wydania jest wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji nr 1). Odwołaniem z dnia 12 stycznia 2006 r. Gmina Miasta G. zakwestionowała decyzję z dnia [...]. Decyzją z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję z dnia [...] (decyzja nr 3 - skutkiem jej wydania jest wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji nr 2, co powoduje, że w mocy pozostaje decyzja nr 1). Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło nieważność swojej decyzji z dnia [...] r. (decyzja nr 4 - skutkiem jej wydania jest wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji nr 3, co powoduje, że w mocy pozostaje decyzja nr 2). Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło swoją decyzję dnia [...] (decyzja nr 5 - skutkiem jej wydania jest wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji nr 4, co powoduje, że w mocy pozostaje decyzja nr 3 - uchylająca decyzję nr 2. W efekcie, w zakresie wymiaru podatku w mocy pozostaje zatem decyzja nr 1) Skargą zarejestrowaną pod sygn. akt I SA/Gd 1069/07 Prokurator wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku o uchylenie decyzji SKO z dnia [...] (decyzji nr 5). Decyzją z dnia [...] wydaną w trybie art. 54 § 3 P.p.s.a. (tryb samokontroli organu w przypadku całkowitego uwzględnienia skargi) Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło swoją decyzję dnia [...] (decyzja nr 6 - skutkiem jej wydania jest wyeliminowanie z obrotu decyzji nr 5, co powoduje, że mocy pozostaje decyzja nr 4 - stwierdzająca nieważność decyzji nr 3. W efekcie w zakresie wymiaru podatku w mocy pozostaje zatem decyzja nr 2). Postanowieniem z dnia 10 marca 2008 r. sygn. akt I SA/Gd 1069/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny umorzył postępowanie w sprawie ze skargi Prokuratora na decyzję z dnia [...], ponieważ została ona wyeliminowana z obrotu prawnego. Postanowienie to jest prawomocne, mając na uwadze, że Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził jego prawidłowość orzeczeniem z dnia 18 grudnia 2008 r., sygn. akt II FSK 837/08. Skargą zarejestrowaną pod sygn. akt I SA/Gd 156/08 Gmina wystąpiła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku o uchylenie wydanej przez SKO w trybie samokontroli decyzji z dnia [...]. Wyrokiem z dnia 19 sierpnia 2008 r., sygn. akt I SA/Gd 165/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił decyzję SKO z dnia [...] (prawomocny wyrok uchylający decyzję nr 6). W wyroku tym Sąd stwierdził, iż decyzja ta wydana została z naruszeniem art. 54 § 3 p.p.s.a., ograniczała się bowiem do rozstrzygnięcia kasatoryjnego, a nie zawierała rozstrzygnięcia co do meritum, tj. co do wniesionego odwołania. Ponadto z treści uzasadnienia decyzji nie wynika, jakimi motywami kierował się organ odwoławczy wydając zaskarżona decyzję, co nie pozwala w sposób kategoryczny przesądzić o tym, że uwzględnia ona w całości żądanie skarżącego. Skutkiem powyższego wyroku w mocy pozostaje decyzja nr 5, tj. decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]. Prokurator Prokuratury Okręgowej wniósł sprzeciw domagając się stwierdzenia nieważności powyższej decyzji z uwagi na rażące naruszenie prawa, w tym art. 247 § 1 pkt 3 w związku z art. 122, art. 187 § 1, art. 180 § 1, art. 207, art. 210 § 4 oraz art. 21 § 3 polegające na bezpodstawnym uznaniu, że zobowiązanie podatkowe Gminy Miasta G. z tytułu podatku od nieruchomości za 1996 r. uległo przedawnieniu z końcem 2001 r. Jednocześnie te same zarzuty stanowiły podstawę wcześniejszego wniesienia przez Prokuratora do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargi na powyższą decyzję z dnia [...]r. Jak wskazano wyżej postępowanie w tej sprawie zostało prawomocnie zakończone postanowieniem z dnia 10 marca 2008 r. o umorzeniu postępowania (sygn. akt I SA/Gd 1069/07), z uwagi na uwzględnienie skargi w trybie autokontroli. Przy czym w wyniku działania Sądu, który uchylił decyzję autokontrolą SKO, decyzja z dnia [...] "powróciła" do obiegu prawnego. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy w świetle przepisu art. 189 k.p.a. dopuszczalne jest wniesienie przez Prokuratora sprzeciwu od decyzji, od której wcześniej została wniesiona skarga do sądu administracyjnego, jednakże postępowanie w tej sprawie zostało umorzone z powodu uwzględnienia przez organ administracji publicznej skargi w trybie autokontroli. Na tej bowiem właśnie podstawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżoną obecnie decyzją odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności swojej decyzji z dnia [...], o co wnosił prokurator w złożonym sprzeciwie. W ocenie Sądu zasadne jest stanowisko skarżącego Prokuratora Prokuratury Okręgowej w przedmiocie wykładni art. 189 k.p.a. Przepis ten stanowi, że prokurator, który wniósł skargę na decyzję organu administracji państwowej do sądu administracyjnego, nie może z tych samych przyczyn wnieść sprzeciwu. Zastosowana przez Kolegium Odwoławcze wykładnia gramatyczna (językowa) tego przepisu jest niewystarczająca. Wykładnia gramatyczna (językowa) nie może sprowadzać się do szukania sensu poszczególnych wyrazów, czyli mieć charakter filologiczny, lecz powinna szukać rzeczywistego sensu poszczególnych zdań prawnych, co wymaga jej połączenia z analizą celu regulacji prawnej. Prawodawca bowiem poprzez słowa zakreśla, co zamierza osiągnąć. W każdym zatem przypadku wykładnia ma prowadzić do ustalenia właściwej ratio legis danej normy prawnej i o ile z najczęściej stosowanej wykładni językowej nie można sensu danego przepisu przedstawić, to konieczne jest sięganie do innych równouprawnionych form wykładni. Wykładnia językowa jest więc podstawowym, ale nie jedynym (jak utrzymuje to SKO) rodzajem wykładni niezbędnym do ustalenia treści przepisu prawa. Powyższe stanowisko jest powszechnie akceptowane w orzecznictwie i doktrynie. M.in. Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 8 stycznia 1993 r. w spr. III ARN 84/92 opubl. w OSNCP 1993 z. 10, poz. 183, wskazał: "Wykładnia gramatyczno - słownikowa jest tylko jednym z przyjmowanych powszechnie w rozumowaniu prawniczym sposobów wykładni, a wnioski z niej płynące mogą być również często mylące i prowadzić do merytorycznie błędnych, niezgodnych z rzeczywistymi intencjami ustawodawcy, a w końcu również do niesprawiedliwych i krzywdzących stronę rezultatów. Dlatego też musi być ona uzupełniana wnioskami płynącymi z zastosowania innych rodzajów wykładni: historycznej, systemowej, funkcjonalnej, logicznej, a wreszcie - jeśli nie przede wszystkimi - celowościowej, która w odniesieniu do indywidualnych spraw rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych uznana jest za najodpowiedniejszą i najlepiej prowadzącą do rozszyfrowania intencji i celów ustawodawcy." Podobne poglądy wyrażane są w doktrynie, przykładowo: J. Wróblewski, Sądowe stosowanie prawa. Warszawa 1972 r., str. 124; K. Płeszka, Językowe znaczenie tekstu prawnego jako granica wykładni w: Filozoficzno -teoretyczne problemy sądowego stosowania prawa, pod red. M. Zirka - Sadowskiego, Łódź 1997 r. str. 69 i nast., Interpreting Statutem. A Comparative Study, ed. D.N. MacCormick, R. Summers, Dartmouth, Worcester 1991 r. s.93., L. Morawski, Wstęp do prawoznawstwa, Toruń 1997 r. str. 151 i nast. Badając zatem ratio legis art. 189 k.p.a. należy zauważyć, iż jego celem jest uniemożliwienie prokuratorowi żądania weryfikacji decyzji w trybie administracyjnym z tych samych przyczyn, które były już przedmiotem rozpoznania przez sąd administracyjny na skutek wniesionej skargi. Brak takiego wyłączenia oznaczałoby w istocie prawo prokuratora do pośredniego kwestionowania w trybie administracyjnym orzeczeń sądu administracyjnego (sprzeciw dotyczyłby wprawdzie decyzji, ale takiej, która pozostała w obrocie prawnym w wyniku orzeczenia sądu). Takiej możliwości sprzeciwia się przepis art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), ustalający zasadę, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. Użyte w art. 189 k.p.a. sformułowanie "z innych przyczyn" zostało wyjaśnione w wyroku NSA z dnia 16 lipca 1990 r., II SA 307/90, OSP 1991, z. 10, poz. 258 z glosą B. Adamiak: "Zawarte w art. 189 k.p.a. określenie "z tych samych przyczyn" oznacza, że przepis ten ma zastosowanie wówczas, gdy w wyniku rozpoznania przez sąd administracyjny skargi prokuratora na decyzję, nastąpiła prekluzja stanu faktycznego, który miałby być podstawą wniesienia przez prokuratora sprzeciwu od tej decyzji. Decydujące znaczenie mają zatem przyczyny oddalenia takiej skargi przez sąd administracyjny". Podobny pogląd wypowiedział Naczelny Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 21 marca 2000 r., sygn. akt II SA/Gd 230/98. Pogląd ten podziela Sąd orzekający w niniejszej sprawie. Art. 189 k.p.a. należy rozumieć w ten sposób, iż niedopuszczalne jest wniesienia sprzeciwu w sprawie, która była przedmiotem merytorycznej oceny sądu administracyjnego, i z przyczyn, które sąd ten uznał za nie uzasadniające uchylenia bądź stwierdzenia nieważności decyzji. Nie powinny natomiast zamykać prokuratorowi drogi do żądania zweryfikowania decyzji w trybie administracyjnym te przyczyny, które stanowią ujemne przesłanki procesowe dla poddania decyzji kontroli sądu administracyjnego. Dotyczy to także sytuacji umorzenia postępowania sądowego wszczętego na podstawie skargi wniesionej przez prokuratora. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wydając postanowienie o umorzeniu postępowania I SA/Gd 1069/07 nie badał merytorycznie skargi, wobec jej uwzględnienia przez organ w trybie autokontroli. Umorzenie postępowania z uwagi na uwzględnienie przez organ administracyjny skargi w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a. stanowi odmowę rozpoznania sprawy i wydania orzeczenia merytorycznego. Takie rozumienie umorzenia postępowania sądowego prowadzi do wniosku, że art. 189 Kpa nie ma zastosowania w sytuacji, gdy prokurator wnosi sprzeciw od decyzji z podaniem przyczyn, które były podstawą do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, której to skargi sąd nie rozpoznał merytorycznie z powodu umorzenia postępowania. Jak wskazuje się w literaturze (H. Starczewski: Udział prokuratora w postępowaniu administracyjnym i sądowo-administracyjnym, problemy Praworządności 1980, nr 7, s. 20) "Przyjęcie innej interpretacji nie znalazłoby uzasadnienia również z tej przyczyny, że wspomniany przepis wyłączając możliwość wniesienia przez prokuratora sprzeciwu z tych samych przyczyn, z powodu których wniósł skargę do sądu administracyjnego, nie wyklucza możliwości uchylenia decyzji z tych przyczyn z urzędu lub na wniosek strony. Trudno byłoby więc się zgodzić z sytuacją, w której prokurator nie mógłby uzyskać merytorycznego rozpatrzenia zarzutów uzasadniających jego żądanie uchylenia decyzji, stwierdzenia jej nieważności bądź wznowienia postępowania". Podsumowując, wykładnia językowa art. 189 k.p.a. prowadzi do błędnego wniosku, że nie można wnieść sprzeciwu w sytuacji, gdy prokurator z tych samych przyczyn wniósł wcześniej skargę do sądu administracyjnego w żadnej sytuacji procesowej. Dopiero szukanie sensu tego przepisu, który sprowadza się do tego, by na skutek sprzeciwu prokuratora organ administracji publicznej nie był zmuszony do zajęcia stanowiska co do zgodności z prawem oceny prawnej wyrażonej przez sąd administracyjny, ponieważ ta ocena jest wiążąca zarówno dla sądu jak i organu administracyjnego (art. 153 p.p.s.a.), pozwala na właściwą wykładnię art. 189 Kpa. Oczywiste jest, że błędna wykładnia art. 189 k.p.a. dokonana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze miała istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem doprowadziła organ do wydania decyzji odmawiającej wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] z powodu błędnego uznania, że wniesienie sprzeciwu było niedopuszczalne. Ponownie rozpatrując sprawę organ weźmie pod uwagę powyższe rozważania Sądu w zakresie wykładni art. 189 k.p.a. sprowadzające się do tezy, iż w niniejszej sprawie przepis ten nie stoi na przeszkodzie merytorycznemu rozpatrzeniu sprzeciwu Prokuratora Prokuratury Okręgowej domagającego się stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej z dnia [...]. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) uchylił zaskarżoną decyzję.