VII SA/Wa 798/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Protokolant sekr. sąd. Ewa Sawicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lipca 2013 r. sprawy ze skargi U. B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki – w trybie autokontroli I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej U. B. kwotę 757 zł (siedemset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpoznaniu skargi J.B., decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. ([...]), na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 217), dalej ppsa, uchylił decyzję własną wydaną [...] grudnia 2012 r. ([...]) oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. ([...]) nakazującą J. B. rozbiórkę budynku o dwóch pomieszczeniach: magazynowym i garażowym (6,34 m x 12,9 m i 7,40 x 9,08 m) zrealizowanego na podstawie decyzji z dnia [...] sierpnia 2008 r. ([...]) zatwierdzającej projekt zamienny budowy budynku usługowego z częścią mieszkalną (dz. nr ew. [...]) w [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ przedstawił stan faktyczny sprawy wskazując, że powyższą decyzją z dnia [...] sierpnia 2008r. zmieniono decyzję z dnia [...] sierpnia 2006 r. ([...]) udzielająca pozwolenia na budowę budynku usługowego z częścią mieszkalną poprzez dobudowanie dwóch pomieszczeń w kształcie litery "[...]" w ostrej granicy działek. Decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. udzielono pozwolenia na użytkowanie budynku usługowego z częścią mieszkalną, bez ww. dobudowy. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] sierpnia2008 r. na wniosek pp. B. i stwierdził nieważność tej decyzji. Wyrokiem z dnia 16.11.2009 r., VII SA/Wa 1439/09 WSA w W-wie oddalił skargę J. B. na powyższą decyzję, a NSA wyrokiem z dnia 17.06.2011 r., II OSK 456/10 oddalił skargę kasacyjną. Decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. organ powiatowy nakazał rozbiórkę ww. części budynku, którą [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...].04.2012 r. uchylił i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. PINB w [...] ww. decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. nakazał rozbiórkę spornej dobudowy. Skargę na powyższą decyzję złożyła J. B. dołączając kopię decyzji Starosty Powiatu [...] z dnia [...].08.2012 r. ([...]), udzielającą S. M. pozwolenia na budowę budynku gospodarczego na działce nr [...] w granicy z jej działką. Skarżąca dodała, że decyzją z dnia [...].10.2012 r. ([...]) Wojewoda [...] utrzymał w mocy ww. decyzję. Podniosła, że sąsiadowi udzielono pozwolenia na budowę w granicy, a sama zmuszona będzie dokonać rozbiórki, który do nowoprojektowanego budynku mógłby przylegać. Skarżąca wniosła o ewentualne rozpatrzenie sprawy przez organ, który wydał zaskarżoną decyzję, zbadanie czy działka [...] stanowi działkę budowlaną Z tego względu, w ocenie organu, organ powiatowy powinien ustalić wymiary planowanego budynku i czy będzie on w całości przylegał do spornego budynku, a także, czy nie będzie naruszał § 12 ww. rozporządzenia. Następnie organ wyjaśnił, że jeśli okoliczności sprawy ulegną zmianie między wydaniem decyzji w II instancji, a złożeniem skargi do WSA organ odwoławczy, zachowując tożsamość sprawy, obowiązany jest uwzględnić nowy stan faktyczny. Organ stwierdził, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy wykracza poza art. 136 kpa. i ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie, należało zatem uchylić zapadłe rozstrzygnięcie i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia w celu przeprowadzenia odpowiedniego postępowania administracyjnego. Skargę na powyższą decyzję złożyła U. B. i wnosząc o jej uchylenie zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, to jest: a) art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 54 § 3 ppsa poprzez uchylenie decyzji z dnia [...].06.2012 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, do czego organ nie był uprawniony: b) art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez błędne uznanie, iż w związku z decyzją udzielającą pozwolenia na budowę na działce nr [...] uległ zmianie stan faktyczny sprawy, co może mieć wpływ na możliwość doprowadzenia obiektu J.B. do stanu zgodnego z prawem. Skarżąca wskazała, że organ stosując art. 54 ust 3 p.p.s.a. miał obowiązek orzec co do istoty albo poprzez umorzenie postępowania. Nie było zatem możliwe uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, nawet jeśli takie żądanie zawarto w skardze. Decyzja taka oznaczałaby bowiem otwarcie nowego toku instancji. W ten sposób strona otrzymywałaby decyzję kasacyjną cofającą sprawę do organu I instancji, która już taki tok instancji przeszła i została rozstrzygnięta ostateczną decyzją. Ponadto, błędny był argument o zmianie stanu faktycznego, gdyż dokładnie w miejscu, w którym p. M. planuje budowę budynku od lat istnieje inny budynek. Zdaniem skarżącej, uzyskanie ww. pozwolenia na budowę nie ma żadnego wpływu na fakt, iż od strony działki skarżącej nr ew. [...] przeszło 4 lata temu na ok. 18 m budynek wzniosła J. B. (rażące naruszenie prawa potwierdził GINB, WSA i NSA). Wbrew § 12 ust. 1 rozporządzenia budynek ten nie przylega całą powierzchnią ściany do ściany budynku istniejącego lub projektowanego, gdyż w granicy działki skarżącej nie ma budynku i nie jest on planowany. Na marginesie skarżąca dodała, że decyzja z [...].08.2012 r. zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę S. M. i została zaskarżona do WSA w Warszawie (sygn. akt VII SA/Wa 40/13). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu [...] lipca 2013r. J. B. Złożyła postanowienie Starosty Powiatu [...] z dnia [...] lipca 2013r. udzielające zgody na odstępstwo od § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), dalej warunki techniczne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Uwzględnienie skargi przez Sąd następuje tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r. poz. 217), dalej ppsa. W świetle powołanych kryteriów skarga zasługiwała na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2013 r. ([...]) wydana w trybie art. 54 § 3 ppsa. Wskazać zatem trzeba, że zgodnie z art. 54 § 3 ppsa organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy. Uwzględniając skargę, organ stwierdza jednocześnie, czy działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa. Odnośnie powołanej wyżej regulacji w orzecznictwie i piśmiennictwie prezentowane są dwa stanowiska. Zgodnie z pierwszym uwzględnienie skargi nie może ograniczyć się do uchylenia aktu, gdyż organ winien orzec bądź przez rozstrzygnięcie sprawy co do istoty, uchylając w razie potrzeby decyzję wydaną w pierwszej instancji, bądź przez umorzenie postępowania (por. wyrok NSA z dnia 5 lutego 2008 r., I OSK 581/07, LEX nr 355665 oraz T. Kiełkowski, Uprawnienia autokontrolne..., s. 186). Zwolennicy tego poglądu podkreślają, że uwzględnienie skargi co do istoty sprawy obejmuje uznanie zasadności zarzutów oraz wniosków, jak i wskazanej w skardze podstawy prawnej (por. B. Dauter, B. Gruszecki, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2009, s. 182). A zatem, jeżeli organ nie podziela niektórych zarzutów, nie uwzględnia w całości wniosków, kwestionuje podaną podstawę lub ocenę prawną naruszeń, to nie może wydać rozstrzygnięcia, lecz winien przekazać skargę sądowi do rozpoznania. W przeciwieństwie do organu działającego w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a. Sąd nie jest bowiem związany granicami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Natomiast zgodnie z drugim poglądem w ramach autokontroli możliwe jest również uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, jeżeli takie żądanie strona zawarła w skardze (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi..., 2004, s. 106; R. Mikosz Skutki prawne uwzględnienia przez organ administracji publicznej skargi wniesionej do sądu administracyjnego, ZNSA 2007, nr 5-6, s. 7 i n.). Zwolennicy tej koncepcji nie podzielają zastrzeżeń, że w tym przypadku dochodzi do pozbawienia strony możliwości oceny jej stanowiska przez sąd, wskazują bowiem, że ocena taka może nastąpić w toku ewentualnego rozpatrywania przez sąd skargi na rozstrzygnięcie autokontrolne. W niniejszej sprawie podzielenie zarówno pierwszej jak i drugiej z prezentowanych koncepcji prowadzi do uchylenia decyzji autokontrolnej, w związku z naruszeniem art. 54 § 3 ppsa. Odnośnie pierwszego poglądu powód ten jest oczywisty, skoro rozstrzygnięciem autokontrolnym [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego jedynie uchylił decyzję własną z dnia [...] grudnia 2012 r. oraz decyzję organu powiatowego z dnia [...] czerwca 2012 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, zamiast wydać rozstrzygnięcie co do istoty sprawy. W kontekście drugiego z poglądów organ błędnie - zdaniem Sądu - uznał, że doszło do zmiany stanu faktycznego sprawy, w związku z wydaniem przez Starostę Powiatu [...] decyzji udzielającej S. M. pozwolenia na budowę budynku gospodarczego na działce nr [...] w granicy działką J. B.nr [...], którą Wojewoda [...] utrzymał w mocy. W konsekwencji organ nie miał podstaw do wydania decyzji autokontrolnej. Słusznie bowiem wskazywała skarżąca U. B., że okoliczność ta pozostaje bez wpływu na sprzeczne z § 12 ust. 3 pkt 2 warunków technicznych usytuowanie spornej części obiektu w granicy z jej działką nr [...], skoro na tej działce nie istnieje budynek, do którego całą swoją ścianą budynek inwestora mógłby przylegać. Fakt ten nie uległ zatem zmianie po wydaniu wyroku z dnia 17 czerwca 2011 r., II OSK 456/10, w którym oddalając skargę kasacyjną J. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16.11.2009 r., VII SA/Wa 1439/09 Naczelny Sąd Administracyjny podał, że zatwierdzając projekt zamienny organ architektoniczno - budowlany w sposób rażący naruszył art. 35 ust. 1. pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z art. § 12 ust. 3 pkt 2 warunków technicznych pozwalając na usytuowanie ściany budynku na działce nr [...] w ostrej granicy z działką nr [...] Na zmianę stanu faktycznego i prawnego sprawy nie wpływa również - zdaniem Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie - udzielenie J.B. pozwolenia na odstępstwo od warunków technicznych w trybie art. 9 ust. 2. Prawa budowlanego postanowieniem z dnia [...] lipca 2013r., a zatem na etapie postępowania sądowego (postanowienie zostało złożone na rozprawie w dniu 18 lipca 2013r.). Odnosząc się do tej kwestii podkreślić przede wszystkim należy, że zastosowanie instytucji, o której mowa w art. 9 ust. 1 Prawa budowlanego zostało poddane określonym rygorom. Zgoda na odstępstwo od warunków techniczno - budowlanych może być bowiem udzielona wyłącznie w szczególnie uzasadnionych (wyjątkowych) przypadkach i tylko wtedy, gdy odstępstwo nie powoduje zagrożenia życia ludzi lub bezpieczeństwa mienia, a w stosunku do obiektów, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 4, ograniczenia dostępności dla osób niepełnosprawnych oraz nie powinno powodować pogorszenia warunków zdrowotno-sanitarnych i użytkowych, a także stanu środowiska, po spełnieniu określonych warunków zamiennych. Zgodnie z wolą ustawodawcy wniosek do ministra, który ustanowił przepisy techniczno-budowlane, w sprawie upoważnienia do udzielenia zgody na odstępstwo, składa się przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, jak stanowi art. 9 ust. 3 Prawa budowlanego. W przepisie tym określono zatem jednoznacznie moment, do którego organ może udzielić zgody na odstępstwo. Takie też stanowisko przeważa w orzecznictwie i piśmiennictwie (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lutego 2008 r. sygn. akt II OSK 54/07, niepubl.; z dnia 3 czerwca 2008 r. sygn. akt II OSK 590/07, niepubl.; z dnia 21 października 1993r. SA/Ka 563/93 z października 2000r., II SA/Ka 2223/08; z dnia 27 kwietnia 2007r., II OSK 689/06, LEX nr 339625; Wokanda 1994r" Nr 7, s 31). Za literalną wykładnią przytoczonego przepisu przemawia również sama specyfika tego postępowania ściśle określona w art. 9 ust. 3 Prawa budowlanego, zgodnie z którym wniosek o upoważnienie do udzielenia zgody na odstępstwo powinien zawierać: 1) charakterystykę obiektu oraz, w miarę potrzeby, projekt zagospodarowania działki lub terenu, a jeżeli odstępstwo mogłoby mieć wpływ na środowisko lub nieruchomości sąsiednie - również projekty zagospodarowania tych nieruchomości, z uwzględnieniem istniejącej i projektowanej zabudowy; 2) szczegółowe uzasadnienie konieczności wprowadzenia odstępstwa; 3) propozycje rozwiązań zamiennych; 4) pozytywną opinię wojewódzkiego konserwatora zabytków w odniesieniu do obiektów budowlanych wpisanych do rejestru zabytków oraz innych obiektów budowlanych usytuowanych na obszarach objętych ochroną konserwatorską; 5) w zależności od potrzeb - pozytywną opinię innych zainteresowanych organów. Złożenie stosownego wniosku wiąże się zatem z koniecznością przedstawienia szczegółowych rozwiązań technicznych w zakresie planowanych inwestycji. Tak więc zarówno ratio legis omawianego przepisu, jak i elementy jakie powinien zawierać wniosek o wydanie upoważnienia do udzielenia zgody na odstępstwo, przeczącemu, aby postępowanie to mogło być prowadzone po wydaniu decyzji o pozwolenie na budowę, a tym bardziej - jak to miało miejsce w niniejszej sprawie - na etapie postępowania sądowego. Nadto, należy mieć na uwadze, że postanowienie wydawane w trybie art. 9 ww. ustawy ma charakter uznaniowy. Rolą organu orzekającego w ramach uznania administracyjnego jest wykazanie, że nie nosi ono znamion dowolności w stosowaniu władztwa administracyjnego, a podyktowane jest koniecznością ochrony obiektywnie pojmowanego interesu społecznego, której nie może naruszać nawet wzgląd na słuszny interes strony. Przy czym ustawa Prawo budowlane nie przewiduje możliwości wniesienia zażalenia na postanowienie w sprawie udzielenia bądź odmowy udzielenia zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych. Skoro postanowienie to nie podlega odrębnemu zaskarżeniu, to w przypadku uznania przez strony, że jest ono nieprawidłowe może być zaskarżone tylko wraz z decyzją o pozwoleniu na budowę, co oznacza, że tylko na tym etapie procesu inwestycyjnego strona może bronić swojego interesu prawnego. Akceptacja stanowiska, że postanowienie udzielające zgody na odstępstwo, może być wydane po udzieleniu pozwolenia budowlanego zamknęłaby stronom drogę do kwestionowania postanowienia w toku ww. postępowania, a na dalszym etapie również kontroli sądowej. Zdaniem Sądu, pozostawienie art. 9 ust. 3 Prawa budowlanego w niezmienionej treści, po liberalizacji ww. ustawy poprzez wprowadzenie instytucji legalizacji samowoli budowlanej, świadczy o celowym zamierzeniu ustawodawcy, aby zgoda na odstępstwo od warunków technicznych była udzielana jedynie na etapie postępowania o wydanie pozwolenia budowlanego, ewentualnie na etapie postępowania o wydanie decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, w przypadku planowanego przez inwestora istotnego odstąpienia od projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. Nie ma również analogii, między omawianą instytucją, a możliwością następczego uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w procesie legalizacyjnym, na podstawie art. 48 ust. 2 pkt 1 lit b Prawa budowlanego, o którym traktował wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007 r., sygn. akt P 37/06 (Dz. U. Nr 247, poz. 1844), powoływane w niektórych orzeczeniach sądów administracyjnych, jako argument przemawiający za stosowaniem art. 9 cyt. ustawy również po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę. Trybunał Konstytucyjny wskazywał bowiem na niezgodne z zasadami konstytucyjnymi zróżnicowanie pozycji sprawców samowoli budowlanej według kryterium obowiązywania lub nieobowiązywania na danym terenie planu miejscowego, a w istocie uzależnienie możliwości legalizacji obiektu na terenie nieobjętym planem miejscowym od daty uzyskania ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy. W świetle przedstawionej argumentacji na marginesie tylko wskazać trzeba, że z treści postanowienia z dnia z dnia [...] lipca 2013r. wynika, iż Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej upoważnił Starostę [...] do wyrażenia zgody na odstępstwo zaznaczając, że "niniejsze upoważnienie może zostać wykorzystane przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub decyzji o zmianie pozwolenia na budowę w trybie art. 36 a". Nadto, udzielono zgody na odstępstwo od warunków wymienionych w § 12 ust. 1 pkt 2, a nie § 12 ust. 3 pkt 2 cyt. rozporządzenia. Uszło również uwadze organu wojewódzkiego, że obligatoryjnym składnikiem decyzji autokontrolnej jest jednoczesne rozstrzygnięcie, czy działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa. Z podanych przyczyn Sąd uchylił zaskarżoną decyzję, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ppsa. W pkt II wyroku orzeczono na podstawie art. 152 ppsa. O kosztach postępowania rozstrzygnięto w oparciu o art. 200 oraz art. 250 wyżej cytowanej ustawy w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c oraz § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.), a na które składają się : 500 zł z tytułu uiszczone wpisu od skargi, 240 zł z tytułu zastępstwa procesowego oraz 17 zł opłaty od pełnomocnictwa.