IV SA/Wa 389/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, Sędziowie sędzia WSA Anna Szymańska, sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lipca 2013 r. sprawy ze skargi M. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego - oddala skargę - I. Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") postanowieniem z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] (dalej "zaskarżonym postanowieniem") Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (dalej "SKO"), utrzymało w mocy postanowienie Zarządu Dzielnicy [...] W. (dalej "Zarządu Dzielnicy") z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego w trybie art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm. dalej "u.p.z.p."). II. Zaskarżone postanowienie zapadło w następującym stanie sprawy: 1. Wnioskiem z dnia 26 czerwca 2012 r., uzupełnionym w dniu 16 lipca 2012 r. M. K. (dalej "skarżący") zwrócił się do Zarządu Dzielnicy o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym, wjazdem oraz pozostałą niezbędną infrastrukturą na działkach o numerach ewidencyjnych: [...], [...], [...], [...] w obrębie [...] przy ul. [...] w dzielnicy [...] w W. (dalej "planowana inwestycja"). 2. Pismem z dnia 23 sierpnia 2012 r. Zarząd Dzielnicy, stosownie do treści art. 59 ust. 1 u.p.z.p., zawiadomił strony o wszczęciu postępowania. 3. Pismem z dnia 11 września 2012 r. znak: [...] Naczelnik Delegatury Biura Gospodarki Nieruchomościami w Dzielnicy [...] (dalej: "pismo z 11 września 2012 r.") poinformował, że powyższe nieruchomości położone są na obszarze, dla którego Rada W. podjęła w dniu [...] czerwca 2006 r. uchwałę Nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru S. 4. Postanowieniem Zarządu zawieszono z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji z uwagi na prowadzone prace planistyczne, do dnia 26 marca 2013 r. 5. Skarżący wniósł zażalenie na postanowienie Zarządu Dzielnicy. III. SKO zaskarżonym obecnie postanowieniem utrzymało w całości postanowienie Zarządu Dzielnicy. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie, SKO wskazało w szczególności co następuje: 1. Działka, na której planowana jest inwestycja położona jest na terenie, dla którego prowadzona jest procedura uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W dniu [...] czerwca 2006 r. Rada W. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru S. 2. Porównanie projektu planu miejscowego dla objętych wnioskiem działek z treścią złożonego wniosku o ustalenie warunków zabudowy prowadzi do wniosku, że możliwa jest kolizja planowanej inwestycji z postanowieniami planu miejscowego. 3. Prace planistyczne są zaawansowane, a uchwalenie planu przewidziane jest na pierwszy kwartał 2013 r. IV. Skarżący wniósł do Sądu skargę na postanowienie SKO. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie art. 62 pkt 2 u.p.z.p. W konsekwencji wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi drugiej instancji. W uzasadnieniu skargi M. K. podniósł: 1. SKO swoje rozstrzygnięcie oparło o wydruk z projektu planu miejscowego, dołączony do pisma z dnia 11 września 2012 r. 2. Złożony projekt planowanej inwestycji jest zbieżny z założeniami studium architektonicznym dla terenu S. 3. Przy wydawaniu zaskarżonego postanowienia, tj. w dniu [...] stycznia 2013 r. organ nie wziął pod uwagę, że mimo zarządzenia Prezydenta W. z dnia [...] czerwca 2012 r. w sprawie ustalenia terminu dokonania uzgodnień i przedstawienia opinii do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określającego m.in. termin wyłożenia projektu planu miejscowego do wglądu publicznego (IV kwartał 2012 r.), termin ten nie został dotrzymany. 4. SKO nie uwzględniło -złożonego w postępowaniu zażaleniowym- pisma z dnia 9 listopada 2012 r. znak: [...] Wydziału Planowanego Miejscowego Biura Architektury i Planowania Urzędu W. Zgodnie z treścią tego pisma, projekt planu zagospodarowania miejscowego S. znajduje się na etapie uzgodnień ustawowych i wymagał ponownego wyłożenia do wglądu publicznego. 5. W ocenie skarżącego SKO, wydając zaskarżone postanowienie w dniu [...] stycznia 2013 r., było świadome, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla obszaru S., nie uprawomocni się do dnia 26 marca 2013 r. tj. dnia, do którego zawieszono postępowanie w sprawie wydania decyzji o ustalenie warunków zabudowy. V. W odpowiedzi na skargę SKO podtrzymało argumentację przedstawioną w zaskarżonym postanowieniu i wniosło o oddalenie skargi. VI. Ponadto skarżący podniósł na rozprawie w dniu 4 lipca 2013 r., że projekt planu został wyłożony do wglądu publicznego w kwietniu br. – na okres do 8 maja 2013 r. Organ pierwszej instancji podjął zawieszone postępowanie z miesięcznym opóźnienie – wydając postanowienie w dniu [...] kwietnia 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: VII. Sądy administracyjne, stosownie do regulacji art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) – c) p.p.s.a.). W razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.). Mając na uwadze ww. kryteria kontroli Sąd uznał, że wniesiona skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone postanowienie z dnia [...] stycznia 2013 r. nie narusza prawa, w stopniu obligującym Sąd do jej uchylenia. VIII. Kontrola legalności zaskarżonego postanowienia SKO prowadzi do następujących wniosków: 1. Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonego postanowienia stanowi art. 62 ust. 1 u.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy można zawiesić na czas nie dłuższy niż 9 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta podejmuje postępowanie i wydaje decyzję w sprawie ustalenia warunków zabudowy, jeżeli: 1) w ciągu dwóch miesięcy od dnia zawieszenia postępowania rada gminy nie podjęła uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego albo 2) w okresie zawieszenia postępowania nie uchwalono miejscowego planu lub jego zmiany. 2. Konstrukcja prawna zawieszenia postępowania zastosowana w powyższym przepisie daje organowi prowadzącemu postępowanie o warunki zabudowy podstawę prawną do fakultatywnego zawieszenia postępowania z urzędu, nie stanowiąc żadnych dodatkowych wymagań co do przesłanek zawieszenia (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 25 listopada 2010 r. sygn. akt II SA/Wr 528/10, te orzeczenie i orzeczenia niżej powołane dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). 3. Kompetencję organu do zawieszenia postępowania w sprawie wydanie decyzji o warunkach zabudowy należy rozpatrywać w łączności z władztwem planistycznym zastrzeżonym dla organów gminy, które mają uprawnienie do stanowienia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest podstawowym instrumentem kształtowania przestrzeni. Wskazać należy, że celem zawieszenia postępowania o ustalenie warunków zabudowy jest umożliwienie kontynuowania rozpoczętych prac planistycznych i zabezpieczenie realizacji władztwa planistycznego. Uzasadnione jest zatem pierwszeństwo planowego gospodarowania przestrzenią nad formami gospodarki bezplanowej (rozwiązaniami indywidualnymi). Instytucja przewidziana w art. 62 ust. 1 u.p.z.p. stanowi swoistą tamę dla możliwości obchodzenia władztwa planistycznego gminy w okresie, kiedy organy gminy zamierzają uchwalić plan bądź prowadzą już prace zmierzające do jego uchwalenia (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 2 grudnia 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 1312/09). Ponadto zawieszenie postępowania jest wskazane dla zabezpieczenia przed ewentualną koniecznością stwierdzenia wygaśnięcia decyzji w oparciu o art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. 4. Z treści przepisu art. 62 ust. 1 u.p.z.p. można wywieść, że przesłanką zawieszenia postępowania w sprawie warunków zabudowy jest podjęcie i prowadzenie prac, a nawet zamiar podjęcia prac, nad miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla obszaru, na którym ma być realizowana inwestycja. Wystarczającą do zawieszenia postępowania okolicznością jest już samo powzięcie przez organ wiadomości o zamiarze podjęcia przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 11 stycznia 2011 r., sygn. akt II SA/Łd 1077/10). Jeżeli więc istnieje realne niebezpieczeństwo sprzeczności pomiędzy zamierzonym przez inwestora zagospodarowaniem terenu a koncepcją przyjmowaną w projekcie planu wskazane jest zawieszenie postępowania (por. wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 9 kwietnia 2008 r., sygn. akt II SA/Rz 920/07). Tym bardziej uzasadnienie dla zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dostarcza sytuacja, w której prace nad opracowaniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są już zaawansowane, a więc co najmniej podjęta została uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu, a tym bardziej jeśli powstał już projekt planu (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 21 stycznia 2010 r., sygn. akt II SA/Bk 643/09). 5. W rozpoznawanej sprawie faktem bezspornym jest, że w dniu [...] czerwca 2006 r. Rada W. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru S. Skarżący w dniu 26 czerwca 2012 r. tj. już po podjęciu powyższej uchwały złożył wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym, wjazdem oraz pozostałą niezbędną infrastrukturą. Skarżący mógł więc liczyć się z możliwością zawieszenia postępowania o warunki zabudowy z uwagi na rozpoczętą procedurę planistyczną w stosunku do terenu objętego wnioskiem. 6. Z załączonego do akt administracyjnych sprawy pisma z dnia 11 września 2012 r. wynika, że planowana inwestycja dotyczy nieruchomości, która w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przeznaczona jest pod zabudowę usług oświaty z możliwością lokalizacji innych usług publicznych. Potwierdzeniem tego jest wyciąg projektu planu miejscowego dla obszaru S. dołączony do akt administracyjnych sprawy. Powyższe okoliczności wskazują, że potencjalnie zachodzi sprzeczność warunków zabudowy ewentualnie ustalonych na podstawie wniosku skarżącego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru S. Ustawodawca przewidując sytuację, w której teren inwestycji objęty wnioskiem o warunki zabudowy może pozostawać w granicach opracowania planu miejscowego, wprowadził instytucję zawieszenia postępowania na podstawie art. 62 u.p.z.p. Jednocześnie decyzję o zawieszenie postępowania na powyższej podstawie, pozostawił uznaniu organom, które nie powinno jednak przerodzić się w dowolność rozstrzygnięcia. Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie uznaniowość zawieszenia postępowania na podstawie art. 62 ust. 1 u.p.z.p. nie została przekroczona. Organy orzekające w sprawie miały na względzie, że prace planistyczne rozpoczęte w 2006 r. są na tyle zaawansowane, że w terminie zawieszenia postępowania dojdzie do uchwalenia planu miejscowego. Przewidywany był bowiem termin uchwalenie planu miejscowego w pierwszym kwartale 2013 r. Wobec czego brak jest podstaw do kwestionowania legalności zaskarżonego postanowienia. 7. Zgodzić się należy ze skarżącym, że SKO nie odniosło się w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia do pisma złożonego w postępowaniu zażaleniowym. Pismo to, datowane na dzień 9 listopada 2012 r. wskazuje, że projekt planu miejscowego dla obszaru S. jest ponownie uzgadniany i powtórnie będzie wyłożony do publicznego wglądu. Zauważyć należy, że informacje te pokrywają się z harmonogramem prac planistycznych w oparciu, o który SKO wydało zaskarżone postanowienie. 8. Na uwzględnienie nie zasługuje zarzut skarżącego, że planowana inwestycja jest zgodna z zapisami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, przyjętym uchwałą nr [...] Rady W. z dnia [...] października 2006 r. W treści pisma z dnia 11 września 2012 r. wskazano, że zgodnie z powyższym studium nieruchomości, na których planowana jest inwestycja znajdują się strefie oznaczonej symbolem M1.20 – tereny o przewadze zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. W strefie tej ustalono priorytet dla lokalizowania funkcji mieszkaniowej i niezbędnych inwestycji celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej oraz dopuszcza się lokalizowanie funkcji usługowej z zaleceniami, by udział tej funkcji kształtował się o 40% powierzchni zabudowy na terenie. Postępowanie w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie wydanie decyzji o ustalenie warunków zabudowy ma charakter incydentalny i nie rozstrzyga sprawy merytorycznie, w szczególności zgodności planowanej inwestycji z zapisami studium. Rozpatrywanie tego zarzutu wykracza poza zakres niniejszej sprawy sądowoadministracyjnej. Sąd orzeka bowiem w granicach sprawy i kontroluje legalność zaskarżonego postanowienia. 9. Podkreślenia wymaga, że przedmiotem oceny Sądu nie mogła być ewentualna bezczynność Zarządu Dzielnicy (czy też SKO), lub też przewlekłość w prowadzeniu przez te organy postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, które w ocenie skarżącego mają miejsce już po podjęciu przedmiotowego postępowania w następstwie upłynięcia terminu jego zawieszenia. Przedmiotem oceny legalności w niniejszej sprawie jest bowiem, z uwagi na przedmiot zaskarżenia określony w skardze (tj. postanowienie SKO z dnia [...] stycznia 2013 r.), wyłącznie kwestia dopuszczalności zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji na podstawie art. 62 ust. 1 u.p.z.p. Sąd mógł zatem dokonywać w niniejszej sprawie kontroli legalności jedynie w tym zakresie, czy zaskarżone postanowienie SKO (i utrzymane nim w mocy postanowienie Zarządu Dzielnicy) w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego naruszają prawo i to w sposób, który dawałby podstawy do ich wyeliminowania z obrotu prawnego. W przypadku, gdyby po podjęciu zawieszonego postępowania organy pozostawały w bezczynności, czy też przewlekle prowadziły postępowanie, skarżący ma możliwość - na zasadzie art.37 k.p.a. – wniesienia w tej kwestii zażalenia do organu administracji publicznej wyższego stopnia albo skierowania wezwania do usunięcia naruszenia prawa (w odniesieniu do SKO), a następnie prawo do wniesienia do sądu administracyjnego skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, stosownie do art.3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. 10. W ocenie Sądu nie zostały naruszone przepisy prawa wskazane przez skarżącego w sposób, o którym mowa w art. 145 § 1 p.p.s.a., co skutkować musiało oddaleniem skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji.