II OSK 2815/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędziowie: Sędzia Maciej Dybowski Sędzia del. WSA Dorota Jadwiszczok Protokolant: starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 23 czerwca 2015r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej W. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 lipca 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 373/13 w sprawie ze skargi W. T. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 10 lipca 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 373/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalił skargę W. T. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "GINB", z dnia [...] grudnia 2012 r., znak: [...], w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Decyzją z dnia [...] września 2012 r., znak: [...], Wojewoda [...], na podstawie art. 104, art. 107, art. 157 § 1, art. 158 § 1 i art. 156 § 2 K.p.a., po przeprowadzeniu z urzędu postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w S. nr [...] z dnia [...] stycznia 1995 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę obejmującego rozbudowę i modernizację budynku usługowo-mieszkalnego przy ul. [...] w U. postanowił stwierdzić nieważność wymienionej decyzji. Od powyższej decyzji odwołał się W. T.. Zaskarżoną decyzją GINB, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., po rozpatrzeniu ww. odwołania, utrzymał w mocy ww. decyzję Wojewody [...]. W uzasadnieniu wskazał, że planowana inwestycja została zaprojektowana na działce nr [...], co do których inwestor przedstawił dowód stwierdzający prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Ponadto przedmiotowa inwestycja została zaprojektowana na działce nr [...] oraz w ostrej granicy z działkami: drogową ul. [...] nr ewid. [...], nr ewid. [...] i część projektowanej inwestycji, tj. wykusz w elewacji frontowej zlokalizowany na III kondygnacji został zaprojektowany nad działką drogową nr ewid. [...], część dachu od strony południowo-wschodniej planowanego obiektu została zaprojektowana na działce nr [...], jak również część dachu od strony południowo-wschodniej planowanego obiektu została zaprojektowana na działce nr ewid. [...]. Inwestor nie przedstawił dokumentu stwierdzającego prawo do dysponowania powyższymi nieruchomościami na cele budowlane. W ocenie GINB pismo K. P. z dnia 16 maja 1996 r. oraz pismo zatytułowane "Porozumienie" z dnia 27 maja 1996 r. nie potwierdzają, że inwestor dysponował ww. nieruchomościami na cele budowlane. W konkluzji organ zauważył, że W. T. w dacie kontrolowanej decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w S. z dnia [...] stycznia 1995 r., nie przedłożył dokumentu potwierdzającego jego prawo do dysponowania działkami nr ewid. [...] na cele budowlane, a więc w konsekwencji prawa tego nie wykazał. Tym samym organ stwierdził, że w sprawie doszło do rażącego naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego, o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Ponadto zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b Prawa budowlanego przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę organ sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu. Wraz z przedmiotowym wnioskiem o pozwolenie na budowę spornej inwestycji W. T. przedłożył decyzję Burmistrza Miasta U. z dnia [...] stycznia 1995 r., znak: [...], ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Sporna decyzja o pozwoleniu na budowę narusza w sposób rażący ustalenia ww. decyzji Burmistrza Miasta U. ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu co do maksymalnej wysokości rozbudowanego i modernizowanego obiektu (dopuszczalna – 2 pełne kondygnacje; projektowane – 3 kondygnacje). Wynika to z tego, że pomieszczenia oznaczone nr 1, 7, 8, 9, 10, i 11 oraz pomieszczenie o powierzchni 4,96 m (łazienka) zlokalizowane na ww. rzucie poddasza rys. nr 4 projektu budowlanego, nie są konstrukcyjne wydzielone "pod dachem", nie można ich zatem zakwalifikować jako poddasza. Nad tymi pomieszczeniami został zaprojektowany pełny strop drewniany, co nie pozwala uznać tej części budynku za poddasze, a tym samym jest to w istocie trzecia kondygnacja. Oznacza to, że takie rozwiązanie w istocie prowadzi do obejścia ustalonych warunków zabudowy, a rozbieżności w tym zakresie pomiędzy projektem, a decyzją o warunkach zabudowy stanowią podstawę do stwierdzenia, że decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b Prawa budowlanego. Powyższa kwalifikacja naruszenia prawa, jako rażącego, wynika z tego, że nie wymagana była w tej sprawie wykładnia ww. przepisów Prawa budowlanego. Ponadto skutki analizowanego uchybienia są szczególnie poważne, bowiem naruszony przepis ma charakter bezwzględnie obowiązujący. Odnosząc się natomiast do zarzutów zawartych w odwołaniu, wyjaśnił, że przedmiotem kontroli w postępowaniu nieważnościowym jest wyłącznie decyzja o pozwoleniu na budowę oraz działanie organu, który ją wydał. Wobec powyższego, bez znaczenia dla podjętego rozstrzygnięcia jest to, czy wadliwość decyzji była zawiniona przez inwestora, czy też wyłącznie przez organ stopnia podstawowego. Ponadto wyjaśnił, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie przewidują niedopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., po upływie określonego okresu czasu. Organ wydający pozwolenie na budowę, tj. Kierownik Urzędu Rejonowego w S., winien zbadać przedłożony projekt budowlany z przepisami prawnymi obowiązującymi w dacie wydania kontrolowanego pozwolenia na budowę, tj. w dniu [...] stycznia 1995 r. Tym samym zarzut strony skarżącej, jakoby dach budynku przed rozbudową był już usytuowany na działce należącej do K. P. nie ma wpływu na weryfikowane rozstrzygnięcie. Kwestia legalności zrealizowanego budynku przy ul. [...], nie stanowiła przedmiotu postępowania, natomiast stosownie do § 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. Nr 17, poz. 62 ze zm.), obowiązującego w dniu 27 stycznia 1995 r., przepisy rozporządzenia stosuje się także przy odbudowie, przebudowie, rozbudowie i połączonym z modernizacją lub wymianą elementów remoncie w całości – w stosunku do nowobudowanych części budynków i urządzeń. Wbrew zarzutowi odwołania, organ wojewódzki wydając zaskarżoną decyzję z dnia [...] września 2012 r., nie naruszył przepisów art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a. Powyższą decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie W. T., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawo budowlane w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. przez jego błędną wykładnię w istniejącym stanie faktycznym; oraz art. 6, art. 7, art. 8, art. 10, art. 11, art. 77 § 1 i 107 § 3 K.p.a. przez nieustalenie stanu faktycznego w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy, co bezpośrednio rzutuje na błędne uzasadnienie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Ponadto K. P. wniosła o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 lipca 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 373/13, oddalając skargę wskazał, że na istotę postępowania nieważnościowego oraz trzy elementy, których zaistnienie przemawia za stwierdzeniem, że doszło do rażącego naruszenia prawa (oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – czyli skutki, które wywołuje decyzja). Oceniając zaskarżoną decyzję Sąd I instancji podzielił stanowisko organu, że przedmiotowa inwestycja częściowo została zrealizowana na działkach nr [...], co do których w aktach sprawy brak jest dokumentu stwierdzającego prawo do dysponowania przez inwestora powyższymi nieruchomościami na cele budowlane. Tym samym W. T. w dacie kontrolowanej decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w S. z dnia [...] stycznia 1995 r., nie przedłożył dokumentu potwierdzającego jego prawo do dysponowania działkami nr ewid. [...] na cele budowlane, a więc w konsekwencji prawa tego nie wykazał. Sąd zgodził się zatem ze stanowiskiem, że w analizowanym przypadku doszło do rażącego naruszenia przywołanego wyżej art. 32 ust. 4 pkt 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego. Sąd wskazał, że ww. naruszenie prawa wywołało skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Wysuwając fragmenty dachu na sąsiednie działki zostały ograniczone prawa ich właścicieli do dysponowania tymi działkami. Między innymi ograniczona została możliwość rozbudowy budynku znajdującego się na działce nr [...]. Obiekt budowlany należy projektować i budować zapewniając poszanowanie występujących w obszarze obiektu uzasadnionych interesów trzecich, tym bardziej, że w omawianym przypadku zabudowa na obu działkach ma wspólną ścianę. Jeżeli inwestycja ujemnie oddziałuje na nieruchomość sąsiednią to jest to równoznaczne z naruszeniem interesu prawnego. Sąd podzielił także stanowisko GINB w zakresie rażącego naruszenia przez badaną decyzję przepisu art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b Prawa budowlanego, ponieważ przedmiotowa inwestycja posiada trzecią kondygnację, czego nie przewidywała decyzja o warunkach zabudowy (nad pomieszczeniami w trzeciej kondygnacji przewidziano pełną konstrukcję dachu – pełny drewniany strop). Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, ze w sprawie pojawiły się przesłanki do zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Naruszenie przepisów art. 32 ust. 4 pkt 2 w związku z art. 33 ust. 2 pkt 2 oraz art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b Prawa budowlanego jest oczywiste, przepisy te mogą być stosowane w bezpośrednim rozumieniu, bez stosowania wykładni prawa. Skutki wywołane decyzją są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Naruszone przepisy są przepisami bezwzględnie obowiązującymi. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożył W. T., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania wg norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. przez jego błędną wykładnię w istniejącym stanie faktycznym; oraz naruszenie przepisów procedury administracyjnej, tj. art. 6, art. 7, art. 8, art. 10, art. 11, art. 77 § 1 oraz 107 § 3 K.p.a. przez nieustalenie stanu faktycznego w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy, co bezpośrednio rzutuje na błędne uzasadnienie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę kasacyjną K. P. wniosła o jej oddalenie w całości na koszt skarżącego. W dniu rozprawy wpłynęło pismo procesowe strony skarżącej kasacyjnie z dnia 23 czerwca 2015 r. wraz z załącznikami. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadny uznał zarzut skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego i procesowego. Wbrew przyjętemu w skardze kasacyjnej poglądowi nie można przyjąć, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy nie zostało dokonane naruszenie stanu własności, gdyż zrealizowana inwestycja odbyła się w ramach istniejących praw inwestora. Zasadniczo w sprawie stwierdzenia nieważności prowadzonej w trybie art. 156 § 1 K.p.a. nie chodzi o to w jaki sposób została zrealizowana faktycznie inwestycja w oparciu o pozwolenie na budowę, lecz skontrolowaniu podlega sama decyzja o pozwoleniu na budowę oraz projekt budowlany stanowiący integralną część takiej decyzji pod względem zgodności z prawem obowiązującym w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, tj. w niniejszej sprawie na dzień [...] stycznia 1995 r. Wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę ściśle związane jest z prawem własności. Inwestor bowiem tylko w granicach przysługującego mu prawa własności może zrealizować przysługujące mu prawo do zabudowy. Stąd wymóg stawiany przez Prawo budowlane potwierdzenia, że inwestor dysponuje nieruchomością na cele budowlane. W dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę potwierdzenie tego prawa wymagało wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego w brzmieniu na datę 27 stycznia 1995 r.). Oznacza to, że w oparciu o ten przepis niewystarczające było złożenie oświadczenia przez inwestora co do przysługującemu mu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Przepis ten w związku z art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego wymagał potwierdzenia tego prawa stosownymi dokumentami (akt notarialny, odpis z księgi wieczystej nieruchomości, umowa obligacyjna), które potwierdzały, że inwestor w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę posiadał tytuł prawny do nieruchomości uprawniający go do prowadzenia robót budowlanych. Dysonans stanowiska skargi kasacyjnej wynika zapewne z braku dostrzeżenia, że w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę obowiązywała inna treść art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego. Zaś rygor tego przepisu został osłabiony dopiero nowelizacją Prawa budowlanego dokonaną ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718). Dopiero od 11 lipca 2003 r. wystarczające jest przedstawienie przez inwestora oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane. Nie zmienia to jednak konieczności potwierdzenia tytułu prawnego do nieruchomości jeżeli w konkretnej sprawie istnieją uzasadnione wątpliwości, że inwestor pomimo złożonego oświadczenia nie posiada takiego tytułu prawnego. Skarżący ma rację, że takie potwierdzenie zostało złożone w zakresie działek przy ul. [...] w U., tj. działek o nr [...]. Natomiast skarga kasacyjna pomija milczeniem ustalenia stanu faktycznego i prawnego dokonane przez Sąd I instancji w zakresie innych działek. Jak bowiem wynika z projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę przedmiotowa inwestycja obejmowała realizację inwestycji także na działkach sąsiednich nr [...], co do których inwestor nie wykazał prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W tej sytuacji stanowisko strony skarżącej kasacyjnie w zakresie wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należało uznać za niewystarczające aby mogło podlegać uwzględnieniu. Strona skarżąca kasacyjnie nawet nie podjęła próby zwalczenia ww. oceny, jak i nie przedstawiła dowodów na żadnym z etapów postępowania, czy to przed organami administracyjnymi, czy też Sądami Administracyjnymi, z których wynikałoby, że posiadała w stosunku do działek nr [...] stosowny tytuł prawny uprawniający do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Oceny tej nie zmieniają złożone przez inwestora w dniu rozprawy dokumenty, które takiego prawa na datę wydania decyzji o pozwoleniu na budowę nie potwierdzają. W dalszej kolejności skarga kasacyjna skupia się na kwestii tylko częściowej wadliwości decyzji o pozwoleniu na budowę i to tylko w zakresie tej części inwestycji usytuowanej nad działką nr [...]. Po pierwsze, strona skarżąca kasacyjnie nie wykazała by z uwagi na zastosowane rozwiązania techniczne możliwe byłoby stwierdzenie nieważności tylko w części decyzji o pozwoleniu na budowę dotyczącej działki nr [...]. Po drugie, strona skarżąca kasacyjnie pomija, że pomimo jej twierdzenia, w dalszym ciągu decyzja o pozwoleniu na budowę rażąco naruszałaby art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego w zakresie braku tytułu prawnego inwestora do pozostałych działek, tj. nr [...]; oraz art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b Prawa budowlanego co do niezgodności pozwolenia na budowę z decyzją o warunkach zabudowy, co oznacza, że decyzja o pozwoleniu na budowę nie powinna być w ogóle wydana. Zgodnie z art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego tylko w razie spełnienia m.in. wymagań z art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b i art. 32 ust. 4 pkt 2 tej ustawy organ nie mógł odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. A contrario brak wymagań w tym zakresie uprawniał do wydania decyzji odmownej i to niezależnie od zakresu stwierdzonych naruszeń w ramach ww. przepisów. Wynika z tego, że strona skarżąca kasacyjnie swoje twierdzenia, co do możliwości stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę tylko w części dot. działki nr [...], nie powiązała z innymi istotnymi okolicznościami, które miały także wpływ na wynik sprawy. Ponadto niezależnie od zakresu stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, i tak wymagane będzie przeprowadzenie w stosunku do przedmiotowej inwestycji postępowania naprawczego w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego, którego zasadniczą kwestią powinny być stwierdzone w postępowaniu nieważnościowych naruszenia prawa budowlanego. To w tym postępowaniu rozważeniu będą podlegały techniczno-budowlane "możliwości" (wymagania) celem doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem. W tych warunkach zarzuty naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz art. 6, art. 7, art. 8, art. 10, art. 11, art. 77 § 1 oraz 107 § 3 K.p.a. nie zawierają usprawiedliwionych podstaw. Skarga kasacyjna nie zwalczyła skutecznie oceny co do zaistnienia w niniejszej sprawie rażącego naruszenia prawa, jak i w zakresie ustalenia stanu faktycznego sprawy. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.