II OSK 602/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz /spr./ Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. NSA Jerzy Stankowski Protokolant asystent sędziego Katarzyna Ślizak po rozpoznaniu w dniu 9 lipca 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B. Z. i Z. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 15 grudnia 2011 r. sygn. akt II SA/Ol 891/11 w sprawie ze skargi B. Z. i Z. Z. na decyzję W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie doprowadzenia ściany budynku do stanu zgodnego z prawem 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. solidarnie na rzecz B. Z. i Z. Z. kwotę 530 (pięćset trzydzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 15 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Ol 891/11 oddalił skargę B. Z. i Z. Z. na decyzję W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] września 2011 r., nr [...] w przedmiocie doprowadzenia ściany budynku do stanu zgodnego z prawem. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy: W. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. w/w decyzją z dnia [...] września 2011 r., po rozpatrzeniu odwołania Z. Z., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z dnia [...] lipca 2011 r., którą organ I instancji nałożył na inwestora obowiązek doprowadzenia ściany budynku bazy żeglarskiej usytuowanego na działce nr [...] przy ul. [...] w M., odległej od granicy z działką nr [...] o około 1 m, do zgodności z § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), poprzez likwidację okien wykonanych z naruszeniem przepisów § 12 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. i wypełnienie (zamurowanie) otworów okiennych materiałem budowlanym spełniającym warunki ściany pełnej, w terminie do dnia 30 listopada 2011 r. Organ wskazał, że postępowanie dotyczy likwidacji otworów okiennych o wymiarach 0,81 m x 0,80 m, co potwierdza sporządzony i podpisany przez inwestora i jego pełnomocnika protokół z dnia [...] czerwca 2011 r., jak również wykonana dokumentacja fotograficzna. Organ nie zgodził się z twierdzeniem strony, iż istniejące okna uchylne to otwory wentylacyjne. Dalej organ wyjaśnił, że Kierownik Oddziału Architektury i Nadzoru Budowlanego w G. pismem z dnia [...] listopada 1996 r. znak: [...], odpowiadając na pismo T. K. w sprawie budowy bazy żeglarskiej w M. poinformował, że w czasie wizji lokalnej zapoznano się ze stanem zaawansowania robót budowlanych oraz stwierdzono, że roboty budowlane prowadzone są zgodnie z wydanym pozwoleniem na budowę. Budynek bazy żeglarskiej oddalony jest od granicy działki sąsiedniej 1-1,5 m. Oba budynki od strony ściany szczytowej nie posiadają otworów okiennych i drzwiowych i nie stwarzają zagrożenia pod względem p. pożarowym. Na ponowną skargę T. K., Kierownik Urzędu Rejonowego w G. zawiadomieniem z dnia [...] września 1998 r. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie wykonania przez Z. Z. otworów okiennych od strony działki sąsiedniej w budynku bazy żeglarskiej w M. przy ul. [...]. WINB przyznał, że błędem organu nadzoru budowlanego był fakt niezakończenia postępowania w trybie obowiązujących przepisów. Jednak, jak stwierdzono, postępowanie w sprawie samowoli budowlanej nie podlega przedawnieniu. Podkreślono, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M., który stał się właściwym organem do prowadzenia postępowania w sprawie, protokołem spisanym w dniu [...] lutego 2005r. stwierdził istnienie w budynku bazy żeglarskiej dwóch okien o wymiarach 47 x 47 cm. Ustalono wówczas, że okna wykonano zgodnie z okazaną, niezatwierdzoną przez właściwy organ dokumentacją. Zdaniem WINB, inwestor wiedząc, że wszczęte jest postępowanie w sprawie istnienia spornych otworów okiennych, dokonał zdecydowanego ich powiększenia w okresie od lutego 2005 r. - do czerwca 2011 r. Reasumując, organ stwierdził, że postępowanie organu I instancji jest uzasadnione treścią art. 51 ust. 1 pkt 2 i art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., dopuszczającym sytuowanie budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi w odległości 4 m od granicy z sąsiednią działką. WINB zauważył, że inwestorowi pozostawiono do wyboru sposób likwidacji zamontowanych okien. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalając skargę B. Z. i Z. Z. na w/w decyzję wskazał, że skarżący kwestionują zasadność poczynionych przez organy orzekające ustaleń faktycznych. Zdaniem pełnomocnika skarżących zebrany materiał dowodowy jest niekompletny i nie daje podstaw do twierdzenia, że inwestor wykonał samowolnie dwa otwory okienne. Skarżący konsekwentnie podnoszą, że sporne otwory to otwory wentylacyjne i zostały wykonane na podstawie zatwierdzonego decyzją ostateczną z 1990 r. projektu architektoniczno-budowlanego. Skarżący domagali się w związku z tym porównania oryginalnej dokumentacji z postępowania o pozwolenie na budowę z projektem okazanym przez inwestora, a uwzględniającym otwory wentylacyjne. Sąd wskazał, że pismem z dnia [...] października 1998 r. Urząd Rejonowy w G. zwracał się do Wydziału Urbanistyki Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Wojewódzkiego w S. o odszukanie i przesłanie akt sprawy wydanego dnia [...] stycznia 1990 r. pozwolenia na budowę bazy żeglarskiej – hangaru wraz z infrastrukturą w M. W aktach brak jest odpowiedzi na to pismo. Przy czym decyzję z 1994 r. przenoszącą na skarżących prawa z decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotowej inwestycji wydał już Oddział Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Rejonowego w G., który nie dysponował dokumentacją budowlaną. Stąd w ocenie Sądu można wnioskować, że nie zachowała się dokumentacja zatwierdzona wskazanym pozwoleniem, nie można więc dokonać stosownego porównania, czego domagali się skarżący. Niezależnie jednak od tego zebrany w sprawie materiał dowodowy był zdaniem Sądu wystarczający do merytorycznego rozpatrzenia sprawy i pozwalał organom przyjąć, że inwestor wykonał w 1996 r. samowolnie otwory okienne w ścianie budynku oddalonej od granicy z działką nr [...] zaledwie o 1 m. W ocenie Sądu zgromadzony materiał dowodowy pozwalał na poczynienie jednoznacznych ustaleń co do charakteru wykonanych przez inwestora robót budowlanych. Sąd wskazał, że z akt administracyjnych sprawy wynika, na co zwracały też uwagę organy orzekające, iż w dniu [...] listopada 1995 r. organ nadzoru budowlanego przeprowadził kontrolę budowy bazy żeglarskiej - hangaru. Ustalono wówczas, że budynek ten (dz. nr [...]) oddalony jest od granicy działki sąsiedniej o 1-1,5 m. Zaś budynek mieszkalny jednorodzinny Państwa K. (dz. nr [...]) usytuowany jest na granicy z działką nr [...]. Stwierdzono też, że oba budynki od strony ścian szczytowych nie posiadają otworów okiennych i drzwiowych. Zatem w listopadzie 1995 r. spornych okien w wybudowanej już ścianie jeszcze nie było. Sam inwestor wskazywał, że otwory wykonał jesienią 1996 r. (zgodnie z podpisanym protokołem oględzin z dnia [...] września 1998 r.). Z przedłożonej wówczas dokumentacji projektowej (rysunku elewacji bocznej i rzutu parteru) i naniesionych własnoręcznie przez inwestora uwag wynika, iż zaprojektowano wykonanie dwóch okien "bezwidokowych jako wywietrzaki". Podczas oględzin ustalono rozmiar tych otworów 50 x 50 cm i zapisano, że są to otwory wentylacyjne wypełnione przeszklonymi taflami. W piśmie z dnia 5 października 1998 r. inwestor argumentował, że wykonane otwory na wysokości 1,80 m od posadzki służą wentylacji i naświetleniu łazienki i pomieszczenia gospodarczego, a nie są oknami widokowymi. Już tylko te okoliczności podane przez inwestora przekonują, że sporne otwory to okna, choć niewielkich rozmiarów, a nie tylko otwory wentylacyjne. Nie ma znaczenia tu okoliczność, że zamiarem inwestora nie było wstawienie okien widokowych. Stwierdzone otwory mają bezspornie wygląd i funkcje okien. Potwierdza to dokumentacja fotograficzna z oględzin przeprowadzonych w dniu [...] czerwca 2011 r. Z ustaleń organu wynika, że sporne okna zostały do tego czasu jeszcze powiększone do wymiaru 81 x 80 cm. Ponadto Sąd zwrócił uwagę, że okazane przez inwestora rysunki projektu nie były opatrzone urzędową pieczęcią, co wskazywałoby na ich zatwierdzenie przez organ architektoniczno-budowlany. W protokole z dnia [...] lutego 2005 r. inwestor potwierdził wykonanie okien zgodnie z dokumentacją wykonaną przez Biuro Projektów Budownictwa Morskiego z dnia [...] maja 1990 r. A więc dokumentacja ta powstała po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, datowaną na dzień [...] stycznia 1990 r. Stąd logiczny wniosek, że okazany projekt nie został zatwierdzony przez właściwy organ, a tym samym nie upoważniał inwestora do wykonania spornych okien. W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że organy prawidłowo przyjęły, że inwestor wykonując jesienią 1996 r. dwa otwory okienne w ścianie szczytowej od strony działki nr [...] dopuścił się w tym zakresie samowoli budowlanej. Przy czym, mając na uwadze zasady ogólne prawa budowlanego wyrażone w art. 4 i 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2010 Nr 243 poz. 1623 ze zm.), w rozpoznawanej sprawie nie budzi również wątpliwości fakt, iż wykonane przez inwestora we wskazanym zakresie roboty budowlane nie mogły zostać zalegalizowane, czyli nie można ich doprowadzić do stanu zgodnego z prawem. Sąd zwrócił uwagę, że przepis art. 5 ust. 1 pkt 9 nakłada na uczestników procesu budowlanego obowiązek, aby projektować, budować i utrzymywać obiekty budowlane w sposób określony w przepisach – głównie techniczno-budowlanych, zapewniając poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich. Analizując powyższą normę prawną stwierdzić trzeba, iż wymaga ona przede wszystkim zachowania przepisów techniczno-budowlanych oraz zasad wiedzy technicznej, ale także poszanowania interesów osób trzecich. Warunki te jednak w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie zostały spełnione. Umieszczenie otworów okiennych w ścianie położonej zaledwie 1 m od granicy z nieruchomością sąsiednią, naruszało bezwzględnie obowiązujący w tamtym czasie przepis § 12 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994r. w sprawie warunków technicznych, jakimi powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz. U z 1995 r. Nr 10, poz. 46), który określał m.in. w jakiej odległości od granicy działki może znajdować się ściana budynku z otworami okiennymi. Zgodnie z ust. 4 pkt 1 tego paragrafu miało być to co najmniej 4 m. Takie same zasady obowiązują w tym względzie w aktualnie obowiązującym rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Stanowi o tym § 12 tego rozporządzenia. Niezależnie od tego wskazać trzeba, że również powoływane przez skarżących rozporządzenie z 1980 r. wymagało, stosownie do § 12 ust. 1, zachowania co najmniej 4 metrowej odległości budynku od granicy działki. Odległość ta mogła zostać zmniejszona, jeżeli ściana budynku od strony sąsiedniej działki nie miała otworów okiennych lub drzwiowych. Zatem nawet wykonanie legalnie przedmiotowych okien, co podnoszą skarżący, uzasadniałoby postępowanie naprawcze w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa Budowlanego, po uprzednim wyeliminowaniu z obrotu prawnego z tego powodu pozwolenia na budowę. Przepis tego unormowania znajduje zastosowanie także do robót zakończonych. Stosownie bowiem do ust. 7 tego artykułu - przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 – a więc, gdy roboty budowlane zostały wykonane bez pozwolenia lub w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach (art. 50 ust. 1 pkt 1 i 4, vide: Z. Niewiadomski Prawo budowlane Komentarz, wyd. C.H. Beck , W-wa 2006, str. 537-537). Sąd wskazał, że w sytuacji wykonania robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach, czy też bez pozwolenia zastosowanie ma tryb przewidziany w aktualnie obowiązującej ustawie tj. art. 50 – 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Przy czym istotna jest ocena, czy w dacie wykonania kwestionowanych robót naruszały one prawo. Skoro, jak wykazano wyżej, otwory okienne zostały wykonane niezgodnie z prawem obowiązującym w dacie ich powstania, konieczne jest doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z obecnie obowiązującymi przepisami (tak NSA w wyroku z dnia 16 września 2011r. sygn. akt II OSK 1365/10 dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Kwestia ta nie podlega przedawnieniu. Biorąc powyższe pod uwagę, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Sąd oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli B. Z. i Z. Z., zaskarżając wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Olsztynie; dopuszczenie dowodu uzupełniającego z dokumentów i fotografii niezbędnych do wyjaśnienia sprawy, złożonych z niniejszą skargą jako jej załączniki; obciążenie W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. kosztami postępowania w sprawie za obie instancje w wysokości przedłożonego na rozprawie spisu kosztów, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonemu wyrokowi skarżący kasacyjnie zarzucili: 1) naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy poprzez nieuwzględnienie skargi mimo naruszenia w toku postępowania administracyjnego przepisów proceduralnych określonych treścią art. 75 § 1, art. 76 § 1 i 3, art. 77, art. 78 § 1 k.p.a.; 2) naruszenie przepisów prawa materialnego określonych treścią art. 4 i 5 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz § 12 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez ich niewłaściwe zastosowanie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że doszło do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi mimo naruszenia przez organy przepisów postępowania. Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyła K. G., wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zasadny jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c podniesiony w uzasadnieniu skargi kasacyjnej w powiązaniu z przepisami procedury administracyjnej wskazanymi w pkt 1 podstaw kasacyjnych. Wskazać bowiem należy, że organy nie wywiązały się z obowiązku zebrania materiału dowodowego, pozwalającego na merytoryczne rozpatrzenie sprawy i przyjęcie, że inwestor wykonał w 1996 r. samowolnie otwory okienne w ścianie budynku bazy żeglarskiej usytuowanego na działce nr [...] przy ul. [...] w M. Istotne braki w materiale dowodowym uniemożliwiają kontrolę zasadności nałożenia na inwestora obowiązku doprowadzenia ściany w/w budynku do stanu zgodnego z prawem. Należy zwrócić uwagę, że prowadzenie przez organ postępowania w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego wymaga ustalenia, czego dotyczy pozwolenie na budowę i jakie warunki zawiera. Stosownie do art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 odpowiednie zastosowanie znajdują ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 art. 51. Wobec tego zanim organ podejmie stosowną decyzję obowiązany jest ustalić, czy roboty budowlane zostały wykonane w sposób określony w art. 50 ust. 1 pkt 1 – 4 Prawa budowlanego. Jeżeli w obrocie prawnym pozostaje ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę to obowiązkiem organów nadzoru budowlanego jest ustalenie jaki był przedmiot tego pozwolenia i porównanie go ze stanem inwestycji zrealizowanej. Badanie legalności istniejącego obiektu budowlanego musi odnosić się do będącego w obrocie prawnym pozwolenia na budowę. W aktach sprawy znajduje się decyzja z dnia [...] stycznia 1990 r. udzielająca Pensjonatowi [...] w M. pozwolenia na budowę inwestycji, obejmującą bazę żeglarską – hangar wraz z infrastrukturą techniczną w M. oraz decyzja z dnia [...] kwietnia 1994 r. przenosząca na B. Z. i Z. Z. prawa i obowiązki z w/w decyzji o pozwoleniu na budowę. Jednakże z akt sprawy nie wynika, jaki obiekt został wybudowany, czy został zrealizowany zgodnie z warunkami pozwolenia na budowę, czy przy jego realizacji doszło do odstępstw i czy są to odstępstwa istotne czy też nie. Organy nie wyjaśniły w szczególności, czy projekt budowlany przewidywał otwory okienne/wentylacyjne w spornej ścianie, ani czy przedmiotowe otwory były objęte decyzją o pozwoleniu na budowę, czy może powstały na skutek odstąpienia od warunków tego pozwolenia. Powyższe kwestie są o tyle istotne, że od ustaleń w tym zakresie zależy, czy możliwe jest zastosowanie procedury naprawczej. Organy nie poczyniły zaś żadnych ustaleń, zatem przedwczesne jest stwierdzenie, że inwestor sporne otwory okienne wykonał samowolnie. Podkreślenia wymaga, że organy administracji obowiązane są podjąć wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do zgromadzenia materiału dowodowego niezbędnego do załatwienia sprawy. W rozpoznawanej sprawie nie sposób uznać, aby organy wywiązały się z tego obowiązku. Należy zwrócić uwagę, że w aktach sprawy znajduje się pismo z dnia [...] października 1998 r., w którym Urząd Rejonowy w G. zwracał się do Wydziału Urbanistyki Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Wojewódzkiego w S. o odszukanie i przesłanie akt sprawy wydanego dnia [...] stycznia 1990 r. pozwolenia na budowę bazy żeglarskiej – hangaru wraz z infrastrukturą w M. Jak zauważył Sąd I instancji, w aktach brak jest odpowiedzi na to pismo. Wskazać jednakże należy, że wbrew twierdzeniu Sądu I instancji, brak odpowiedzi organu na w/w pismo nie prowadzi do wniosku, że nie zachowała się dokumentacja zatwierdzona wskazanym pozwoleniem. Z akt sprawy nie wynika zaś, aby organy, mimo upływu wielu lat, podejmowały jakiekolwiek próby dotarcia do tej dokumentacji. Natomiast skarżący, jak i uczestniczka postępowania, przedkładają w toku postępowania administracyjnego, a także sądowoadministracyjnego dokumenty związane ze sporną inwestycją, co świadczy o tym, że organy nadzoru budowlanego mimo wieloletniego prowadzenia sprawy w gruncie rzeczy nie podjęły właściwych kroków celem zgromadzenia dokumentacji dotyczącej pozwolenia na budowę spornego obiektu. W konsekwencji za nieprawidłowe uznać należy zaakceptowanie stanowiska organów przez Sąd I instancji, mimo iż w sprawie nie zgromadzono materiału dowodowego pozwalającego na poczynienie jednoznacznych ustaleń co do charakteru wykonanych przez inwestora robót budowlanych, co skutkować musiało uchyleniem zaskarżonego wyroku i przekazaniem sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Rozpoznając ponownie sprawę Sąd I instancji będzie miał na względzie uwagi wyżej poczynione. Z tych przyczyn, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 202 § 2 w zw. z art. 207 § 1 p.p.s.a.