VII SA/Wa 146/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Machlejd, Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka (spr.), Protokolant st. ref. Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lipca 2013 r. sprawy ze skargi M. A. i M. J. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji ostatecznej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz M. A. i M. J. solidarnie kwotę 760 (siedemset sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Starosta [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. Nr [...] na podstawie art. 36 a ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 243 z 2010 r., poz. 1623 tekst jednolity z późn. zmianami) oraz na podstawie art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 z późn. zm., dalej - k.p.a.) uchylił decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] grudnia 1993 r. Nr [...] o pozwoleniu na nadbudowę budynku mieszkalnego w [...], ul. [...], na terenie działki nr ew. [...] wydanej dla M. i M. A. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w dniu [...] lipca 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wydał decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, nakładającą na inwestora M. i M. A. obowiązek sporządzenia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego wprowadzone podczas budowy zmiany a także wskazania rozwiązań doprowadzających wykonane roboty budowlane do stanu zgodnego z prawem. Następnie Starosta [...] na podstawie art. 36a ustawy Prawo budowlane wydał decyzję z dnia [...] marca 2011 r., uchylającą decyzję o pozwoleniu na budowę. W wyniku postępowania odwoławczego Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. uchylił decyzję Starosty [...] z dnia [...] marca 2011 r. przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia. W związku z ponownym rozpatrzeniem sprawy Starosta [...] decyzją z dnia [...] lutego 2012 r., ponownie uchylił pozwolenie na budowę. Od powyższej decyzji inwestor wniósł odwołanie. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. uchylił decyzję Starosty [...], przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia. Przystępując ponownie do rozpatrzenia sprawy w dniu [...] kwietnia 2012 r. zawiadomiono strony postępowania o możliwości zapoznania się ze zgromadzonymi dokumentami w sprawie oraz o możliwości składania uwag i wniosków. W wyznaczonym w zawiadomieniu terminie, strony nie wypowiedziały się w przedmiotowej sprawie. Odwołanie od decyzji Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. Nr [...] wnieśli M. i M. A., wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Odwołujący stwierdzili, że wykonane zmiany w budynku nie mają, w świetle przepisu art. 36a ust. 5 ustawy Prawo budowlane, charakteru istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego. W związku z powyższym uznali, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem ww. przepisu. Ponadto podali, że wbrew stanowisku Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] w projekcie technicznym zamiennym wyraźnie wskazano, iż wprowadzone zmiany budowlane są nieistotne. Brak istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego został potwierdzony także ekspertyzą budowlaną rozbudowy i nadbudowy budynku mieszkalnego z dnia 6 czerwca 2009 r. udostępnioną Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w [...], który w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia z dnia [...] lipca 2009 r. potwierdził rzetelność ekspertyzy oraz kompetencje osoby, która ją wykonała. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. Nr [...], po rozpatrzeniu odwołania od decyzji Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2012 r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał, iż przesłanka do zastosowania art. 36a ust. 2 ustawy Prawo budowlane przez organ administracji architektoniczno-budowlanej, w postaci wydania decyzji przez organ nadzoru budowlanego (na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ww. ustawy) została spełniona. W związku z powyższym "właściwy organ" czyli Starosta [...] był zobligowany, na podstawie art. 36a ust. 2 ustawy Prawo budowlane do uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę. Odnosząc się do zasadności podjętego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego rozstrzygnięcia z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] organ wskazał, że kwestia kwalifikacji wprowadzonych w projekcie budowlanym zmian stanowiących odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę nie stanowi przedmiotu niniejszego postępowania. Organy administracji architektoniczno-budowlanej nie są uprawnione do oceniania czy dana inwestycja realizowana jest w ramach samowoli budowlanej czy w warunkach istotnie odbiegających od zatwierdzonego projektu budowlanego ani też podejmowania działań związanych ze stwierdzeniem zaistnienia takich sytuacji. Przepis art. 83 ustawy Prawo budowlane przesądza, iż jest to wyłączna kompetencja organu nadzoru budowlanego. Skargę na ww. decyzję Wojewody [...] w [...] z dnia [...] listopada 2012 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli M. oraz M. A., wnosząc o jej uchylenie oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: 1. prawa materialnego: - przepisu art. 36a ustawy Prawo budowlane poprzez zakwalifikowanie zmian w budynku jako istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego oraz w szczególności pominięcie przepisu art. 36a ust. 5 ww. ustawy, wskazującego na okoliczność, iż wprowadzone zmiany nie mają charakteru istotnych odstąpień od zatwierdzonego projektu budowlanego, - przepisu § 3 pkt 24 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. nr 75 poz. 690) poprzez bezpodstawne uznanie, że posiadany taras należy do przekrytych części budynku w wyniku błędnej, rozszerzającej interpretacji wspomnianego przepisu, a w konsekwencji błędne uznanie jakoby zwiększyła się kubatura budynku, 2. prawa procesowego: - naruszenie zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a. poprzez zaniechanie pełnego ustalenia stanu faktycznego w sprawie i oparcia zaskarżonej decyzji wyłącznie na stanowisku Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z pominięciem dowodów przedstawionych przez skarżących, w szczególności ekspertyzy z dnia 6 czerwca 2009 r., - naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej wyrażonej w art. 8 k.p.a. poprzez jednostronne rozstrzygnięcie sprawy bez uwzględnienia, ani oceny stanowiska skarżących, - przepisu art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez wydanie decyzji bez jej należytego uzasadnienia faktycznego i prawnego, a w szczególności bez przeprowadzenia koniecznej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, - naruszenie zasady praworządności wyrażonej w art. 6 k.p.a. poprzez wydanie decyzji nie popartej należycie przepisami prawa, a przeciwnie z naruszeniem bezwzględnie obowiązujących przepisów prawa, - przepisu art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego mającego znaczenie dla sprawy, w szczególności poprzez pominięcie dowodu z ekspertyzy budowlanej z dnia 6 czerwca 2009 r. na okoliczność braku istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, - przepisu art. 80 k.p.a. poprzez brak rzetelnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności w zakresie oceny dowodów przedłożonych przez skarżących na okoliczność braku istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazali, że zgodnie z ekspertyzą wykonanie schodów do piwnicy zostało zrealizowane prawidłowo, bez naruszenia konstrukcji budynku. Zmiana luksferów na okno jest nieistotna, co potwierdził biegły stwierdzając, że nie zmienia to wyglądu ani konstrukcji budynku. Po sprawdzeniu wymiarów budynku biegły również stwierdził wykonanie nadbudowy zgodnie z wymaganiami projektu technicznego. Podkreślili, ze w wyniku przedmiotowych prac nie uległa zmianie powierzchnia zabudowy, powierzchnia użytkowa, ani kubatura. Ponadto skarżący podali, że taras nie jest przekrytą częścią budynku, znajduje się on nad wejściem do budynku. Słupki metalowej balustrady tarasu stanowią podporę konstrukcji służącą do zamontowania markizy przeciwsłonecznej, która obecnie nie jest zamontowana. Skarżący stwierdzili, że nie istnieje obecnie zadaszenie tarasu mogące stanowić przekrytą część budynku. W dalszej zaś konsekwencji nie sposób uznać aby doszło do zwiększenia kubatury budynku, co również potwierdziła ekspertyza biegłego. Podkreślono dodatkowo, że przepis § 3 pkt 24 wspomnianego wyżej rozporządzenia nie może być interpretowany rozszerzająco, na co wskazuje wyrok WSA w Krakowie z dnia 5 maja 2008 r. sygn. akt II SA/Kr 172/07. Wojewoda [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 z 2002 r. poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Mając powyższe kryteria na uwadze Sąd uznał, że skarga jest zasadna chociaż z innych powodów niż podniesione w skardze, bowiem przy jej wydaniu doszło do naruszenia przepisów prawa procesowego w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji. Podstawą prawną wydania zaskarżonej decyzji jest przepis art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego, zgodnie z którym właściwy organ uchyla decyzję o pozwoleniu na budowę, w przypadku wydania decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Podkreślenia wymaga, że właściwym organem w rozumieniu art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego jest organ nadzoru budowlanego, natomiast organem właściwym do zastosowania przepisu art. 36a ust. 2 tej ustawy - organ administracji architektoniczno-budowlanej - Starosta, jak w niniejszej sprawie. Przepis art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego nakazuje uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę w sytuacji gdy ostateczna stanie się decyzja nakładająca na inwestora obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych. Zatem przesłanką do uchylenia decyzji o pozwoleniu, jest wydanie przez organ nadzoru budowlanego ostatecznej decyzji w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. W przedmiotowej sprawie, Starosta [...] w oparciu o informacje uzyskane od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] w piśmie z dnia 17 stycznia 2012 r. uznał, że decyzja z dnia [...] lipca 2009 r., wydana w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego stała się ostateczna w dniu 6 sierpnia 2009 r., pomimo, że w aktach przesłanych przez organy nadzoru budowlanego znajdowała się informacja, że od ww. decyzji strony złożyły odwołanie. Sądowi z urzędu jest wiadomo, że od decyzji Nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] skarżący złożyli odwołanie do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który uznał, że odwołanie zostało złożone po terminie. Postanowienie z dnia [...] października 2009 r. stwierdzające uchybienie terminu do złożenia odwołania zostało zaskarżone do tutejszego Sądu, który prawomocnym wyrokiem z dnia 16 lutego 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 2178/09 (treść dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). uchylił zaskarżone postanowienie. Z uzasadnienia wyroku wynika, że organ przedwcześnie wydał rozstrzygnięcie w trybie art. 134 k.p.a. bez należytego wyjaśnienia stanu faktycznego odnośnie daty doręczenia decyzji z dnia [...] lipca 2009 r. i w tym zakresie winien przeprowadzić postępowanie. Po dokonaniu ustaleń miał wydać rozstrzygnięcie w przedmiocie złożonego odwołania od decyzji. W tej sytuacji, wydanie zaskarżonej decyzji nastąpiło z naruszeniem przepisów art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. w stopniu uzasadniającym uchylenie zarówno zaskarżonej decyzji jak i decyzji organu I instancji. Ponownie rozpatrując sprawę organ administracji architektoniczno-budowlanej ustali w sposób nie budzący wątpliwości, czy decyzja z dnia [...] lipca 2009 r. jest ostateczna i podejmie stosowne rozstrzygnięcie w zależności od dokonanych ustaleń. Biorąc pod uwagę konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania administracyjnego Sąd nie odniósł się do zarzutów podniesionych w skardze zauważając jednakże, że wydanie przez organ nadzoru budowlanego decyzji określonej art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego bezwzględnie obliguje organ, który wydał pozwolenie na budowę do uchylenia tegoż pozwolenia, co powinno nastąpić bezzwłocznie po tym, jak wydana w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego decyzja stanie się ostateczna. Przy czym organ architektoniczno- budowlany nie ma żadnych uprawnień do badania przesłanek wydania przez organy nadzoru budowlanego decyzji. Mając powyższe na uwadze, Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzekł jak w pkt I wyroku, rozstrzygając w pkt II na mocy art. 152 p.p.s.a., zaś o kosztach postępowania orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 i § 3 p.p.s.a.