II OSK 610/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie Sędzia del WSA Dorota Jadwiszczok Sędzia NSA Wojciech Mazur (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Agnieszka Chustecka po rozpoznaniu w dniu 10 lipca 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 27 października 2011 r. sygn. akt II SA/Gl 370/11 w sprawie ze skargi J. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym wyrokiem z dnia 27 października 2011 r., sygn. akt II SA/Gl 370/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę J.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd I instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Wnioskiem złożonym w dniu 9 marca 2010 r., uczestnicy postępowania M.S. i R.S., zwrócili się do Prezydenta Miasta Częstochowy o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji określonej jako budowa budynku handlowego na działkach ewidencyjnych nr A i B położonych w Częstochowie przy ul. H. Prezydent Miasta Częstochowy decyzją z dnia [...] lipca 2010 r., Nr [...], ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie decyzją z dnia [...] września 2010 r. po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez K.W. i reprezentowanych przez pełnomocnika: J.B., D.G., Z.G., M.P. i A.B. - uchyliło w całości decyzję organu pierwszej instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Powołując się na art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm., zwanej dalej: "u.p.z.p."), oraz na przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588, dalej jako "rozporządzenie z dnia 26 sierpnia 2003 r."), organ odwoławczy m.in. zakwestionował sposób i poprawność przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Podzielił też zarzut odwołujących się co do naruszenia art. 10 § 1 Ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, dalej jako "k.p.a.") poprzez brak zapewnienia im czynnego udziału w postępowaniu. Wskazał, że jakkolwiek dopuszczalne jest wyznaczenie obszaru analizowanego w szerszym zakresie niż minimalny zakres wynikający z przepisów rozporządzenia, to jednak organ winien wprost wskazać motywy takiego rozwiązania. W trakcie ponownego postępowania wnioskodawcy zmienili wniosek w ten sposób, że określili wysokość budynku do 6 m i szerokość elewacji frontowej – do 14 m. Prezydent Miasta Częstochowy decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r., Nr [...], po raz kolejny ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie zaskarżoną decyzją po rozpoznaniu odwołania wniesionego przez J.B., D.G., Z.G., M.P. i A.B., utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W toku postępowania odwoławczego organ przeprowadził rozprawę administracyjną z udziałem stron postępowania, przedstawiciela organu pierwszej instancji i autora projektu decyzji o warunkach zabudowy. Na podstawie zebranego w sprawie materiału organ odwoławczy doszedł do przekonania, że z obecnie sporządzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wynika, że planowana inwestycja będzie stanowić kontynuację istniejącej funkcji terenu. Planowany do realizacji budynek będzie bowiem służył obsłudze istniejącej w obszarze analizowanym zabudowie mieszkaniowej. Budynek taki jest bezpośrednio związany z zaspokajaniem podstawowych potrzeb ludności. Organ odwoławczy wskazał ponadto, że w ponownie wydanej decyzji w sposób wyczerpujący wyjaśniona została kwestia wyznaczonej linii zabudowy, jak również logicznie uzasadniono wyznaczenie obszaru analizowanego w szerszym zakresie niż to wynika z rozporządzenia. Powyższą decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach J.B. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego bezzasadne zastosowanie w sytuacji naruszenia przez organ pierwszej instancji art. 61 ust. 1 u.p.z.p., § 3 ust. 2 oraz § 4 ust. 1, 3 i 4 powołanego wyżej rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., a także art. 11 k.p.a. Naruszenia te uzasadniały wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej. Skarżący zarzucił ponadto naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez dowolne i bezzasadne przyjęcie, że mieszkańcy ul. Hutników akceptują realizację planowanej inwestycji oraz pominięcie analizy wpływu warunków zabudowy określonych w niniejszej sprawie na sposób zagospodarowania terenu określony decyzją o pozwoleniu na budowę wydaną w sprawie [...]. Zarzucono także naruszenie prawa materialnego przez bezzasadne uznanie, iż organ pierwszej instancji we właściwy sposób zastosował wskazane wyżej przepisy u.p.z.p. i rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. Wskazując na te zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że organy w sposób niedostateczny wyjaśniły kwestię wyznaczenia obszaru analizowanego. Dalej wskazano, że zaskarżona decyzja całkowicie pomija relacje pomiędzy decyzją kontrolowaną a wydaną wcześniej decyzją o pozwoleniu na budowę. Obie te decyzje dotyczą tego samego terenu. Z projektu zagospodarowania terenu objętego pozwoleniem na budowę wynika, iż teren objęty obecnie kontrolowaną decyzją miał inne przeznaczenie – miał być wykorzystywany jako parkingi dla mieszkańców. Na terenie tym są ponadto usytuowane urządzenia infrastruktury technicznej obsługujące mieszkańców domów przy ul. H. Stanowczo wskazano, że mieszkańcy w toku postępowania nie wyrażali zgody na realizację wnioskowanej inwestycji, a wręcz sprzeciwiali się jej lokalizacji. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazano, że brak było podstaw do zastosowania § 4 ust. 4 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. tym bardziej, że za wyjątkiem budynku przy ul. H. linia zabudowy pozostałych nieruchomości jest jednolita. Konsekwencją nieprawidłowego ustalenia linii zabudowy jest również i to, że nie został spełniony wymóg ustalenia odległości pomiędzy frontową częścią inwestycji a pasem drogowym. Do skargi dołączona została lista zawierająca 27 nazwisk i podpisów mieszkańców ul. H. wyrażających brak zgody na realizację przedmiotowej inwestycji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoją argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do relacji zaskarżonej decyzji z projektem zagospodarowania terenu we wcześniejszej decyzji o pozwoleniu na budowę, organ odwołał się do wyjaśnień inwestora zawartych w piśmie z dnia 10 maja 2010 r., które to wyjaśnienia przesłane zostały do wiadomości wszystkim stronom postępowania. Z wyjaśnień tych wynika m.in. dlaczego miejsca parkingowe zostały wykonane w innym miejscu oraz, że inwestycja zostanie zrealizowana zgodnie z warunkami określonymi przez PWiK Okręgu Częstochowskiego S.A. i Grupę Turon Anion S.A. Oddział w Częstochowie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zaskarżonym wyrokiem z dnia 27 października 2011 r. uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przytaczając treść art. 59 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Sąd I instancji wskazał, iż dla ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu niezbędne jest przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 – 5 ustawy. Ustalenie takie następuje w trybie określonym w powoływanym już rozporządzeniu z dnia 26 sierpnia 2003 r. W ocenie Sądu zarówno ustalenie tych wymagań, jak i analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu zostały dostatecznie dokonane przez organ pierwszej instancji. Skoro tak, to brak było podstaw do wydania decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. W ocenie Sądu I instancji nie jest trafny zarzut odnoszący się do braku zgody mieszkańców sąsiednich nieruchomości, jak również do sprzeczności planowanej inwestycji z wcześniej zatwierdzonym projektem zagospodarowania terenu. Zgodnie z art. 63 ust. 2 u.p.z.p. decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Zgoda osób trzecich nie jest też warunkiem wymienionym w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. ani w żadnym innym przepisie ustawy. Brak jest również takich norm prawa, z których można byłoby wyprowadzić zakaz ustalenia odmiennego zagospodarowania terenu w stosunku do ustalonego wcześniej. Kwestia lokalizacji i funkcjonowania urządzeń infrastruktury w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy ma znaczenie jedynie w odniesieniu do planowanej inwestycji (art. 61 ust. 1 pkt 3 i art. 61 ust. 5 u.p.z.p.). Sąd I instancji stwierdził, iż z akt sprawy wynika, że inwestor w tym zakresie spełniał warunki do ustalenia warunków zabudowy, o czym świadczą uzgodnienia z dostawcami wody i energii elektrycznej. Z kolei ochrona interesów osób trzecich, m.in. poprzez zapewnienie im korzystania z urządzeń infrastruktury technicznej, została wprost sformułowana w pkt 2 lit. e) decyzji organu pierwszej instancji. To samo dotyczy kwestii lokalizacji parkingów. Zaspokojenie w tym względzie potrzeb mieszkańców sąsiednich nieruchomości w inny sposób, aniżeli wynikający z wcześniejszych rozwiązań projektowych powoduje, iż realizacja inwestycji nie doprowadzi do naruszenia ich interesów. W ocenie Sądu I instancji ustalony obszar analizowany nie jest sprzeczny z § 3 ust. 2 rozporządzenia, bowiem przepis ten nie precyzuje, jaki kształt mają przybrać granice obszaru analizowanego. Sąd I instancji zgodził się z twierdzeniami, w myśl których wyznaczenie obszaru analizowanego w granicach szerszych, aniżeli minimalne wymaga uzasadnienia przez organ. Sąd wskazał, iż takie uzasadnienie znajduje się w decyzji organu pierwszej instancji. Zarzut, że rozszerzenie obszaru analizowanego jest korzystne jedynie dla inwestorów nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Sąd I instancji zaznaczył, że rozszerzając obszar analizowany doprowadzono do objęcia nim terenu, na którym znajduje się zabudowa z budynkiem usługowym. Tymczasem pozostaje to bez wpływu na wynik sprawy. Sąd I instancji podzielił pogląd organu, w myśl którego projektowana inwestycja ma charakter uzupełniający i towarzyszący funkcji mieszkaniowej. To z kolei oznacza, że nawet gdyby w obszarze analizowanym nie występowała zabudowa o podobnej do planowanej funkcji, to i tak jej lokalizacja w terenie mieszkaniowym byłaby dopuszczalna. W odniesieniu do wyznaczenia linii zabudowy w sposób określony w § 4 ust. 4 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003r., to również i w tym zakresie Sąd I instancji nie podzielił zarzutów skargi wskazując, iż powołany przepis dopuszcza inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy (inne, aniżeli określone w ust. 1 – 3), jeżeli wynika to z analizy. W ocenie Sądu I instancji z treści załącznika nr 2 do decyzji organu pierwszej instancji, stanowiącego część tekstową wyników analizy wynika co zadecydowało o wyznaczeniu linii zabudowy w sposób określony w § 4 ust. 4 rozporządzenia (zob. pkt 2.1. tiret 4 załącznika), a zatem spełniony został warunek do jej wyznaczenia w sposób, o którym mowa w § 4 ust. 4 rozporządzenia. Sąd I instancji działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm., dalej jako "p.p.s.a."), oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł J.B. reprezentowany przez adwokata. Wyrok zaskarżono w całości zarzucając mu naruszenie prawa materialnego tj.: - § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. poprzez błędną wykładnię tj. przyjęcie, iż możliwe jest wyznaczenie nierównomiernych granic obszaru analizowanego wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy; - § 4 ust. 4 Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, tj. poprzez uznanie, iż w niniejszej sprawie istniały podstawy - do wyznaczenia linii zabudowy w oparciu o § 4 ust. 4 w/w rozporządzenia; oraz naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na jego treść: - art. 151 p.p.s.a. poprzez jego bezzasadne zastosowanie i wydanie wyroku oddalającego skargę na decyzję organu II instancji w sytuacji gdy: a. błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie przepisów prawa materialnego oraz b. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 k.p.a. i art. 11 k.p.a. przez organ II l instancji, uzasadniało uchylenie decyzji organu II instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że zdaniem skarżącego pogląd Sądu I instancji co do granic obszaru analizowanego jest niewłaściwy, bowiem użycie w treści § 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. sformułowania "wokół" sugeruje, że chodzi tu o okrąg o jednolitym promieniu. Takie rozumienie niniejszego przepisu pozwala na zobiektywizowanie granic obszaru analizowanego i ogranicza wynikającą z § 3 ust. 2 uznaniowość. W odniesieniu do drugiego zarzutu podniesiono, iż powołane w decyzji nr [...] argumenty nie odnosiły się do analizy architektonicznej oraz warunków określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Ponadto brak jest jakichkolwiek obiektywnych podstaw do tego, aby w drodze wyjątku odstąpić od sposobu wyznaczenia linii zabudowy zgodnie z § 4 ust. 3 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r., albowiem za wyjątkiem posesji przy ul. H., linia zabudowy pozostałych nieruchomości jest jednolita. Zaznaczono, iż umiejscowienie przyłączy mediów, jak i sposób zagospodarowania terenu (przeznaczenie terenu pod miejsca parkingowe) wynikał z uprzedniego ustalenia linii zabudowy tzw. szeregówek w sposób zgodny z postanowieniami § 4 ust. 1 i 3 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003r. Zdaniem skarżącego kasacyjnie wyrażona przez Sąd akceptacja dla odstąpienia od pierwotnego założenia przebiegu linii zabudowy, który był wyrazem dążenia do utrzymania niemal jednolitej linii zabudowy, co znalazło ostateczny wyraz w decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej w sprawie [...], jest obecnie całkowicie nieuzasadnione. Podniesiono, iż w niniejszej sprawie wymóg ustalenia odległości pomiędzy frontową częścią inwestycji a pasem drogowym nie został w ogóle spełniony, przy czym okoliczność ta została całkowicie pominięta w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Zdaniem skarżącego kasacyjnie oparcie decyzji na przepisach regulujących przypadki szczególne pociągało za sobą konieczność należytego uzasadnienia stanowiska organu wydającego decyzję merytoryczną. Nadto skarżący nie zgodził się z oceną Sądu I instancji, iż w sprawie nie doszło do naruszenia zasad wyrażonych w art. 7 i art. 11 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów, sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Autor skargi kasacyjnej zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania. Sposób sformułowania zarzutów skargi kasacyjnej polegający na wzajemnym powiązaniu zarzutów naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na odniesienie się do kilku kwestii podniesionych w zarzutach bez konieczności przedstawiania argumentacji oddzielnie do obydwu podstaw zaskarżenia wyroku. Podkreślić należy, iż skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie jest bardzo ogólna. W niniejszej sprawie istota postawionych zarzutów na obydwu podstawach wymienionych w art. 174 p.p.s.a. sprowadza się do rozstrzygnięcia kwestii, czy organy mogły wyznaczyć nierównomierne granice obszaru analizowanego wokół działki, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy oraz czy istniały podstawy do wyznaczenia linii zabudowy w oparciu o § 4 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Na wstępie wyjaśnić należy, iż jak stanowi art. 53 ust. 3 u.p.z.p. w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o warunkach zabudowy dokonuje analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Stosownie zaś do § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 - 5 u.p.z.p. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów - § 3 ust. 2 rozporządzenia. Jest zatem oczywiste, iż aby ocenić, czy obszar analizowany został wyznaczony prawidłowo konieczne jest posiadanie informacji o szerokości frontu działki. Z części tekstowej i graficznej analizy powinno jednoznacznie wynikać, że granice obszaru analizowanego zostały wyznaczone zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Część tekstowa i część graficzna analizy winny pozwalać na jednoznaczne stwierdzenie – bez konieczności dodatkowych porównań z innymi dokumentami – że obszar analizowany stanowi minimum trzykrotną szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, a jeśli jest większy niż wskazane minimum, to winny pozwalać na jednoznaczne ustalenie przyjętej przez organ wielokrotności tego minimum. Dane dotyczące szerokości frontu działki objętej wnioskiem są niezbędne, aby sprawdzić wielkość wyznaczonego obszaru analizy i sposób wyznaczenia tego obszaru. Bowiem zarzuty stron postępowania mogą dotyczyć wyznaczenia do analizy zarówno zbyt małego jak i zbyt dużego obszaru tak jak ma to miejsce w niniejszej sprawie. Zaznaczyć trzeba, że o wielkości obszaru wyznaczonego do analizy jak i "rozciągnięcia" tego obszaru w określonym kierunku mogą decydować m.in. takie względy jak istnienie bądź nie istnienie zabudowy dostępnej z tej samej drogi publicznej. W takiej sytuacji organ administracji publicznej w uzasadnieniu decyzji winien uzasadnić względy, jakimi kierował się ustalając obszar analizowany o określonej wielkości i określonym położeniu tak, aby Sąd administracyjny, dokonując legalności decyzji o ustaleniu bądź odmowie ustalenia warunków zabudowy, mógł ocenić zgodność z prawem zaskarżonej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd zaprezentowany w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 września 2010 r., sygn. akt II OSK 1334/09 (publik. http://orzeczenia.nsa.gov.pl), że obszar analizowany ma być wyznaczony w taki sposób, aby od granicy do granicy obszaru analizowanego odległość nie była mniejsza niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy - nie mniej jednak niż 50 metrów. Obszar analizowany winien stanowić minimum trzykrotną szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, a jeśli jest większy niż wskazane minimum – co jest prawnie dopuszczalne – to z części tekstowej i graficznej analizy powinna jednoznacznie wynikać przyjęta przez organ wielokrotność tego minimum i przyczyny, które przemawiały w danej sprawie za przyjęciem takiej wielkości obszaru analizowanego. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że zarówno w części tekstowej jak i graficznej wskazano przyczyny dla których poszerzono obszar analizowany. Szerokość elewacji frontowej przedmiotowej działki wynosi 13,8 m. Natomiast obszar analizowany wokół przedmiotowej nieruchomości został wyznaczony w granicach ok. 100m – 130m i rozszerzono go do ok. 140 m w kierunku południowym, aby objąć nim nieruchomość przy ul. H. 17/19, z budynkiem usługowym usytuowanym w bliskiej odległości od krawędzi jezdni. Przeprowadzona analiza wykazała, iż na terenach sąsiednich obowiązuje zabudowa usługowa dająca podstawę dla ustalenia warunków dla nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Bowiem budynek przy ul. H., który objęto poszerzonym obszarem analizy usytuowany jest w odległości ok. 2.5 m od zewnętrznej krawędzi jezdni, a więc niezgodnie z przepisami ustawy o drogach publicznych. Z tego względu organ ustalając nieprzekraczalną linię zabudowy od strony ul. H. nawiązał do linii wyznaczonej przez obiekt usytuowany bliżej względem przedmiotowej nieruchomości tj. budynek mieszkalny przy ul. H. Stwierdzić należy, iż wyniki analizy tekstowej znajdują potwierdzenie w analizie graficznej. Z tego względu jako całkowicie bezpodstawne i nieprawdziwe należało uznać twierdzenie zawarte w skardze kasacyjnej, iż brak jest jakichkolwiek podstaw do tego, aby w drodze wyjątku odstąpić od wyznaczenia linii zabudowy zgodnie z § 4 ust. 3 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. ze względu na to, że za wyjątkiem posesji przy ul. H., linia pozostałych nieruchomości jest jednolita. Bezzasadne jest również twierdzenie skarżącego kasacyjnie, iż wymóg ustalenia odległości pomiędzy frontową częścią inwestycji a pasem drogowym nie został spełniony. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej Sąd I instancji nie pominął tej okoliczności. Nadto należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, iż kwestia rozszerzenia obszaru analizowanego nie ma rozstrzygającego znaczenia w niniejszej sprawie ze względu na to, że projektowana inwestycja ma charakter uzupełniający i towarzyszący funkcji mieszkaniowej. Co prowadzi do wniosku, iż nawet gdyby w obszarze analizowanym nie występowała zabudowa o podobnej planowanej funkcji (usługowej – handel artykułami spożywczymi) to i tak jej lokalizacja w terenie mieszkaniowym byłaby dopuszczalna. Podkreślić w tym miejscu należy, iż przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu, czyli niedającej się z nią w praktyce pogodzić. Nie wolno kwestii funkcji interpretować zwężająco, np. jako możliwości powstawania budynków tylko tego samego rodzaju, co już istniejące. Podstawą odmowy wydania decyzji musiałaby być sprzeczność projektowanej inwestycji z funkcją obiektów już istniejących, którą organ potrafiłby racjonalnie wykazać w uzasadnieniu decyzji. Nie można uznać, że podstawą decyzji odmownej byłby sam brak zgodności pomiędzy inwestycją a zastanym zagospodarowaniem terenu, rozumiany jako brak tożsamości obiektu projektowanego z obiektem istniejącym. Trzeba pamiętać, że celem ustawodawcy jest zachowanie ładu przestrzennego, a nie zablokowanie inwestycji w razie braku planu miejscowego (zob. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2011 r., s. 518). Podkreślenia wymaga, że decyzja w sprawie warunków zabudowy nie jest decyzją uznaniową, co oznacza, że jeżeli wszystkie warunki, o jakich mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., zostały spełnione, organ ma obowiązek ustalić warunki zabudowy. Natomiast celem art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, a zatem zgodnie z zasadą dobrego sąsiedztwa należy badać wpływ inwestycji na otoczenie w sensie urbanistycznym. Oznacza to, że w każdym indywidualnym przypadku należy widzieć obszar analizowany jako urbanistyczną całość. Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są zatem faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. Nadto wskazać trzeba, iż regulację stanowiącą zabezpieczenie na wypadek wystąpienia konkretnej sytuacji, która nie da się rozstrzygnąć z uwzględnieniem unormowań § 4 ust. 1-3 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., zawiera przepis § 4 ust. 4, dopuszczając, a więc w istocie co do zasady wyjątkowo i w szczególnie uzasadnionych przypadkach inne rozwiązanie w zakresie ustalenia linii zabudowy. W przedmiotowej sprawie organy zasadnie wyznaczyły linię zabudowy właśnie w oparciu o powołany przepis § 4 ust. 4. W przeprowadzonej analizie wyraźnie zaznaczono, że dla planowanej inwestycji wskazane jest wyznaczenie linii zabudowy w nawiązaniu do usytuowania budynku mieszkalnego przy ul. H. Z wyżej wymienionych względów w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zostały spełnione wszelkie warunki inwestycji i w żaden sposób nie zaburzono ładu przestrzennego zastanego zagospodarowania terenu. Nie znajduje również uzasadnienia podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. Z przepisu tego wynika, że w razie nieuwzględnienia skargi Sąd skargę oddala. Przepis ten ma w istocie charakter "instrukcji" dla Sądu, jakiej treści rozstrzygnięcie ma wydać, gdy uzna, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przepis ten może być więc naruszony tylko wówczas, gdy Sąd uznając, że skarga zasługuje na uwzględnienie wydaje orzeczenie oddalające skargę lub gdy Sąd uznając, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie uwzględnia ją. W przedmiotowej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Sąd I instancji uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i w konsekwencji wydał prawidłowe rozstrzygnięcie polegające na jej oddaleniu. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.