IV SA/Wa 626/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Sędziowie sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, sędzia WSA Anna Szymańska, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lipca 2013 r. sprawy ze skargi B. Z. i S. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie wyłączenia z produkcji rolniczej gruntów rolnych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Starosty P. z dnia [...] maja 2011 roku nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżących B. Z. i S. Z. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. IV SA/Wa 626/13 UZASADNIENIE I. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] (dalej "decyzją odwoławczą") Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (dalej "SKO"), po rozpatrzeniu odwołania B. i S. Z. (dalej "skarżących") od decyzji Starosty P. (dalej "Starosty") z dnia [...] maja 2011 r. nr [...], wydanej w przedmiocie: stwierdzenia trwałego wyłączenia gruntów rolnych z produkcji rolniczej niezgodnie z przepisami ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2004 r. Nr 121, poz.1266 z późn. zm.), wydania zezwolenia na to wyłączenie oraz ustalenia należności oraz opłaty rocznej, utrzymało decyzję Starosty w mocy. II. Decyzja odwoławcza SKO zapadła w następującym stanie faktycznym: 1. Decyzją Starosty z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] (dalej "zezwolenie z 2007 r.") skarżący uzyskali zezwolenie na wyłączenie z produkcji rolnej gruntów rolnych klasy III b o powierzchni 850 m. kw., stanowiącej działki nr [...] i [...] , położonych we wsi K. gmina L. 2. W wyniku kontroli terenu działki ewidencyjnej nr [...] 7, przeprowadzonej przez Starostę w dniu [...] sierpnia 2010 r., stwierdzono większy zakres wyłączenia z produkcji rolniczej gruntów klasy III b pod realizację utwardzeń służących na potrzeby budynku wystawowo - handlowego, aniżeli dopuszczony zezwoleniem z 2007 r. 3. W dniu [...] grudnia 2010 r. wszczęto z urzędu postępowanie administracyjne w przedmiocie samowolnego wyłączenia z produkcji rolniczej przedmiotowych gruntów. 4. Decyzją z dnia [...] maja 2011 r. Starosta orzekł na podstawie art.28 ust.2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (dalej "ustawy o ochronie gruntów" albo "ustawy") w następujących kwestiach: - stwierdził, że trwałego wyłączenia z produkcji rolniczej gruntów rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego klasy lllb o łącznej powierzchni 307 m. kw., stanowiących część działki gruntu oznaczonej nr ew.[...] , położonej we wsi K. gmina L. , dokonano bez wymaganej prawem decyzji Starosty, zezwalającej na takie wyłączenie, w związku z realizacją dodatkowych utwardzeń służących na potrzeby budynku wystawowo - handlowego, udzielił skarżącym zezwolenia na wyłączenie z produkcji rolniczej przedmiotowych gruntów, ustalił należność z tytułu samowolnego wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej, podwyższoną o 10% w wysokości 8.858,04 złotych, ustalił opłatę roczną z tytułu użytkowania gruntów na cele nierolnicze, stanowiącą 10% należności, wynoszącej 885,80 złotych. W uzasadnieniu decyzji Starosta wskazał, że wielkość powierzchni gruntów nielegalnie wyłączonych z produkcji rolniczej ustalono na podstawie załączonego do akt sprawy opracowania geodezyjnego [...], zgłoszonego do państwowego zasobu geodezyjnego w dniu [...] kwietnia 2011 r. Jednocześnie przedmiotowe grunty zostały przeznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy L. , zatwierdzony Uchwałą Rady Gminy L. nr [...] z dnia [...] września 2001 r. - Dz.U. [...] Nr [...], poz.[...] z dnia [...] października 2001 r. przewiduje bowiem, że teren przedmiotowej działki jest przeznaczony pod: tereny wytwórczości, przemysłu, składów, przetwórstwa rolniczego, usług, w tym usług komunikacyjnych i obsługi rolnictwa. 5. Skarżący wnieśli do SKO odwołanie od decyzji Starosty, zarzucając orzeczeniu Starosty nieuwzględnienie - przy ustalaniu należności za wyłączenie z produkcji rolniczej - art.12 ust.6 ustawy o ochronie gruntów, przewidującego pomniejszenie należności z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji o wartość gruntu, ustaloną według cen rynkowych stosowanych w danej miejscowości w obrocie gruntami, w dniu faktycznego wyłączenia tego gruntu z produkcji. III. Rozpatrzywszy odwołanie od decyzji Starosty zaskarżoną obecnie decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r., SKO utrzymało decyzję Starosty w mocy. Uzasadniając zaskarżoną decyzję SKO, podniosło w szczególności, co następuje: Ustalenia faktyczne Starosty oraz ocena prawna sprawy są prawidłowe. W niniejszej sprawie nie ma postaw do zastosowania art.12 ust.6 ustawy o ochronie gruntów, tj. do pomniejszenia ustalonej należności w sposób w tym przepisie przewidziany. Powyższe wynika z następujących przesłanek: 1) . Stosownie do art.28 ust.2 ustawy o ochronie gruntów, w razie stwierdzenia, że grunty przeznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze lub nieleśne zostały wyłączone z produkcji bez decyzji, o której mowa w art. 11 ust. 1 i 2, decyzję taką wydaje się z urzędu, podwyższając jednocześnie wysokość należności o 10 %. 2) . Przepis art.28 ust.2 ustawy wprawdzie odsyła do przepisów regulujących wydawanie zezwoleń na wyłączanie gruntów z produkcji rolniczej, niemniej nie zawiera wyraźnego odesłania do art. 12 ust.6 ustawy. 3) . Tryb uregulowany w art.28 ust.2 ustawy jest trybem sankcyjnym, stosowanym w przypadku niezgodnego z prawem działania podmiotów prawa. Nie ma w tej sytuacji uzasadnienia przyjmowanie rozszerzającej wykładni tego przepisu, obejmującej również stosowanie art.12 ust.6 ustawy. IV. Skarżący wnieśli do Sądu skargę na decyzję SKO, podtrzymując zarzuty podniesione w postępowaniu administracyjnym. V. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: VI. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Przy czym w myśl art. 134 p.p.s.a., Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skargę należało uwzględnić, albowiem zaskarżoną decyzję SKO, podobnie jak i utrzymaną nią w mocy decyzję Starosty wydano z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. art.12 ust.6 w związku z art.28 ust.2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez ich niezastosowanie. Naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. VII. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji odwoławczej SKO prowadzi do następujących wniosków: 1. Z przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wynika w sposób jednoznaczny, że wyłączenie z produkcji użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego i organicznego, zaliczonych do klas I, II, III, lila, lllb, oraz użytków rolnych klas IV, IVa, IVb, V i VI wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego, a także gruntów, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2-10, oraz gruntów leśnych, przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne następuje po wydaniu decyzji zezwalających na takie wyłączenie. W decyzji określa się obowiązki związane z wyłączeniem (art. 11 ust. 1 ustawy). Pojęcie "wyłączenia z produkcji" zdefiniowane zostało w art. 4 pkt 11 ustawy i oznacza rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowania gruntów. Wyłączenie z produkcji, jako czynność faktyczna, zgodnie z art. 11 ust. 1 ustawy może nastąpić dopiero po wydaniu decyzji zezwalającej na takie wyłączenie. 2. Z wydaniem zezwolenia ustawa łączy obowiązek poniesienia przez adresata decyzji określonych świadczeń pieniężnych. Stosownie do powyższego: 1) . Przepis art. 12 ust.1 stanowi, że osoba, która uzyskała zezwolenie na wyłączenie gruntów z produkcji, jest obowiązana uiścić należność i opłaty roczne, a w odniesieniu do gruntów leśnych - także jednorazowe odszkodowanie w razie dokonania przedwczesnego wyrębu drzewostanu. Obowiązek taki powstaje od dnia faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji. 2) . Przez należność należy rozumieć jednorazową opłatę z tytułu trwałego wyłączenia gruntów z produkcji (art.4 pkt 12 ustawy). 3) . Należność pomniejsza się o wartość gruntu, ustaloną według cen rynkowych stosowanych w danej miejscowości w obrocie gruntami, w dniu faktycznego wyłączenia tego gruntu z produkcji (art. 12 ust.6 ustawy). 4) . Stawki należności za wyłączenie z produkcji 1 ha gruntów rolnych w zależności od ich rodzaju, klasy oraz pochodzenia określa przepis art. 12 ust.7 ustawy. 3. W sytuacji wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej lub leśnej bez uzyskania decyzji zezwalającej na takie wyłączenie, zastosowanie znajdzie art. 28 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, w którym wyodrębnione dwie sytuacje. W ust. 1 art. 28 ustawy ustawodawca określił, iż w razie stwierdzenia, że grunty zostały wyłączone z produkcji niezgodnie z przepisami ustawy, sprawcy wyłączenia ustala się opłatę w wysokości dwukrotnej należności. Przepis ten dotyczy sytuacji, gdy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie przewiduje przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, a mimo to doszło do wyłączenia takich gruntów z produkcji rolniczej lub leśnej. W świetle przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie ma możliwości zezwolenia na wyłączenie z produkcji rolniczej lub leśnej gruntów rolnych lub leśnych, jeżeli miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie przewiduje takiej możliwości. W sytuacji takiej nie wydaje się decyzji zezwalającej na wyłączenie, a jedynie w formie sankcji dla sprawcy takiego wyłączenia ustala się opłatę w wysokości dwukrotnej należności. Z kolei art. 28 ust. 2 ustawy, znajdujący zastosowanie w niniejszej sprawie, przewiduje, że w razie stwierdzenia, że grunty przeznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze lub nieleśne zostały wyłączone z produkcji bez decyzji, o której mowa w art. 11 ust. 1 i 2, decyzję taką wydaje się z urzędu, podwyższając jednocześnie wysokość należności o 10%. Przepis art. 28 ust.2 ustawy nie stanowi samodzielnej regulacji, ale należy go odczytywać łącznie z przepisem zamieszczonym w art. 28 ust. 1. Prawidłowa wykładnia tego przepisu jest taka, iż dotyczy on szczególnej sytuacji kiedy doszło do faktycznego wyłączenia gruntu z produkcji rolnej, bez decyzji zezwalającej na wyłączenie (przedmiot objęty hipotezą art. 28 ust. 1) ale grunt ten w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczony jest na cele nierolnicze lub nieleśne. W tej sytuacji ustawodawca nie zmieniając adresata wobec którego kieruje sankcję - a którym jest sprawca wyłączenia, nakazuje wydać decyzje zezwalającą na wyłączenie gruntu z produkcji rolnej oraz nakłada obowiązek uiszczania opłaty rocznej podwyższonej o 10%. 4. Jednocześnie stwierdzić należy, że przepis art. 28 ust. 2 ustawy z 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie wyłącza w żadnym zakresie przepisów, które znajdują zastosowanie przy wydawaniu decyzji na podstawie art. 11 ust. 1 i 2 ustawy z 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (por. wyrok tut. Sądu z dnia 29 września 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 1226/10, publ. LEX).| 5. Sąd orzekający w sprawie niniejszej podziela stanowisko odnośnie wykładni przepisu art.28 ust.2 w związku z art.12 ust.6 ustawy, wyrażone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 25 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 1029/07. W wyroku tym podniesiono, że: 1) . Norma art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.) jest normą szczególną, a zatem nie jest możliwa jej rozszerzająca interpretacja. 2) . Artykuł 28 ust. 2 nie wyłącza w żadnym zakresie stosowania postanowień art. 12 (w tym ust. 6), bez zastosowania których (ust. 7 i nast.) nie byłoby możliwe obliczenie wysokości należności, a następnie obliczenie opłaty, o której mowa w ust. 1 art. 28 ustawy, czy też podwyższenie wysokości należności o 10%. A skoro przepis art. 28 ustawy nie wyłącza wyraźnie stosowania do sytuacji w nim opisanych, postanowienia art. 12 ust. 6 nie można przyjmować, iż dodatkową sankcją za wyłączenie gruntów z produkcji bez wymaganej decyzji, jest również wyłączenie stosowania przepisu, zgodnie z którym należność pomniejsza się o wartość gruntu, ustaloną według cen rynkowych stosowanych w danej miejscowości w obrocie gruntami, w dniu faktycznego wyłączenia tego gruntu z produkcji. 6. Odnosząc powyższe uwarunkowania prawne do niniejszej sprawy należy wskazać, że bezspornie w niniejszej sprawie wystąpiły przesłanki do zastosowania art.28 ust.2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, albowiem skarżący bez zezwolenia dokonali wyłączenia z produkcji rolniczej gruntów rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego klasy lllb o łącznej powierzchni 307 m. kw., stanowiących część działki gruntu oznaczonej nr ew.[...] , położonej we wsi K. gmina L. w związku z realizacją dodatkowych utwardzeń służących na potrzeby budynku wystawowo - handlowego. Jednocześnie grunty te zostały przeznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze. W tej sytuacji w oczywisty sposób należało, wraz z następczym udzielaniem skarżącym wymaganego zezwolenia, obciążyć ich obowiązkiem uiszczenia należności powiększonej o 10%. Do należności tej jednakże ma zastosowanie reżim wskazany w szczególności w art.12 ustawy, a zatem również ust.6, tego artykułu, przewidujący pomniejszenie przedmiotowej należności w sposób tam wskazany (powyższe prowadzi w efekcie również do zmniejszenia opłaty rocznej, naliczanej - stosownie do art.4 pkt 13 ustawy - w oparciu o kwotę należności). 7. Stanowisko organów obu instancji, nie uwzględniające przy ustalaniu należności w niniejszej sprawie przepisu art.12 ust.6, zapadło zatem z wymienionym na wstępie naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Z tej racji obie wydane w sprawie decyzje należało wyeliminować z obrotu prawnego. 8. Przy ponownym orzekaniu w sprawie, w następstwie uprawomocnienia się niniejszego wyroku, Starosta uwzględni prawidłową wykładnię art.28 ust.2 w związku z art.12 ust.6 ustawy, zmniejszając w przewidzianym przepisami zakresie należność oraz opłatę roczną. Z powyższych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a, art. 152 oraz 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2000 roku Nr 153, poz. 1270), Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. 6.