II OSK 195/16

Dnia 14 września 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz sędzia NSA Teresa Kobylecka Protokolant: starszy inspektor sądowy Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 14 września 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi D. M. i J. M. o wznowienie postępowania sądowego zakończonego wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 listopada 2015r., sygn. akt II OSK 548/14 w sprawie ze skargi kasacyjnej G. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 11 lipca 2013r., sygn. akt II SA/Po 455/13 w sprawie ze skargi G. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę o wznowienie postępowania sądowego Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 10 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 548/14, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej G. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 11 lipca 2013 r. sygn. akt II SA/Po 455/13 w sprawie ze skargi G. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy, uchylił zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza S. z dnia [...] listopada 2012 r. znak [...]. Wskazanym wyżej wyrokiem z dnia 11 lipca 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę G. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] stycznia 2013 r. utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza S. z dnia [...] listopada 2012 r., którą ustalono warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie, rozbudowie, nadbudowie i zmianie sposobu użytkowania istniejącego budynku gospodarczego z przeznaczeniem całości na budynek mieszkalno-usługowo-handlowy (sprzedaż i naprawa sprzętu RTV i AGD) na terenie położonym przy ul. [...] w S., oznaczonym w ewidencji gruntów jako działka ew. nr [...]. Postępowanie było prowadzone z wniosku D. i J. M. Odwołanie od decyzji o warunkach zabudowy wniosła zaś G. G. Skargę o wznowienie postępowania sądowego zakończonego wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 548/14 złożyli D. M. i J. M., wskazując na zaistnienie przesłanki, o której mowa w art. 273 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), dalej: p.p.s.a. W ocenie skarżących, skargę kasacyjną wniosła osoba nie będąca stroną w sprawie, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Wskazując na powyższą podstawę wznowienia, skarżący wnieśli o wznowienie postępowania zakończonego ww. wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 listopada 2015 r., uchylenie powyższego wyroku wobec stwierdzenia, że skarga kasacyjna G. G. winna być odrzucona oraz zasądzenie na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżący podnieśli, że w dniu [...] grudnia 2012 r. mocą aktu notarialnego rep. [...] nieruchomość sąsiednią nabyła M. K., która nie ujawniła tego faktu organom prowadzącym postępowanie administracyjne. Odwołanie od decyzji Burmistrza S. z dnia [...] listopada 2012 r. ustalającej warunki zabudowy dla nieruchomości D. i J. M. wniosła G. G., nie będąca już w momencie wniesienia odwołania stroną postępowania administracyjnego. SKO w K. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji, G. G. wniosła następnie skargę do WSA w Poznaniu, która została oddalona. Następnie G. G. wniosła skargę kasacyjną, która została uwzględniona i wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 548/14 uchylono wyrok WSA, jak i organów I i II instancji. Skarżący podali, że o przyczynie uzasadniającej wznowienie postępowania w niniejszej sprawie uzyskali wiedzę w dniu 3 grudnia 2015 r. przy okazji osobistego zapoznawania się - po raz pierwszy - z odpisem księgi wieczystej nr [...], która urządzona jest dla nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością skarżących. Skarżący wskazali, że czynności w toku postępowania odwoławczego oraz sądowoadministracyjnego obu instancji podejmowała G. G., choć nie była ona stroną postępowania z uwagi na brak interesu prawnego (art. 28 k.p.a.). Okoliczności te świadczą zdaniem skarżących o zachowaniu 3-miesięcznego terminu do wystąpienia ze skargą o wznowienie, przewidzianego w art. 277 p.p.s.a. Jako dowód skarżący dołączyli odpis księgi wieczystej nr [...] z dnia 3 grudnia 2015 r. Uzasadniając zaistnienie przesłanki wznowienia, o której stanowi art. 273 § 2 p.p.s.a., skarżący wskazali, że okoliczności związane z darowizną nieruchomości wskazanej w księdze wieczystej nr [...] wyszły na jaw dopiero w dniu 3 grudnia 2015 r. Tym samym Sąd, który orzekał w II instancji nie miał wiedzy co do zmian własnościowych. W ocenie skarżących skarga kasacyjna wniesiona przez G. G. była niedopuszczalna i podlegała odrzuceniu. Skarżący wskazali, że w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy stroną jest osoba, która o tę decyzję występuje. Co do pozostałych osób status ten uzależniony jest od charakteru zamiaru inwestycyjnego. To oznacza, że właściciel nieruchomości sąsiedniej, który chce być stroną w procesie o wydanie decyzji o warunkach zabudowy musi wykazać swój interes prawny. Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zawiera unormowania odnoszącego się do pojęcia strony w sprawach dotyczących ustalenia warunków zabudowy terenu, co oznacza, że ma zastosowanie przepis art. 28 k.p.a. Postępowanie dotyczy interesu prawnego określonego podmiotu wówczas, gdy rozstrzygnięcie w sprawie oddziałuje na sytuację prawną tego podmiotu. Obowiązkiem organu jest zbadanie, czy taki interes strona wykazuje, czy też zainteresowanie sprawą wynika z interesu faktycznego a nie prawnego. W przypadku postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy terenu ustalenie stron postępowania w istocie sprowadza się przede wszystkim do ustalenia zakresu oddziaływania zamierzenia inwestycyjnego, w wyniku czego dochodzi do określenia kręgu osób, których prawa do korzystania z nieruchomości mogą zostać naruszone (vide wyrok NSA w Warszawie z dnia 19 maja 2010 r. sygn. akt II OSK 917/09, LEX nr 597957). Poza tą okolicznością należy również mieć na uwadze, że interes prawny decydujący w świetle art. 28 k.p.a. o statusie strony powinien wynikać z norm prawa materialnego, zarówno z prawa administracyjnego jak i prawa cywilnego. Stanowisko to jest powszechnie przyjmowane w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych i przeważającej części doktryny. W ocenie skarżących, Naczelny Sąd Administracyjny w następstwie działania G. G., która nie poinformowała o zmianach właścicielskich dotyczących nieruchomości ujętej w księdze wieczystej nr [...], w nieprawidłowy sposób określił krąg uczestników i stron postępowania, naruszając art. 33 p.p.s.a., przy czym należy zwrócić uwagę, że G. G. nie miała interesu prawnego w zaskarżaniu wyroku WSA w Poznaniu. W tej sytuacji, zdaniem skarżących, w sprawie zaistniała przesłanka wznowienia, o której stanowi art. 273 § 2 p.p.s.a. Odpowiedź na skargę o wznowienie postępowania złożyła G. G., wnosząc o odrzucenie ww. skargi jako wniesionej po upływie terminu i bez rzeczywistej podstawy wznowienia, ewentualnie o oddalenie ww. skargi jako bezzasadnej. Ponadto wniesiono o zasądzenie na rzecz pełnomocnika z urzędu kosztów zastępstwa prawnego w niniejszym postępowaniu i oświadczono, że koszty te w niniejszym postępowaniu nawet w części nie zostały pokryte. Do odpowiedzi na skargę o wznowienie dołączono kopię aktu notarialnego - umowy darowizny i ustanowienia służebności mieszkania Rep. A nr [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. oraz kopię oświadczenia do ww. umowy Rep. A nr [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. W ocenie G. G., skarżący nie uprawdopodobnili okoliczności stwierdzających zachowanie terminu do wniesienia skargi o wznowienie postępowania (i zdaniem uczestniczki go nie dochowali), ani dopuszczalności wznowienia. Uczestniczka postępowania wskazała, że zapoznanie się przez skarżących po raz pierwszy z odpisem księgi wieczystej KW nr [...] nie może stanowić podstawy wznowienia wskazanej w skardze przez skarżących, tj. podstawy z art. 273 § 2 p.p.s.a., a ponadto nie przesądza o dochowaniu przez skarżących terminu do złożenia skargi w niniejszej sprawie. Wykrycie, o którym mowa w art. 273 § 2 p.p.s.a. odnosi się bowiem do okoliczności i dowodów w poprzednim postępowaniu w ogóle nieujawnionych i podówczas nie zgłaszanych, bowiem nie były one znane stronom. Sytuacja taka nie odnosi się jednak do okoliczności i dowodów jawnych, wynikających z materiału poprzedniego postępowania, a tylko niedostrzeżonych przez stronę, czy też nawet orzekający w sprawie sąd. Okoliczności te muszą przy tym istnieć w trakcie zakończonego postępowania, ale nie były nim objęte (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 września 2010 r., sygn. akt II OSK 1295/10 i postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 1858/10). W ocenie uczestniczki postępowania, w analizowanej sprawie skarżący (wskazujący jako podstawę wznowienia przepis art. 273 § 2 p.p.s.a), mogli i powinni byli zapoznać się z treścią jawnej księgi wieczystej już na wcześniejszym etapie, bez względu na to czy poprzednie rozstrzygnięcia organów administracji i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu były dla nich korzystne. Uczestniczka zaznaczyła, że księgi wieczyste są jawne i każdy, w każdym czasie, może się z nimi zapoznać. Zaniedbanie skarżących w tej kwestii nie może stanowić skutecznej podstawy wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego zakończonego wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 548/14, na obecnym etapie. Uczestniczka postępowania G. G. poddała w wątpliwość czy rzeczywiście skarżący dowiedzieli się o zbyciu nieruchomości objętej postępowaniem dopiero w dniu 3 grudnia 2015 r. Wskazała że bezpośrednio po dokonaniu darowizny rzeczonej nieruchomości poinformowała urzędników Urzędu Gminy i Miasta w S. o dokonaniu zbycia. Ponadto, notariusz sporządzający akt notarialny - umowę darowizny - przesłał odpis ww. aktu Burmistrzowi S. Z powyższego wynika zatem, że bezpośrednio po zbyciu nieruchomości, organ administracji uzyskał stosowną informację o zbyciu. Ponadto, G. G. złożyła w Urzędzie Gminy i Miasta w S. pełnomocnictwo do reprezentowania nabywcy - M. K. Zdaniem uczestniczki postępowania, skarżący już wówczas powzięli wiadomość o zbyciu nieruchomości. Ponadto zwrócono uwagę, że wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego uzasadniają tylko te przesłanki, które są następstwem zdarzeń powstałych w samym postępowaniu sądowym, nie zaś w postępowaniu administracyjnym, w którym ostatecznie rozstrzygnięto co do istoty sprawę administracyjną (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 17 stycznia 2012 r., sygn. akt III SA/Kr 980/11). Tymczasem, w omawianej sprawie, zbycie nieruchomości nastąpiło na etapie postępowania administracyjnego, a nie sądowego. Na marginesie wskazano, że to organ administracji, na każdym etapie postępowania, obowiązany jest badać, czy dany podmiot może być stroną postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. Jednocześnie uczestniczka postępowania zwróciła uwagę, że strony postępowania o ustalenie warunków zabudowy ustala się na podstawie art. 28 k.p.a., a więc ustala się istnienie bezpośredniego związku pomiędzy sytuacją danego podmiotu a normą prawa materialnego, z którego wywodzi on swój interes prawny. Może się zdarzyć, iż za stronę ze względu na okoliczności zostanie uznana osoba legitymująca się innym prawem do nieruchomości, tj. ograniczonym prawem rzeczowym (służebnością), prawem obligacyjnym (dzierżawca) czy trwałym zarządem. Nie można zatem wykluczyć a priori innych - niż z prawa własności lub użytkowania wieczystego - uprawnionych z tytułu legitymowania się ograniczonymi prawami rzeczowymi, a także prawami obligacyjnymi, jeśli czyjeś zamierzenia inwestycyjne mogą wpływać na sferę uprawnień związanych z korzystaniem z nieruchomości (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 5 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Bk 247/15). W ocenie G. G. posiadała ona interes prawny w rozstrzygnięciu sprawy zakończonej wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 548/14, z uwagi na to, że legitymuje się ona ograniczonym prawem rzeczowym do nieruchomości sąsiedniej w postaci służebności mieszkania i stale zamieszkuje na tej nieruchomości, a zatem słusznie uznana została za stronę tego postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga o wznowienie postępowania nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 281 p.p.s.a., na rozprawie sąd rozstrzyga przede wszystkim o dopuszczalności wznowienia i jeżeli brak jest ustawowej podstawy wznowienia lub termin do wniesienia skargi nie został zachowany, odrzuca skargę o wznowienie. Sąd może jednak po rozważeniu stanu sprawy połączyć badanie dopuszczalności wznowienia z rozpoznaniem sprawy. Dopuszczalność wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego jest zatem możliwa przy spełnieniu dwóch przesłanek: wniesienia skargi o wznowienie w ustawowym terminie oraz oparcia skargi o wznowienie na ustawowej podstawie. Zgodnie z art. 277 p.p.s.a., skargę o wznowienie postępowania wnosi się w terminie trzymiesięcznym. Termin ten liczy się od dnia, w którym strona dowiedziała się o podstawie wznowienia, a gdy podstawą jest pozbawienie możności działania lub brak należytej reprezentacji - od dnia, w którym o orzeczeniu dowiedziała się strona, jej organ lub jej przedstawiciel ustawowy. Stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie skarżący uprawdopodobnili zachowanie terminu do wniesienia skargi o wznowienie postępowania, wskazali bowiem, że o fakcie, że G. G. nie jest już właścicielką sąsiedniej nieruchomości dowiedzieli się w dniu 3 grudnia 2015 r., kiedy zapoznali się z odpisem księgi wieczystej nr [...], urządzonej dla tej nieruchomości. Skarga o wznowienie została wniesiona w dniu 22 stycznia 2016 r., a więc w terminie. Wbrew temu, co wskazuje uczestniczka postępowania, okoliczność, że księgi wieczyste są jawne i każdy, w każdym czasie, może się z nimi zapoznać nie oznacza, że strony postępowania mają obowiązek na każdym etapie postępowania weryfikowania stanu prawnego nieruchomości sąsiednich. To organy administracji i sądy ustalają krąg stron postępowania. Wskazywana okoliczność, że G. G. poinformowała organ I instancji o przeniesieniu własności nieruchomości, nie oznacza natomiast, że skarżący również uzyskali informację w tym przedmiocie. W aktach sprawy nie ma natomiast dowodu wskazującego na to, że skarżący przed dniem 3 grudnia 2015 r. uzyskali wiedzę co do faktu przeniesienia własności nieruchomości. Skarżący wskazali również podstawę wznowienia - art. 273 § 2 p.p.s.a., który stanowi, że można żądać wznowienia w razie późniejszego wykrycia takich okoliczności faktycznych lub środków dowodowych, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy, a z których strona nie mogła skorzystać w poprzednim postępowaniu. W ocenie skarżących, w niniejszej sprawie zaistniała ww. podstawa wznowieniowa, bowiem - jak wynika z odpisu księgi wieczystej nr [...], z którym skarżący zapoznali się w dniu 3 grudnia 2015 r., w dniu [...] grudnia 2012 r. mocą aktu notarialnego rep. [...] nieruchomość sąsiednią nabyła M. K. Tym samym, w ocenie skarżących, G. G., nie była stroną postępowania, a zatem wniesiona przez nią skarga kasacyjna była niedopuszczalna. Wobec powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 281 p.p.s.a. uznał, że skarga o wznowienie postępowania sądowego jest dopuszczalna. Należało zatem odnieść się do wskazywanej przez skarżących podstawy wznowienia. W myśl bowiem art. 282 § 1 p.p.s.a., Sąd rozpoznaje sprawę na nowo w granicach, jakie zakreśla podstawa wznowienia. Należy zauważyć, że aktem notarialnym z dnia [...] grudnia 2012 r. Rep. A [...] została zawarta umowa darowizny i ustanowienia służebności mieszkania, mocą której G. G. darowała nieruchomość gruntową składającą się z działki nr [...] swojej córce - M. K. Wydanie przedmiotu umowy w posiadanie nastąpiło z chwilą podpisania aktu, w dniu [...] grudnia 2012 r. Jednocześnie pełnomocnik obdarowanej ustanowił na nieruchomości gruntowej zabudowanej, składającej się z działki nr [...] na rzecz G. G. bezpłatną i dożywotnią służebność mieszkania w budynku mieszkalnym położonym na działce nr [...]. Zgodnie z art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy stronami są co do zasady właściciele albo użytkownicy wieczyści sąsiednich działek. Stroną w tym postępowaniu są również, w zależności od okoliczności, właściciele lub użytkownicy wieczyści działek niesąsiadujących bezpośrednio z terenem inwestycji. Może się jednak zdarzyć, że za stronę, ze względu na okoliczności, zostanie uznana osoba legitymująca się innym prawem do nieruchomości, przykładowo ograniczonym prawem rzeczowym (służebnością). Nie można bowiem a priori wykluczyć innych uprawnionych z tytułu legitymowania się ograniczonymi prawami rzeczowymi, jeśli czyjeś zamierzenia inwestycyjne mogą wpływać na sferę ich uprawnień związanych z korzystaniem z nieruchomości. W niniejszej sprawie przed organem I instancji G. G. przysługiwał przymiot strony postępowania jako właścicielce działki nr [...], sąsiadującej z terenem inwestycji. W dniu [...] grudnia 2012 r., a więc przed wniesieniem odwołania od decyzji Burmistrza S. z dnia [...] listopada 2012 r., G. G. darowała ww. nieruchomość swojej córce - M. K., jednakże należy zaznaczyć, że M. K. ustanowiła na rzecz matki - G. G. służebność mieszkania. Wobec tego, pomimo że G. G. przestała być właścicielką działki nr [...], sąsiadującej z terenem inwestycji, nie utraciła przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym, z uwagi na posiadanie interesu prawnego w sprawie wynikającego z ustanowionego na jej rzecz ograniczonego prawa rzeczowego - służebności mieszkania. G. G. była zatem nadal uprawniona rzeczowo do nieruchomości, a podejmowane przez nią czynności procesowe w sprawie, przed organami administracji, jak i sądami administracyjnymi, w tym wniesienie skargi kasacyjnej, miały charakter zachowawczy, zmierzający do ochrony tego prawa. Podkreślenia również wymaga, że w sprawie nie występował konflikt interesów uczestniczki postępowania i właścicielki nieruchomości, na której ustanowiono ograniczone prawo rzeczowe, który uniemożliwiałby G. G. podejmowanie ww. czynności zachowawczych. Wobec tego nie można podzielić stanowiska skarżących, że skarga kasacyjna została wniesiona przez osobę nieuprawnioną. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 282 § 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku. NSA nie orzekł w przedmiocie wynagrodzenia dla pełnomocnika z urzędu, gdyż wynagrodzenie to przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a.