II SA/Po 562/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Szaniecka Sędziowie Sędzia WSA Maria Kwiecińska (spr.) Sędzia WSA Edyta Podrazik Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lipca 2013 r. sprawy ze skargi Z. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) Nr (...) w przedmiocie zasiłku celowego; I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...], Prezydent Miasta G., na podstawie art. 3 ust. 3 i 4, art. 39 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 zm.) oraz art.104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst. jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej jako "K.p.a.", odmówił przyznania Z. B. świadczenia pieniężnego z pomocy społecznej na spłatę zadłużeń finansowych. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że Z. B. zwrócił się w dniu 07 stycznia 2013 r. o przyznanie pomocy finansowej m.in. na spłatę zadłużeń finansowych. Na podstawie przeprowadzonego, w dniu 09 stycznia 2013 r. wywiadu środowiskowego ustalono, że Z. B. prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z żoną i dorosłą córką. Wnioskodawca posiada orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności i nie pracuje zawodowo. Żona wnioskodawcy ma orzeczony lekki stopień niepełnosprawności i jest zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy jako osoba bezrobotna, bez prawa do zasiłku. Córka uczęszcza do szkoły policealnej. Dochód rodziny w kwocie [...] zł nie przekracza ustawowego kryterium dochodowego, które dla 3-osobowej rodziny wynosi [...] zł. Następnie organ podniósł, że wskazane przez skarżącego zadłużenie, na które składa się zadłużenie powstałe w wyniku remontu mieszkania, przeprowadzonego w 2008 r., zakupu wyprawki licealnej i policealnej oraz zaległej opłaty czynszowe, energetyczne i gazowe nie zostało poparte żadnymi dowodami. Wyjaśniono, że odrębną decyzją przyznano rodzinie pomoc finansową na pozostałe, wnioskowane w dniu 07 stycznia 2013 r., cele, tj. na zakup żywności, środków czystości i higienicznych, artykułów chemicznych i przemysłowych oraz dofinansowanie do opłaty za wodę w wysokości łącznej [...] zł. Mając powyższe na względzie orzeczono o odmowie przyznania pomocy na spłatę zadłużenia. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł Z. B. wskazując, że w roku 2008 musiał dokonać wymiany starych, drewnianych i zbutwiałych okien i drzwi balkonowych. Ze względu na brak dochodów żaden bank nie chciał udzielić mu kredytu, stąd musiał on zapożyczyć się u znajomych. Obecna ciężka sytuacja materialna uniemożliwia jednakże spłatę zadłużenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...] marca 2012 r., nr [...], na podstawie art. 127 § 2 oraz art. 138 § 1 pkt. K.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Uzasadniając powyższe stanowisko powtórzono dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie przytoczono treść przepisów ustawy o pomocy społecznej regulujących zagadnienie przyznawania zasiłku celowego. Jak wyjaśniono, środki finansowe w postaci zasiłku celowego mogą być przyznane na zaspokojenie niezbędnej potrzeby życiowej, której strona nie może zaspokoić samodzielnie. Zdaniem organu, analizowane przepisy nie stwarzają podstawa dopuszczenia pomocy finansowej na takie cele jak spłata zaciągniętych pożyczek (bez podania ich źródła), czy też zwrotu kosztów poniesionych przez wnioskodawcę, w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, która została już wcześniej zaspokojona. Skargę na powyższą decyzję wywiódł Z. B. wskazując na swoją trudną sytuację materialną oraz powtarzając argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie w pierwszej kolejności należy wskazać, że w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sąd dokonuje kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany jej zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to konieczność dokonania przez sąd oceny zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony. Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest kwestia odmowy przyznania skarżącemu pomocy finansowej w formie zasiłku celowego na spłatę zadłużenia. Materialnoprawną podstawą wydanej w sprawie decyzji są przepisy ustawy o pomocy społecznej. W myśl art. 39 ust.1 i 2 powyższej ustawy zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności może być przyznany na pokrycie części, całości kosztów zakupu żywności, leków, leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów, napraw w mieszkaniu, kosztów pogrzebu. Tym samym rozpatrując wniosek o przyznanie pomocy organ winien kierować się ogólnymi zasadami wyrażonymi w art. 3 ustawy o pomocy społecznej, a więc koniecznością dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględniania potrzeb osób korzystających z pomocy, o ile potrzeby te odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Pomoc społeczna stanowi bowiem instytucję polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości (art. 2 ust. 1 powyższej ustawy). Tak więc warunkiem korzystania z pomocy społecznej jest w pierwszej kolejności ustalenie, że jej udzielenie nastąpiło w ściśle określonym celu, jakim jest przezwyciężenie trudnej sytuacji życiowej a następnie stwierdzenie, że udzielenie pomocy jest konieczne z uwagi na fakt, iż osoba wnioskująca nie może własnymi zasobami i możliwościami przezwyciężyć trudnej sytuacji, w jakiej się znalazła. Z powyższego wynika, że pomoc społeczna powinna zostać udzielona dopiero wtedy, gdy jednostka w sytuacji kryzysowej przestaje być samowystarczalna. Ustawodawca nie definiuje z oczywistych względów pojęcia "trudnych sytuacji życiowych", podaje jedynie najczęstsze powody ich powstawania (art. 7 ustawy o pomocy społecznej). Tym samym ocena zaistnienia tej przesłanki należy do organów pomocy społecznej. Przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji wskazać należy, w pierwszej kolejności, że zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, za niemożnością przyznania wnioskowanej pomocy przemawia fakt, że brak jest przepisu, z którego wynikałby obowiązek organu do zwrotu zaciągniętych pożyczek, czy też zwrotu kosztów poniesionych przez wnioskodawcę, w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, która została już wcześniej zaspokojona. W ocenie Sądu stanowisko powyższe uznać należy za błędne. Przyznanie pomocy na spłatę powstałego zadłużenia może bowiem w określonej sytuacji służyć realizacji celów opieki społecznej. Jej przyznanie zapobiega zwiększaniu zadłużenia, co może ułatwić jego spłatę w przyszłości, a w konsekwencji pozwala na przezwyciężenie trudnej sytuacji życiowej wnioskodawcy. Podobne stanowisko zajmuje również Naczelny Sąd Administracyjny, który wyjaśnia, że wykładnia przepisów art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej nie daje podstaw do uznania, aby niemożliwym było przyznanie zasiłku celowego na spłatę zadłużenia, o ile spłata powyższego zadłużenia może być uznana za niezbędną potrzebę bytową (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 października 2007 r., sygn. akt I OSK 45/07; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 08 maja 2008 r., sygn. akt I OSK 1174/07, dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W przedmiotowej sprawie Kolegium nie dokonało jednak oceny, czy spłata zadłużenia może być uznana za niezbędną potrzebę życiową ograniczając się jedynie do stwierdzenia, że niemożliwe jest przyznanie zasiłku celowego na powyższy cel. Niezależnie od powyższej, wadliwej oceny prawnej dokonanej przez organ odwoławczy, zwrócić należy uwagę, że organy administracji publicznej prowadząc postępowanie wyjaśniające dopuściły się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego określonych w art. 7 oraz art. 77 § 1 K.p.a. W tym miejscu wyjaśnienia wymaga, że możliwość przyznania zasiłku celowe została pozostawiona swobodnemu uznaniu organu administracji publicznej. Pamiętać jednak należy, że organ, działając w granicach uznania administracyjnego, zanim podejmie rozstrzygnięcie i zdecyduje, w jakim zakresie uczyni użytek ze swoich uprawnień, ma obowiązek przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, spełniające wymogi naczelnej zasady postępowania administracyjnego, jaką jest zasada prawdy obiektywnej. Organ ma więc obowiązek wypełnić zawarty w art. 7 K.p.a., nakaz dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz określony w przepisie art. 77 § 1 kpa obowiązek zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego. Podkreślenia wymaga, że obowiązki organu administracyjnego w zakresie postępowania dowodowego są nawet większe przy uznaniu administracyjnym niż przy ustawowym skrępowaniu, gdyż w poszukiwaniu materialnego kryterium do wydania decyzji powinien on najwszechstronniej zbadać stan faktyczny, w wymiarze wychodzącym poza okoliczności typowe, mając na uwadze szczególny charakter decyzji uznaniowej (decyzji o przyznaniu zasiłku celowego) oraz konieczność zapewnienia jej zgodności z interesem społecznym i słusznym interesem obywatela z art. 7 K.p.a. Tym samym obowiązkiem organu administracji publicznej, który działa w granicach uznania administracyjnego jest wnikliwe i wszechstronne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz jego rozpatrzenia w świetle wszystkich przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w sprawie. Równocześnie pamiętać należy, że w świetle art. 7 K.p.a. to na organie administracji publicznej, a nie na wnioskodawcy, spoczywa obowiązek wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności faktycznych sprawy. W ocenie Sądu zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy jest niekompletny. Organ I instancji oraz Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaniechało bowiem ustalenia, czy skarżący istotnie jest zadłużony z tytułu remontu mieszkania przeprowadzonego w 2008 r., zakupu wyprawki licealnej i policealnej oraz nieuiszczenia opłat czynszowych, energetycznych i gazowych. W decyzji Prezydenta powtórzono jedynie twierdzenie, zawarte w wywiadzie środowiskowym, że wniosek skarżącego nie został poparty żadnymi dowodami. Jednakże w toku postępowania nie podjęto żadnych czynności dowodowych mających na celu wyjaśnienie, czy skarżący istotnie jest zadłużony, a jeśli tak, to jaka jest wysokość jego zadłużenia i czy jest on w stanie spłacić zadłużenie przy pomocy dostępnych środków oraz czy i w jakim stopniu to zadłużenie rzutuje na możliwość zaspokojenia jego potrzeb bytowych. W szczególności nie wezwano skarżącego do przedstawienia dokumentów źródłowych, wydając decyzję już po upływie dwóch tygodni, od dnia złożenia wniosku bez przeprowadzenia w tym jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego. Sąd wyjaśnia, że działanie powyższe wskazuje na wadliwość prowadzonego postępowania dowodowego i brak wszechstronnej i dogłębnej oceny okoliczności faktycznych sprawy, w tym sytuacji skarżącego. Powyższe braki w materiale dowodowym uniemożliwiają kontrolę rozstrzygnięć organów administracji publicznej, gdyż nie pozwalają na ustalenie, czy organy nie działały w sposób arbitralny. Reasumując dotychczasowe rozważania wskazać należy, że organy administracji publicznej rozstrzygając przedmiotową sprawę dopuściły się naruszenia art. 7, art. 77, art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a., a więc dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy, jak również naruszenia przepisów postępowania administracyjnego mogących mieć wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję. Ponownie rozpoznając sprawę organ powinien uzupełnić zgromadzony materiał dowodowy, a więc wyjaśnić, czy skarżący istotnie jest zadłużony, jaki jest powód tego zadłużenia oraz jego wysokość oraz ustalić, czy jest on w stanie spłacić zadłużenie przy pomocy dostępnych środków, względnie czy, i w jakim stopniu, spłata zadłużenia rzutuje lub może rzutować na zaspokojenie podstawowych potrzeb bytowych skarżącego i jego rodziny. O wykonalności orzeczono na podstawie art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.