II OZ 754/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Małgorzata Stahl po rozpoznaniu w dniu 17 września 2013 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia S. M. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 8 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 197/13 o odmowie dopuszczenia do udziału w postępowaniu G. B., D. M., S. M. oraz M. D. w sprawie ze skarg Wojewody Pomorskiego, G. B. i H. B. na uchwałę Rady Gminy Ustka z dnia 29 września 2006 r., nr XXXVIII/384/2006 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części terenów położonych w okolicy miejscowości Duninowo, Pęplino w gminie Ustka postanawia: oddalić zażalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku postanowieniem wydanym na rozprawie w dniu 8 maja 2013 r. odmówił G. B., D. M., S. M. oraz M. D. dopuszczenia do udziału w postępowaniu w sprawie ze skarg Wojewody Pomorskiego, G. B. i H. B. na uchwałę Rady Gminy Ustka z dnia 29 września 2006 r., nr XXXVIII/384/2006 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części terenów położonych w okolicy miejscowości Duninowo, Pęplino w gminie Ustka. W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, że uzasadniając wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu ze skargi Wojewody Pomorskiego G. B. twierdził, że zaskarżony plan miejscowy przewiduje m.in. przeznaczenie pod budowę elektrowni wiatrowych działki nr [...], której jest właścicielem, i z tego powodu nieruchomość tą wydzierżawił [...] Spółka z o.o. w W., czyli przedsiębiorstwu, które planuje budowę zespołu elektrowni wiatrowych. Dalej podniósł, że w razie stwierdzenia nieważności zaskarżonego planu miejscowego straci uprawnienia wynikające z zawartej umowy dzierżawy i w tym upatruje swój interes prawny uzasadniający jego udział w sprawie dotyczącej ważności zaskarżonego planu zagospodarowania przestrzennego. S. M. oraz D. M. wnieśli zaś o dopuszczenie ich do udziału w sprawie ze skargi H. B. oraz G. B. wskazując, że są właścicielami działki nr [...], która została postanowieniami zaskarżonego planu miejscowego przeznaczona pod budowę elektrowni wiatrowych, nieruchomość tą wydzierżawili pod budowę takich elektrowni, ewentualne więc stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały pozbawi ich dochodów z tej dzierżawy. Po połączeniu spraw ze skarg Wojewody Pomorskiego oraz H. B. i G. B. do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia M. D. wniósł o dopuszczenie go do udziału w sprawie podnosząc, że jest właścicielem działki nr [...], która została postanowieniami zaskarżonego planu miejscowego przeznaczona pod budowę elektrowni wiatrowych, nieruchomość tę wydzierżawił pod budowę takich elektrowni, ewentualne więc stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały pozbawi go dochodów z tej dzierżawy. Rozpoznając przytoczone wnioski o dopuszczenie do udziału w sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że są one niezasadne. W pierwszej kolejności Sąd zauważył, że w sprawie ze skarg Wojewody Pomorskiego oraz G. B. i H. B. na uchwałę Rady Gminy Ustka z 29 września 2006 r. w przedmiocie planu miejscowego kilkakrotnie oddalano wnioski o dopuszczenie do udziału w sprawie, w tym oparte na takich samych lub podobnych okolicznościach, jak wnioski G. B., D. M., S. M. oraz M. D. Postanowieniem z 30 sierpnia 2012 r. oddalono wniosek Z.K., postanowieniem z dnia 5 grudnia 2012 r. oddalono wnioski [...] Spółki z o.o. w W. oraz B.Z., postanowieniem z dnia 13 marca 2013 r. oddalono wniosek M. G.. Postanowienia te wydano w sprawie ze skargi G. B. i H. B. (sygnatura akt przed połączeniem do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia II SA/Gd 370/11), a więc w sprawie ze skargi wniesionej w trybie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Uzasadniając je Sąd wskazał, że w tego rodzaju sprawach skarga może być wniesiona przez podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone zaskarżoną uchwałą. Wskazał też, że legitymacja do udziału w postępowaniu przed sądem dotyczącym legalności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtowana jest na innych zasadach niż w postępowaniu administracyjnym uregulowanym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego oraz że naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia taką uchwałą otwiera dopiero drogę do merytorycznego rozpoznania sprawy, które sprowadza się do oceny naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia podmiotu kwestionującego przed sądem legalność zaskarżonego planu miejscowego. Inny podmiot, który nie wniósł skargi do sądu administracyjnego we własnym interesie, nie może skutecznie ubiegać się o dopuszczenie do udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Sąd w końcu wskazywał, że podmioty domagające się dopuszczenia do udziału w postępowaniu nie kwestionowały legalności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, lecz wręcz przeciwnie, twierdziły, iż postanowienia tej uchwały powinny nadal obowiązywać. Z kolei w sprawie ze skargi Wojewody Pomorskiego (sygnatura akt II SA/Gd 197/13) postanowieniem z 16 września 2009 r. odmówiono dopuszczenia do udziału w sprawie M. i K. G., postanowieniem z 17 marca 2010 r. B. Z. i M. K.-A. (ponadto P. W., H. W. i G. W., jednakże te osoby domagały się dopuszczenia do udziału w sprawie "po stronie Wojewody") oraz postanowieniem z 28 kwietnia 2010 r. S. L. W tej sprawie, będącej sprawą ze skargi organu nadzoru nad działalnością organów gminy, Sąd umotywował powołane postanowienia właśnie tym, że sprawa ta jest formą nadzoru nad działalnością organów gminy, a w postępowaniu nadzorczym biorą udział jedynie organ nadzoru oraz gmina i ten jej organ, którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze i z tego powodu inne podmioty, nawet powołujące się na swój interes prawny, nie mogą w sprawie ze skargi organu nadzoru na uchwałę organu gminy wziąć udziału. Taki sposób wykładni art. 33 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst ustawy - Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) został dwukrotnie zaakceptowany przez Naczelny Sąd Administracyjny, który postanowieniem z 3 grudnia 2009 r. oddalił zażalenie M. G. i K. G. na postanowienie z 16 września 2009 r. oraz postanowieniem z 7 lipca 2010 r. oddalił zażalenie P. W., H. W.j i G, W. na postanowienie z 17 marca 2010 r. Rozpoznając zatem wnioski o dopuszczenie do udziału w sprawie złożone przez G. B., D. M., S. M. oraz M. D. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku nie dostrzegł istotnych powodów, aby odstąpić od dotychczas przyjmowanej w rozpoznawanych sprawach wykładni art. 33 § 2 p.p.s.a. Jak zauważył Sąd, obecnie po połączeniu spraw ze skarg Wojewody Pomorskiego oraz G. B. i H. B. przeważające są argumenty powołane w postanowieniach, którymi odmówiono dopuszczenia do udziału w sprawie Ma. i K. G., B. Z., M. K.-A. oraz S. L. W wyniku bowiem połączenia spraw, które toczyły się ze skarg wniesionych w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym oraz na skutek skargi organu nadzoru obecnie sprawa uzyskała w całości charakter kontynuacji postępowania nadzorczego. Należy mieć na uwadze, że połączenie spraw było obowiązkiem Sądu, gdyż obie dotyczyły tego samego aktu organu administracji. Wobec tego, zgodnie z art. 111 § 1 w zw. z art. 51 i art. 57 § 2 p.p.s.a., Sąd miał obowiązek połączyć je w celu łącznego rozpoznania. Sąd wskazał również, że Naczelny Sąd Administracyjny oddalał już wnioski o dopuszczenie do udziału w sprawie ze skargi na uchwałę rady gminy w przedmiocie planu miejscowego, wniesionej na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, podmiotów powołujących się na swój interes prawny. Szczególnie istotne jest, że takie orzeczenia zapadały w sprawach z skarg wniesionych w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym na inną niż w rozpoznawanej sprawie uchwałę Rady Gminy Ustka, która także przewiduje przeznaczenie terenów pod budowę elektrowni wiatrowych (sprawy o sygnaturze akt II SA/Gd 99/07 i II SA/Gd 373/11 oraz postanowienia NSA z 19 kwietnia 2012 r. sygnatura akt II OZ 297/12 i z 19 lutego 2008 r. sygnatura akt II OZ 106/08). Dodatkowo Sąd wskazał, że z art. 33 § 2 p.p.s.a. wynika, iż uregulowana w tym przepisie instytucja prawna ma służyć ochronie w postępowaniu przed sądem administracyjnym interesu prawnego podmiotów, które nie brały udziały w postępowaniu, w którym wydano (podjęto) zaskarżony do sądu administracyjnego akt. Przepis ten nie może być zatem stosowany w innym celu, w szczególności po to, aby uniemożliwić rozpoznanie sprawy przez sąd administracyjny bez nieuzasadnionej zwłoki. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie okoliczności dotyczące składania kolejnych wniosków o dopuszczenie do udziału w sprawie w sposób jednoznaczny w ocenie Sądu wskazują, że wnioski te nie mają na celu ochronę interesu prawnego osób je składających, lecz służą przedłużeniu postępowania przed sądem administracyjnym i wręcz uniemożliwieniu załatwienia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki. Wnioski o dopuszczenie do udziału w sprawie z reguły były składane osobiście w Sądzie tuż przed kolejną rozprawą (wnioski [...] Spółki z o.o. w W., Z. K., B. Z., D. M., S. M. i M. D.) i mimo tego osoby je składające nie stawiały się na tę rozprawę, przed którą je złożono. Jest też oczywiste dla Sądu, że były one składane z inicjatywy [...] Spółka z o.o. w W. Świadczą o tym wyjaśnienia złożone przez L. R. na rozprawie w dniu 8 maja 2013 r., fakt, że wniosek B. Z. w sprawie o sygnaturze akt II SA/Gd 197/13 (osoba ta także złożyła wniosek w sprawie o sygnaturze II SA/Gd 370/11) został nadesłany przez [...] Spółka z o.o. w W., co wynika z koperty i dowodu nadania znajdujących się na kartach 246 i 247 akt sprawy II SA/Gd 197/13, oraz podobieństwo formy i argumentacji tych wniosków. Ponadto wnioski o dopuszczenie do udziału w sprawie były składane mimo tego, że wcześniej złożone z powołaniem się na podobne okoliczności zostały przez Sąd oddalone, w tym także przez Sąd drugiej instancji. Kolejne zatem wnioski w sposób oczywisty nie miały służyć celowi, który przyświecał ustawodawcy, gdy uchwalał art. 33 § 2 p.p.s.a., ale temu, aby – wykorzystując ten przepis – odwlec jak najdalej załatwienie sprawy ze skargi zarówno Wojewody Pomorskiego, jak i G. B. oraz H. B. na uchwałę w sprawie planu miejscowego przeznaczającego tereny pod budowę elektrowni wiatrowych. Takie postępowanie w sposób oczywisty będące nadużyciem prawa w ocenie Sądu I instancji nie zasługuje na ochronę. Mając na uwadze wskazane nadużycie prawa Sąd rozpoznał na rozprawie w dniu 8 maja 2013 r. także wniosek M. D., mimo że formalnie nie został on o tej rozprawie zawiadomiony. W ocenie Sądu nie naruszono tym praw M. D., gdyż jak wynika z wyjaśnień L. R. złożonych na tej rozprawie, osoba ta wiedziała o rozprawie. Fakt, że M. D. wiedział, kiedy jest rozprawa wynika także z tego, że jego wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu został złożony w dniu rozprawy i tuż przed jej rozpoczęciem, co miało oczywiście służyć temu, aby Sąd po raz kolejny rozprawę odroczył. Z tych wszystkich względów Sąd I instancji odmówił dopuszczenia do udziału w sprawie G. B., D.M., S. M. oraz M.D. Zażalenie na powyższe postanowienie złożył S. M., który podnosząc zarzut naruszenia art. 33 § 2 p.p.s.a. domagał się uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz dopuszczenia go do udziału w postępowaniu sądowym. Uzasadniając podniesiony zarzut wywodził, że fakt, iż skarżący chce skorzystać z możliwości, jaką daje mu art. 33 § 2 p.p.s.a., bez względu na to, na jakim etapie postępowania sądowego to uczyni, powinno być traktowane jako podstawa do odstąpienia od zasady rozstrzygnięcia sprawy bez uzasadnionej zwłoki. Za krzywdzącą dla skarżącego należy też uznać negatywną ocenę zachowania osób wnoszących wnioski o dopuszczenie do udziału w sprawie ze względu na to, iż wnioski te były składane z reguły przed rozprawą, pomimo nieuczestniczenia w samej rozprawie. Jak podkreślił skarżący, uczestnictwo w rozprawie jest nieobowiązkowe, a więc o dobrej czy złej woli osób składających wniosek o dopuszczenie do udziału w sprawie ich uczestnictwo w tej rozprawie nie może przesądzać. W opinii skarżącego w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Sąd nie podjął się oceny, czy brak przychodów z tytułu zawartej z inwestorem umowy dzierżawy przesądza o tym, iż sprawa dotyczy jego interesu prawnego. Tymczasem po połączeniu spraw ze skargi Wojewody Pomorskiego oraz G. B. i H. B. sprawa ta jak najbardziej dotyczy interesu prawnego skarżącego, który w tym konkretnym przypadku ma swoje źródło w przepisach Kodeksu cywilnego, prawa własności nieruchomości, dla której w skarżonym akcie prawnym przewidziano sposób zagospodarowania, z którego skarżący może czerpać zyski z tytułu już zawartej umowy dzierżawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 33 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, udział w charakterze uczestnika postępowania może zgłosić osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego. W pierwszej kolejności podkreślić należy, że w rozpoznawanej przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gdańsku sprawie ze skarg Wojewody Pomorskiego, G. B. i H. B. na uchwałę Rady Gminy Ustka z dnia 29 września 2006 r., nr XXXVIII/384/2006 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części terenów położonych w okolicy miejscowości Duninowo, Pęplino w gminie Ustka, jeszcze przed połączeniem tych spraw do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia, wpływały wnioski właścicieli działek objętych tym planem miejscowym o dopuszczenie do udziału w postępowaniu składane w trybie art. 33 § 2 p.p.s.a. Wnioski te, jak wskazał Sąd w uzasadnieniu postanowienia, były oddalane, argumentację zaś Sądu w tym zakresie podzielał Naczelny Sąd Administracyjny oddalając zażalenia wnioskodawców na postanowienia Sądu I instancji. Z uwagi na powyższe rozpoznając złożone w sprawie kolejne, niemal tożsame w treści, wnioski o dopuszczenie do udziału w sprawie składane przez osoby będące właścicielami nieruchomości objętych postanowieniami zaskarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Sąd I instancji zasadnie powołał się na poprzednio wydane postanowienia i uwzględniając zawartą w nich argumentację oddalił złożone przez G. B., D. M., S. M. i M. D. wnioski o dopuszczenie do udziału w sprawie. Należy zatem powtórzyć za Naczelnym Sądem Administracyjnym (patrz wydane w tej sprawie postanowienie NSA z dnia 7 lipca 2010 r., sygn. akt II OZ 657/10), iż odrębność procedury uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego od procedury określonej przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczy nie tylko podjęcia uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale także wniesienia do sądu administracyjnego skargi na tę uchwałę na podstawie przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Postępowanie w niniejszej sprawie toczy się na skutek skargi Wojewody Pomorskiego wniesionej na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz skargi G. B. i H. B. wniesionej na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, przedmiotem zaś zaskarżenia jest uchwała Rady Gminy Ustka podjęta w trybie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Podkreślić zatem należy, że postępowanie ze skargi wojewody jest formą nadzoru nad działalnością organów gminy sprawowanego przez organy nadzoru, toczy się ono zatem wyłącznie z udziałem organu nadzoru oraz gminy i jej organu, którego rozstrzygnięcie nadzorcze dotyczy. Wobec powyższego nie mogą brać w nim udziału inne podmioty, nawet wtedy, gdy wynik tego postępowania dotyczy ich interesu prawnego. Z tego względu zasadna jest odmowa dopuszczenia wnioskodawców do udziału w postępowaniu sądowym ze skargi Wojewody Pomorskiego złożonej w tej sprawie. Zauważyć ponadto należy, że w świetle art. 33 § 2 p.p.s.a., dopuszczenie danego podmiotu w charakterze uczestnika postępowania, może mieć miejsce wyłącznie w tym postępowaniu sądowym, które w wyniku złożenia skargi staje się niejako "następstwem" postępowania administracyjnego. W niniejszej zaś sprawie nie mamy do czynienia z załatwieniem sprawy administracyjnej po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego, lecz odrębnym postępowaniem, którego zakres regulowała ustawa w oparciu o którą przeprowadzono postępowanie planistyczne w niniejszej sprawie - tzn. ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W świetle powyższego uznać należy za zasadne stwierdzenie Sądu I instancji, że brak było podstaw do dopuszczenia G. B., D. M., S. M. oraz M. D. do udziału w postępowaniu ze skarg Wojewody Pomorskiego, G. B. i H. B. na uchwałę Rady Gminy Ustka z dnia 29 września 2006 r., nr XXXVIII/384/2006 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 197 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji postanowienia.