II OSK 2482/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kamiński Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Masternak – Kubiak /spr./ sędzia del. WSA Teresa Zyglewska Protokolant starszy asystent sędziego Anna Pośpiech-Kłak po rozpoznaniu w dniu 7 listopada 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Rady Powiatu M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 11 lipca 2013 r. sygn. akt II SA/Go 408/13 w sprawie ze skargi A. K. na uchwałę Rady Powiatu M. z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od Powiatu M. na rzecz A. K. kwotę 146 (sto czterdzieści sześć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 11 lipca 2013 r., sygn. akt II SA/Go 408/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w sprawie ze skargi A. K. na uchwałę Rady Powiatu Międzyrzeckiego z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w sprawie wyrażenia zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Na posiedzeniu Rady Powiatu Międzyrzeckiego w dniu [...] marca 2013 r., stosunkiem głosów 9 do 7, podjęta została uchwała nr [...] w sprawie wyrażenia zgody na rozwiązanie z radnym A. K. stosunku pracy przez [...] – spółka z o.o. w Międzyrzeczu. W uzasadnieniu uchwały wskazano na fakt złożenia przez pracodawcę radnego wniosku o wyrażenie przez Radę zgody na rozwiązanie z nim stosunku pracy. Uzasadnienie wniosku świadczy o przyczynach dyscyplinarnych, a "ponieważ podstawą rozwiązania stosunku pracy z radnym nie są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu, należało podjąć uchwałę o wyrażenie zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy." Pismem z dnia 2 kwietnia 2013 r. A. K., powołując się na przepis art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, wezwał Radę do usunięcia naruszenia jego interesu prawnego, dokonanego w wyniku podjęcia uchwały z dnia [...] marca 2013 r. W odpowiedzi na wezwanie przewodniczący Rady Powiatu Międzyrzeckiego stwierdził, że Rada nie kierowała się automatyzmem, ale przekonywującym uzasadnieniem wniosku pracodawcy i niestwierdzeniem istnienia związku między zamiarem rozwiązania umowy o pracę, a sprawowaniem mandatu radnego. W skardze skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej uchwały, jako sprzecznej z prawem tj. naruszającej przepis art. 22 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym. W uzasadnieniu wywodził, że uzasadnienie wniosku pracodawcy wskazuje, że zamierza z nim, jako radnym, rozwiązać umowę o pracę w trybie art. 52 Kodeksu pracy, czyli bez wypowiedzenia. W odpowiedzi na skargę Starosta, reprezentujący Powiat Międzyrzecki, wniósł o jej odrzucenie na podstawie art. 58 § 1 pkt 4 P.p.s.a., podnosząc, że sprawa objęta skargą, jest w toku. W dalszej kolejności domagał się oddalenia skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W złożonym na rozprawie piśmie procesowym skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, ewentualnie o stwierdzenie jej niezgodności z prawem. W jego uzasadnieniu wywodził, że wniosek o wyrażenie zgody na rozwiązanie z nim umowy o pracę, ma podłoże polityczne i jest wynikiem jego aktywności, jako radnego, tym samym pozostaje w związku z wykonywaniem mandatu radnego. Ma też związek z krytycznymi publikacjami prasowymi, jego autorstwa, w lokalnym miesięczniku. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że uchwała została podjęta w wyniku błędnej wykładni przepisu prawa materialnego - art. 22 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym tj. z istotnym jego naruszeniem. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, bez znaczenia dla takiej oceny pozostają, zawarte w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia oraz w odpowiedzi na skargę, wywody jakoby Rada nie działała automatycznie i badała motywy pracodawcy wnioskującego o rozwiązanie ze skarżącym umowy o pracę. Sąd zwrócił uwagę, że wprawdzie art. 22 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym nie określa żadnych warunków ani kryteriów, jakimi powinna kierować się rada powiatu przy podejmowaniu uchwały o wyrażeniu zgody lub odmowie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy radnego, to jednak motywy podjętej uchwały o odmowie lub wyrażeniu zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym powinny być zawarte w jej uzasadnieniu. Obowiązek należytego uzasadnienia podjętej uchwały jest zaliczany do standardów demokratycznego państwa prawnego. Obowiązek motywowania uchwał organów stanowiących czy to gminy czy powiatu jest elementem zasady jawności działania władzy publicznej (vide: wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2006 r., II OSK 410/06; wyrok NSA z dnia 2 lutego 2010 r., II OSK 1940/09 oraz wyrok NSA z dnia 4 listopada 2011 r., II OSK 1631/11 [w:] baza orzeczeń.nsa.gov.pl). Uzasadnienie uchwały Rady Powiatu Międzyrzeckiego z dnia [...] marca 2013 r. sprowadza się do jedynie do przytoczenia faktu złożenia przez pracodawcę skarżącego wniosku o wyrażenie zgody na rozwiązanie z nim stosunku pracy, stwierdzenia, że uzasadnienie wniosku świadczy o przyczynach dyscyplinarnych oraz konkluzji, że ponieważ podstawą rozwiązania stosunku pracy z radnym nie są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu, to należało podjąć uchwałę o wyrażenie zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy. Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że pisemne wyjaśnienia radnego nakierowane były na wykazanie, iż rzeczywistym motywem planowanego rozwiązania z nim stosunku pracy pozostaje jego aktywność, jako radnego wyrażająca się w licznych interpelacjach i publikacjach prasowych. Odniesienia się do tych wyjaśnień, w kontekście obowiązku badania i oceny, czy motywy pracodawcy dotyczą zdarzeń związanych z wykonywaniem mandatu radnego, brakuje jednak w uzasadnieniu uchwały, a także w treści protokołu z posiedzenia Rady Powiatu z dnia 27 marca 2013 r. W skardze kasacyjnej Rada Powiatu Międzyrzeckiego zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła w trybie art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. naruszenie: I. prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 22 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2013 r., poz. 595) poprzez przyjęcie, że w istniejącym stanie faktycznym sprawy, z uwagi na nadrzędny cel wynikający z tego przepisu prawa polegający na ochronie pracy radnego, Rada Powiatu Międzyrzeckiego w sposób wadliwy podjęła uchwałę w sprawie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku prawnego z radnym, co skutkowało stwierdzeniem nieważności tej uchwały, II. przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi w związku z błędnym zastosowaniem art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym z uwagi na to, że skarga w tej sprawie była przedwczesna. Z uwagi na powyższe strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wlkp oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. W motywach skargi podniesiono, że rozpatrując wniosek pracodawcy o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, rada nie powinna "dublować" postępowania organów ścigania i sądu "karnego" oraz sądu pracy. Tym samym rada powiatu rozpatrując wniosek w tej sprawie daleka była od rozstrzygania, czy zarzuty pracodawcy wobec pracownika będącego radnym są uzasadnione. Zaskarżona uchwała rady otwiera drogę dla pracownika i pracodawcy do rozpatrzenia sprawy przez Sąd Pracy, który jest właściwy do orzeczenia, czy rozwiązanie z radnym stosunku pracy jest zgodne z prawem i merytorycznie uzasadnione. W piśmie procesowym z dnia 16 września 2013 r. zatytułowanym "Zastrzeżenie do skargi kasacyjnej" A. K. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej. Uczestnik postępowania kasacyjnego w pełni podzielił stanowisko i argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem została oparta na nieusprawiedliwionych podstawach, a zaskarżony wyrok - wbrew twierdzeniom strony skarżącej - odpowiada prawu. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę, z urzędu, jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. A zatem, zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Nie jest zasadny zarzut kasacji naruszenia przepisów postępowania w związku z błędnym zastosowaniem art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz. U. 2013 r., poz. 595 ze zm.) – dalej: "ustawa o samorządzie powiatowym". Zgodnie z jego treścią, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Skarżąc uchwałę organu powiatu na podstawie art. 87 ust. 1, skarżący musi wykazać istnienie związku przyczynowego pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jego indywidualną sytuacją prawną. Musi udowodnić, że zaskarżona uchwała naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną, pozbawia go np. pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Bez wątpienia A. K., jako radny, którego sfery praw i obowiązków dotyczy kontrolowana uchwała, był osobą legitymowaną do wniesienia skargi, o jakiej mowa w art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. Wniesienie skargi na podstawie art. 87 ust. 1, ustawa o samorządzie powiatowym uzależnia od bezskutecznego wezwania organu powiatu do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Skarżący może jednak wnieść skargę do sądu administracyjnego, nie oczekując na rezultat tego wezwania. Jeżeli bowiem w dacie rozprawy okaże się, że organ uznał wezwanie za niezasadne (jak to miało miejsce w przedmiotowej sprawie) lub w ogóle nie udzielił odpowiedzi, to skarga jest wniesiona skutecznie. Pogląd taki wypływa z motywów uzasadnienia uchwały 7 sędziów NSA z dnia 2 kwietnia 2007 r. sygn. II OPS 2/07 (ONSAiWSA 2007 r., nr 3, poz. 60). Zatem wbrew zarzutom kasacji, Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał, że złożenie skargi przez A. K. prawidłowo zostało poprzedzone wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa,. Przechodząc do oceny zarzutu błędnej wykładni postanowień art. 22 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym, należy stwierdzić, że nie ma on usprawiedliwionych podstaw. W realiach sprawy Sąd pierwszej instancji dokonał bowiem prawidłowej interpretacji art. 22 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym. Przepis ten stanowi, że: "Rozwiązanie z radnym stosunku pracy wymaga uprzedniej zgody rady powiatu, której radny jest członkiem. Rada powiatu odmówi zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu." O motywach, jakimi kierowała się rada, rozpoznając wniosek pracodawcy o rozwiązanie stosunku pracy z radnym, można dowiedzieć się tylko z uzasadnienia uchwały. Przyjmuje się więc, że uchwała wyrażająca zgodę powinna być należycie uzasadniona, co wynika nie tylko ze standardów demokratycznego państwa prawnego, ale również z zasady jawności działania władzy publicznej. Należy mieć na uwadze, że ustawodawca przyznał pracownikom-radnym specyficzną ochronę, która ma dwojaki charakter: względny i bezwzględny. Celem tej ochrony jest przede wszystkim zapewnienie radnemu swobody w wykonywaniu mandatu, a nie tworzenie szczególnych przywilejów w zakresie trwałości stosunku pracy (por. uchwała SN 7 sędziów z dnia 24 listopada 1992 r., sygn. I PZP 55/92, OSNC 1993 r., nr 7-8, poz. 116). Zaakcentować przy tym trzeba, że w sytuacji pracownika – radnego, ustawodawca zobowiązał pracodawcę nie do zasięgnięcia opinii, czy poinformowania rady gminy, ale do uzyskania zgody na rozwiązanie stosunku pracy. Tym samym powierzył organowi stanowiącemu samorządu terytorialnego funkcję kontrolną, uprawniającą w tym zakresie do ingerencji w indywidualny stosunek pracy łączący pracodawcę z pracownikiem. Treść normatywna przepisu art. 22 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym wskazuje, że wyrażenie zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy lub odmowa jest pozostawione uznaniu rady z wyjątkiem sytuacji, gdy dojdzie ona do przekonania, że podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. W takiej sytuacji rada zobowiązana jest odmówić wyrażenia zgody. Z powołanego przepisu wynika zatem, że motywy pracodawcy, zamierzającego rozwiązać stosunek pracy z radnym, muszą być badane, ponieważ od tych ustaleń zależy, czy rada zobowiązana będzie odmówić wyrażenia zgody (zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu), czy też odmówi z innego powodu, kierując się okolicznościami konkretnego przypadku. W obu tych sytuacjach, o motywach, jakimi kierowała się rada, można dowiedzieć się tylko z uzasadnienia uchwały. W przeciwnym razie nie będzie wiadomo, z jakiego powodu rada powiatu udzieliła względnie odmówiła udzielenia takiej zgody. Nie można, więc podjąć uchwały w sposób arbitralny, abstrahując od motywów podanych przez pracodawcę. Nie można zatem inaczej odczytać treści art. 22 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym niż dokonał tego Sąd pierwszej instancji, który trafnie wskazał, że z lakonicznego uzasadnienia załączonego do uchwały rady, nie wynika, z jakich powodów Rada Powiatu Międzyrzeckiego wyraziła zgodę na rozwiązanie stosunku pracy z radnym. Na obowiązek uzasadniania uchwał w przedmiocie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, wyprowadzany w drodze wykładni systemowej i celowościowej, wskazuje się zarówno w orzecznictwie sądów administracyjnych jak i w piśmiennictwie (por. Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. R. Hausera, Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2011, s. 307-310 oraz powołane tam orzeczenia sądów administracyjnych; A. Dral, Szczególna ochrona stosunku pracy radnego, "Praca i Zabezpieczenie Społeczne" 1992 r., z. 7; por. wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2012 r., sygn. II OSK 870/12, LEX 1216780). Uchwała w sprawie wyrażenia zgody na zwolnienie z pracy radnego niewątpliwie wymaga przeanalizowania wszystkich istotnych w sprawie okoliczności, które powinny być uwzględnione w jej uzasadnieniu (por. wyrok NSA z dnia 18 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 1747/08, "Wspólnota" 2009 r., Nr 13, s. 45). Brak uzasadnienia uniemożliwia bowiem ocenę, czy wystąpiła sytuacja określona w art. 22 ust. 2 zd. 2 ustawy o samorządzie powiatowym, skutkująca np. obligatoryjną odmową zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym. Oznacza to, że podjęcie uchwały powinno być poprzedzone postępowaniem w celu zbadania okoliczności wystąpienia pracodawcy z wnioskiem o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym i ustaleniem, czy nie mieszczą się one w przesłankach negatywnych, wyłączających możliwość udzielenia zgody. Uzasadnienie uchwały powinno wskazywać podstawę prawną decyzji i być na tyle szczegółowe, aby możliwa była ocena motywacji towarzysząca radzie przy podejmowaniu uchwały. W szczególności uzasadnienie uchwały powinno zawierać wskazanie faktów, które rada uznała za decydujące dla wyrażenia takiej zgody. Wynika to z ogólnej zasady, zgodnie z którą rozstrzygnięcie organów administracji publicznej powinno być oparte na podstawie prawnej oraz zostać wydane po rozważeniu całego materiału dowodowego w danej sprawie. Zasada praworządności, wyrażona w art. 7 Konstytucji RP, stanowiąca, że organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie prawa, nakazuje uzasadniać każde rozstrzygnięcie, w tym również rozstrzygnięcia uznaniowe, które nie powinny być arbitralne. Uzasadnienie aktu, jakim jest uchwała, pozwala na zweryfikowanie jej prawidłowości. Działanie organu władzy publicznej, mieszczące się wprawdzie w jego kompetencjach, ale noszące znamiona arbitralności i niepoddające się kontroli i nadzorowi, nie może być uznane za zgodne z prawem. Obowiązek działania na podstawie prawa, w połączeniu z zasadą zaufania do organów państwa oznacza, że organy władzy publicznej są zobligowane do uzasadniania swoich rozstrzygnięć. Obowiązek taki stanowi jeden ze standardów demokratycznego państwa prawnego oraz jest elementem zasady jawności działania organów władzy publicznej (por. wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2006 r., sygn. II OSK 410/06, ONSAiWSA 2007 r., nr 2, poz. 48). Zastrzec przy tym trzeba, że rada nie ma obowiązku zbierania danych o rzeczywistych przyczynach zamiaru pracodawcy, co nie oznacza, że dokonując oceny wniosku, może pominąć wyjaśnienia samego radnego oraz okoliczności powszechnie znane. Jeżeli ocena taka zostanie dokonana przez pryzmat wszystkich znanych jej okoliczności oraz znajdzie poparcie w zasadach logiki i doświadczenia życiowego, to ocena taka (a w konsekwencji podjęta w jej rezultacie uchwała), będzie korzystać z przymiotu legalności i z ochrony przewidzianej w art. 22 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym. Należy również pamiętać, że w całym procesie podejmowania uchwały ważne jest też zapewnienie ochrony pracodawcy. Gdyby uchwała nie zawierała uzasadnienia, to pracodawcy trudno byłoby dochodzić swych praw przed właściwym sądem pracy nie znając motywów rozstrzygnięcia, które przecież bezpośrednio dotyczą również jego praw i obowiązków (por. P. Sitniewski (red.), Prawo samorządu terytorialnego, Białystok 2009 r., s. 123-124). Trafnie zatem Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że lakoniczne uzasadnienie zaskarżonej uchwały Rady Powiatu Międzyrzeckiego sprowadza się do jedynie do przytoczenia faktu złożenia przez pracodawcę radnego wniosku o wyrażenie zgody na rozwiązanie z nim stosunku pracy, stwierdzenia, że uzasadnienie wniosku świadczy o przyczynach dyscyplinarnych oraz konkluzji, że skoro podstawą rozwiązania stosunku pracy z radnym nie są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu, to należało podjąć uchwałę o wyrażeniu zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy. Niewątpliwie brak ustalenia (oceny), jakie powody skłoniły pracodawcę do rozwiązania stosunku pracy z radnym i niewyjaśnienie motywów, którymi kierował się organ wyrażając zgodę na rozwiązanie przedmiotowego stosunku pracy oraz brak odniesienia się do wyjaśnień radnego, wskazują na podjęcie zaskarżonej uchwały z rażącym naruszeniem art. 22 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł, jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a.