I SA/Wa 45/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska Sędziowie: Sędzia WSA Elżbieta Lenart (spr.) Sędzia WSA Joanna Skiba Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 sierpnia 2013 r. sprawy ze skargi Miasta W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie odmowy ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość oddala skargę. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...] - po rozpatrzeniu odwołania J. H. od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...] odmawiającej ustalenia i wypłaty odszkodowania za grunt położony w W. w Dzielnicy [...] przy ul. [...], uregulowany w księdze wieczystej KW Nr [...] – uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Zaskarżona decyzja wydana została w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny sprawy. W dniu 2 grudnia 2005 r. J. H. złożyła wniosek o przyznanie odszkodowania - na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną - za zajętą pod drogę publiczną część działki położonej w W. przy ul. [...], uregulowanej w księdze wieczystej KW [...]. Do wniosku został dołączony odpis tej księgi wieczystej. Wojewoda [...]w dniu [...]maja 2010 r. wydał decyzję nr [...], w której stwierdził nabycie przez Gminę W. z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości zajętej pod część ul. [...] w W., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...] o powierzchni [...] m² w obrębie ewidencyjnym [...] oraz jako działka ewidencyjna nr [...] o powierzchni [...] m² w obrębie ewidencyjnym [...], stanowiącej część gruntów uregulowanych w księdze wieczystej KW Nr [...]. Zaś decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2010 r. Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności gruntu uregulowanego w księdze wieczystej [...]. W związku z treścią ww. decyzji J. H. pismami z dnia [...]lipca 2010 roku, [...] lipca 2010r. oraz z [...] kwietnia 2012 roku sprecyzowała swój wcześniejszy wniosek – wskazując, że chodzi o nieruchomość objętą księgą wieczystą KW Nr [...]. Decyzją z dnia [...]kwietnia 2012 r., nr [...] Prezydent W. odmówił ustalenia i wypłaty odszkodowania za grunt położony w W. w [...] przy ul. [...], uregulowany w księdze wieczystej KW Nr [...] – stwierdzając, że Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności gruntu uregulowanego w księdze wieczystej KW Nr [...]. Dodał, że pism wnioskodawczyni z dnia [...]lipca 2010 roku, [...]lipca 2010 roku oraz z dnia [...]kwietnia 2012 roku nie można traktować jako uzupełnienia (sprecyzowania) zgłoszonego wcześniej żądania odszkodowawczego. Pisma te wskazują bowiem zupełnie inny przedmiot roszczenia tj. nieruchomość objętą księgą wieczystą KW Nr [...]. Od decyzji tej odwołanie złożyła J. H. kwestionując rozstrzygnięcie organu I instancji. Podniosła, że we wniosku o ustalenie odszkodowania został błędnie podany numer księgi wieczystej, co zostało sprostowane w toku postępowania – wobec czego zaskarżona decyzja nie znajduje oparcia ani w stanie faktycznym, ani prawnym. Po rozpoznaniu odwołania Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję Prezydenta W. z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...] odmawiającą ustalenia i wypłaty odszkodowania za grunt położony w W. w [...] przy ul. [...], uregulowany w księdze wieczystej [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Zdaniem organu odwoławczego niewłaściwe oznaczenie numeru księgi wieczystej przez stronę we wniosku nie może stanowić podstawy do odmowy odszkodowania. Jednocześnie organ zauważył, iż w tym piśmie strona jednoznacznie określiła, że zwraca się o odszkodowanie za zajętą pod drogę publiczną część działki położonej w W. przy ul. [...]. Jeżeli zaś organ I instancji miał wątpliwości co do określonego żądania - to powinien wystąpić do strony o doprecyzowanie wniosku. Na zakończenie dodał, że Prezydent W. przy ponownym rozpatrywaniu sprawy - mając na uwadze zgromadzony w sprawie materiał dowodowy i wskazane wyżej okoliczności - podejmie stosowne rozstrzygnięcie w sprawie, ponieważ zgodnie z wyrażoną w art. 15 kpa zasadą dwuinstancyjności postępowania oraz art. 136 kpa określającym granice postępowania dowodowego przed organem odwoławczym, Wojewoda [...] nie jest uprawniony do przeprowadzenia postępowania dowodowego w określonym powyżej zakresie. Skargę na powyższą decyzję Wojewody [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosło Miasto W. reprezentowane przez Prezydenta W. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Zaskarżonej decyzji zarzuciło: 1) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: - art. 73 ust. 4 w zw. z ust. 1 i 3 art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że po upływie określonego w przepisie art. 73 ust. 4 ustawy terminu zawitego prawa materialnego strona uprawniona jest do zmiany złożonego w ww. terminie wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania poprzez wskazanie innej nieruchomości, za którą domaga się odszkodowania, a w konsekwencji, na przyjęciu, że należy ustalić i wypłacić odszkodowanie za nieruchomość, co do której wniosek nie został złożony w ustawowym terminie, 2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: - art. 6, art. 7, art. 77§1 w zw. z art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, oparcie rozstrzygnięcia na materiale dowodowym z przekroczeniem zasady swobodnej oceny dowodów i brak rozpatrzenia sprawy w sposób wnikliwy, prawidłowy i wyczerpujący a w konsekwencji błędne ustalenie stanu faktycznego w sprawie, - art. 138 § 2 kpa w zw. z art. 136 kpa polegające na wydaniu przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej w sytuacji, gdy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy mógł nastąpić na etapie postępowania przed organem drugiej instancji, a w konsekwencji nieuzasadnione nierozpoznanie merytoryczne sprawy przez organ odwoławczy, - art. 12 § 1 kpa w zw. z art. 35 § 1 kpa, polegające na ich niezastosowaniu i uchyleniu decyzji Prezydenta W. oraz przekazaniu jej do ponownego rozpoznania, pomimo iż zgromadzony w sprawie materiał dowodowy został oceniony prawidłowo przez organ pierwszej instancji, co spowodowało naruszenie zasady szybkości postępowania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz. 270). Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872), nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1, wypłaca: (1) gmina - w odniesieniu do dróg będących w dniu 31 grudnia 1998 r. drogami gminnymi, (2) Skarb Państwa - w odniesieniu do pozostałych dróg. Odszkodowanie to będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa (art. 73 ust. 3). W niniejszej sprawie Prezydent W. decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. odmówił ustalenia i wypłaty odszkodowania za grunt położony w W. w [...]przy ul. [...], uregulowany w księdze wieczystej KW [...], natomiast Wojewoda [...]decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniosło Miasto W. reprezentowane przez Prezydenta W. Zatem organem właściwym do wydania decyzji dotyczącej odszkodowania za przedmiotową nieruchomość jest Prezydent W. wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej (jako prezydent miasta na prawach powiatu a więc sprawujący funkcję starosty), będący jednocześnie organem wykonawczym gminy - Miasta W., które złożyło skargę do sądu. W orzecznictwie, jak również w nauce prawa administracyjnego uznaje się, że w sprawie o ustalenie odszkodowania organ administracji publicznej wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej właściwy do wydania w tym przedmiocie decyzji nie posiada legitymacji procesowej do późniejszego kwestionowania tej decyzji jako organ jednostki samorządu terytorialnego. Organ ten nie posiada bowiem własnego, wywodzonego z przepisów prawa materialnego, bezpośredniego interesu prawnego w wyżej podanym znaczeniu, lecz jest przedstawicielem państwa, wykonującym jego zadania i korzystającym z władztwa określane mianem "imperium". Powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego czy sądowoadministracyjnego. W takiej sytuacji jednostka samorządu terytorialnego nie ma legitymacji procesowej strony w tym postępowaniu, nie jest również podmiotem uprawnionym do zaskarżania decyzji administracyjnych do sądu administracyjnego. W wyroku z dnia 12 marca 2010 r., I OSK 1428/08, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa materialnego. Może być ona, jako osoba prawna, stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy k.p.a. przyznają stronom. Ustawa jednak może organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. Wtedy będzie on bronił interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie (podobnie w wyroku NSA z 28 maja 2009 r., I OSK 728/08). Również Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 19 maja 2003 r. OPS 1/03 stwierdził, że włączenie organów samorządowych do systemu organów administracji publicznej prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie znacznie ogranicza zakres uprawnień procesowych tych jednostek jako osób prawnych. Co więcej w zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej, nie jest on (ani też żaden z pozostałych organów danej jednostki) uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Uprawnienie do korzystania z władztwa administracyjnego przez samorząd terytorialny następuje zatem kosztem znacznego ograniczenia jego dominium. Tego rodzaju rozwiązania prawne nie powinny budzić wątpliwości, tym bardziej, że prawo własności przysługujące jednostkom samorządu terytorialnego zostało im przyznane w celu realizacji postawionych przed nimi zadań z zakresu administracji publicznej i z tego powodu podlega licznym ograniczeniom, płynącym z przepisów prawa publicznego. Takie stanowisko znalazło też potwierdzenie w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 29 października 2009 r., K 32/08 (OTK-A 2009/9/139), w którym Trybunał uznał za zgodne z art. 165 § 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przepisy art. 33 § 1 i 2 p.p.s.a. w zakresie, w jakim pozbawiają one prawa do udziału na prawach strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym gminę, której wójt (burmistrz, prezydent) wydał decyzję jako organ I instancji, a także za zgodny z art. 165 § 1 i 2 Konstytucji RP przepis art. 50 § 1 p.p.s.a. w zakresie, w jakim odmawia jednostce samorządu terytorialnego prawa do wnoszenia skarg do sądów administracyjnych sprawach, w których organ danej jednostki rozpatrywał sprawę administracyjną i wydał decyzję w I instancji. Trybunał uznał między innymi, że wydawanie decyzji administracyjnych przez organy samorządu terytorialnego nie ma służyć realizacji praw podmiotowych jednostek tego samorządu w relacjach z administrowanymi. Organy samorządu terytorialnego, które wydają decyzję wobec obywatela, mają stać na straży prawa, a w procesie kontroli instancyjnej i sądowoadministracyjnej tych decyzji nie zachodzi potrzeba umożliwienia jednostkom samorządu terytorialnego artykułowania swoich interesów. Także Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 kwietnia 2012 r. sygn. akt II FSK 527/12, LEX nr 1137662, stwierdził, że nie może być dopuszczalna sytuacja, którą ocenić należałoby jako kuriozum, że ten sam podmiot – gmina (jej organ) - raz występuje w sprawie jako organ administracji wykonujący swoje władztwo, a raz - gdy uzna, że jest to dla niego korzystne - jako strona domagająca się ochrony w istocie przed działaniami organu administracji wyższego stopnia. Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie orzekający w niniejszej sprawie całkowicie podziela powyższe stanowisko. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz.270 ze zm.),orzekł jak w sentencji wyroku. ----------------------- 1