VII SA/Wa 675/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Machlejd, Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka (spr.), Protokolant st. ref. Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lipca 2013 r. sprawy ze skargi B. L. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) stycznia 2013 r., znak: (...) w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz B. L. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi wniesionej przez B. L. jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) stycznia 2013 r. znak (...) utrzymująca w mocy, w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.), decyzję (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) grudnia 2012 r. nr (...) o umorzeniu postępowania administracyjnego. Jak wynika z akt sprawy Wojewoda (...) decyzją z dnia (...) lutego 2005 r. Nr (...) zatwierdził projekt budowlany i udzielił Gminie Miasta (...) pozwolenia na rozbudowę (modernizację) odcinka drogi krajowej Nr (...) obejmującego Al.(...) w (...), tj. rozbudowę drogi do dwóch jezdni po dwa pasy ruchu każda wraz z rozbudową skrzyżowań, budowę ścieżek pieszo rowerowych, budowę drogi dojazdowej do terenów położonych po zachodniej stronie Al. (...), budowę chodników i dojść dla pieszych, rozbudowę i budowę kanalizacji deszczowej, budowę oświetlenia, likwidację kolizji z urządzeniami obcymi zgodnie z warunkami wydanymi przez ich gestorów, budowę ekranów akustycznych w granicach pasa drogowego ww. drogi krajowej. Ww. pozwolenie zostało uchylone decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) października 2008 r. Organy nadzoru budowlanego wszczęły z urzędu postępowanie naprawcze. Następnie postępowanie naprawcze było podzielone na dwie części: 1) prowadzone przez (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego i Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zakończone odpowiednio decyzjami z dnia (...) czerwca 2010 r. oraz z (...) sierpnia 2010 r. Decyzje zostały poddane kontroli sądowoadministracyjnej, zakończonej wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2013 r. (sygn. akt II OSK 1603/11); 2) prowadzone przez Powiatowego i (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zakończone odpowiednio decyzjami z dnia (...) lipca 2010 r. oraz z (...) października 2010 r. Decyzje zostały poddane kontroli sądowoadministracyjnej, zakończonej prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 17 stycznia 2011 r. (sygn. akt II SA/Łd 1381/10). Sąd uchylił zaskarżoną decyzję (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w (...) z dnia 23 lipca 2010 r. W wyniku ponownie prowadzonego postępowania części drugiej postępowania naprawczego, (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia (...) grudnia 2012 r. nr (...) na podstawie art. 105 k.p.a. oraz art. 37 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.) umorzył postępowanie administracyjne w sprawie drogi dojazdowej Nr (...) położonej w pasie drogi krajowej Nr (...) w (...) wraz z chodnikiem, ścieżką pieszo-rowerową (odcinek między ul (...) a ul. (...)). W uzasadnieniu powołując się na treść art. 37 ust. 2 ustawy Prawo budowlane uznał, że dalsze prowadzenie postępowania jest bezprzedmiotowe. Decyzję o udzieleniu pozwolenia na budowę powinny wydać organy administracji architektoniczno-budowlane. Z powyższą decyzję nie zgodził się skarżący wnosząc odwołanie. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Podzielił stanowisko organu I instancji, że uzyskanie nowej decyzji o pozwoleniu na budowę jest konieczne, niezależnie od tego, na jakim etapie robót budowlanych pierwotna decyzja o pozwoleniu na budowę została wyeliminowana z obrotu prawnego. (w trakcie realizacji budowy obiektu budowlanego, czy w przypadku faktycznego wykonania wszystkich robót budowlanych). W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) stycznia 2013 r., skarżący – B. L., reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ja decyzji (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) grudnia 2012 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie: - art. 105 k.p.a. gdyż nie zachodzą podstawy do umorzenia postępowania naprawczego przed organami nadzoru budowlanego; - art. 37 w związku z art. 36a Prawa budowlanego; - art. 51 Prawa Budowlanego poprzez niezastosowanie tego przepisu; - art. 19 k.p.a. oraz art. 83 ust. 1 i ust. 3 w związku z art. 82 ust. 3 pkt 3 Prawa budowlanego poprzez nieprzestrzeganie przez (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego swojej właściwości rzeczowej do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, powołując się na wyrok NSA z dnia 4 lipca 2012 r. (sygn. akt II OSK 560/11), że organ winien prowadzić postępowanie naprawcze w trybie art. 50 ust. 1 i art. 51 ustawy Prawa budowlane. Zarzucił, że organy zlekceważyły wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2013 r. (sygn. akt II OSK 1603/11), który przesądził o właściwości organu i wskazał, że (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego powinien prowadzić postępowanie obejmujące całość zrealizowanego zamierzenia budowlanego, jakie obejmowała decyzja z dnia (...) lutego 2005 r. Zwrócił uwagę na datę wydania zaskarżonej decyzji podkreślając, że decyzja została wydana po wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 z 2002 r. poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną- zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Mając powyższe kryteria na uwadze Sąd uznał, że skarga jest zasadna bowiem przy jej wydaniu doszło do naruszenia przepisów prawa procesowego w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji. Jak wskazano wyżej, postępowanie naprawcze zostało podzielone na dwie części, każda z nich była prowadzona przez inny organ. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) stycznia 2013 r. utrzymująca w mocy decyzję (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) grudnia 2012 r., o umorzeniu jednego z dwóch wszczętych postępowań naprawczych dotyczących inwestycji określonej w decyzji Wojewody (...) z dnia (...) lutego 2005 r. Nr (...), prowadzone w oparciu o przepisy art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane. W ocenie Sądu, oba te rozstrzygnięcia zostały wydane wbrew ocenie prawnej wojewódzkich sądów administracyjnych, które kontrolując różne etapy postępowania naprawczego wskazywały, że w sprawie obiektów i robót budowlanych, w sprawach w których organem pierwszej instancji jest wojewoda, postępowanie naprawcze winno być prowadzone przez wojewódzkiego inspektora nadzoru budowlanego. Wydane rozstrzygnięcie zostało wprawdzie wydane w pierwszej instancji przez wojewódzkiego inspektora nadzoru budowlanego ale obejmowało tylko część postępowania naprawczego. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 stycznia 2013 r. (sygn. akt II OSK 1603/11) postępowanie naprawcze powinno być prowadzone przez jeden właściwy organ, w takim zakresie, w jakim została wydana i następnie uchylona decyzja o pozwoleniu na budowę. Zakres postępowania naprawczego prowadzonego w oparciu o przepisy art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) powinien obejmować całe zamierzenie budowlane, jakie było objęte decyzją o pozwoleniu na budowę, której stwierdzono nieważność bądź, którą uchylono. W tym przypadku zakres postępowania naprawczego wyznaczała decyzja Wojewody (...) z dnia (...) lutego 2005 r. Nr (...), uchylona decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) października 2008 r. Skoro organem właściwym był Wojewoda (...), to tym samym organem właściwym do wszczęcia i prowadzenia postępowania naprawczego (całego postępowania naprawczego) jako organ pierwszej instancji powinien być (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, co wynika z brzmienia art. 83 ust. 3 Prawa budowlanego. Tymczasem organ ten, nie czekając na rozstrzygnięcie Naczelnego Sądu Administracyjnego skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 stycznia 2011 r. (sygn. akt VII SA/Wa 1952/10), w sprawie ze skargi skarżącego na drugą część postępowania naprawczego, wydał kwestionowane rozstrzygnięcie, zaaprobowane następnie przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Należy powtórzyć za Naczelnym Sądem Administracyjnym, że w postępowaniu naprawczym nie można zamierzenia budowlanego będącego przedmiotem tego postępowania, dzielić na poszczególne elementy inwestycji i w oparciu o taki podział ustalać właściwość organów, gdyż to wypacza sens tego postępowania i uniemożliwia wręcz prawidłową kontrolę jego przebiegu. Sąd zwraca uwagę, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał złożoną skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) stycznia 2010 r. i wyrokiem z dnia 11 stycznia 2013 r. uchylił nie tylko zaskarżony wyrok WSA w Warszawie ale również obie wydane decyzje w tej sprawie. W swoim wyroku NSA zawarł wskazania co do dalszego postępowania, które zgodnie z art. 153 p.p.s.a. wiążą organ. Stwierdził, że “w związku z wadliwie wszczętym i prowadzonym postępowaniem naprawczym, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego powinien ponownie wszcząć takie postępowanie, obejmując nim całość zrealizowanego zamierzenia budowlanego jakie obejmowała decyzja Wojewody (...) Nr (...) z dnia (...) lutego 2005 r. i rozpatrzeć w nim zarzuty podnoszone przez B. L. (patrz wyrok WSA w Łodzi z dnia 27.01.2011 r., II SA/Łd 1381/10)." Wydanie w tej sytuacji decyzji w sprawie tylko części prowadzonego postępowania naprawczego, (niezależnie od jej treści) jest rozstrzygnięciem dokonanym z naruszeniem przepisów procesowych, a naruszenie to może mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stwierdzone uchybienia uzasadniają postawienie zarzutu naruszenia: art. 7, art. 8, art. 77 § 1 art. 19 k.p.a. oraz art. 83 ust. 1 i ust. 3 w związku z art. 82 ust. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. Biorąc pod uwagę konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania administracyjnego Sąd nie odniósł się do pozostałych zarzutów podniesionych w skardze uznając, iż zajmowanie stanowiska odnośnie trafności rozstrzygnięcia zawartego w uchylonych decyzjach jest przedwczesne. Mając powyższe na uwadze, Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzekł jak w pkt I wyroku, rozstrzygając w pkt II na mocy art. 152 p.p.s.a., zaś o kosztach postępowania orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 i § 3 p.p.s.a.