II OSK 2691/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska po rozpoznaniu w dniu 29 października 2013 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Spółdzielni Osób Prawnych "[...]" z siedzibą w Warszawie oraz [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 sierpnia 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 1281/13 odrzucające skargi Spółdzielni Osób Prawnych "[...]" z siedzibą w Warszawie oraz [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] stycznia 2013 r. Nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego o postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 2 sierpnia 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargi Spółdzielni Osób Prawnych "[...]" z siedzibą w Warszawie oraz [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Mazowieckiego z dnia [...]stycznia 2013 r. Nr LEX –[...]w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu postanowienia Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że Wojewoda Mazowiecki rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] stycznia 2013 r. stwierdził nieważność uchwały Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 13 grudnia 2012 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru węzeł Marsa-Płowiecka, w części dotyczącej § 62 ust. 2 pkt 3, pkt 8, pkt 9 lit. b, pkt 10 lit. b, § 63 ust. 2 pkt 7, § 64 ust. 2 pkt 8, § 65 ust. 2 pkt 4, pkt 9, pkt 10 lit. b, pkt 11 lit. b, § 66 ust. 2 pkt 7, § 18 ust. 1 pkt 1, pkt 2, pkt 3, pkt 4 oraz § 11 ust. 3 pkt 3 przedmiotowej uchwały. W skardze na przedmiotowe rozstrzygnięcie nadzorcze organu Spółdzielnia Osób Prawnych "[...]" z siedzibą w Warszawie oraz [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie podnieśli, iż posiadają legitymację do zaskarżenia kwestionowanego rozstrzygnięcia. Swój interes prawny wywiedli z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Skarżący uznali, że w związku z tym, że rozstrzygnięcie nadzorcze kształtuje w ostateczny sposób treść miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to nieuprawnione byłoby odebranie obywatelom możliwości skorzystania z drogi postępowania przed sądami administracyjnymi co do zaskarżenia rozstrzygnięcia organu nadzoru, skoro przepisy prawa dopuszczają możliwość zaskarżenia samego aktu prawa miejscowego, zmienionego w powyższym trybie. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej odrzucenie wskazując, iż do wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze uprawniona jest jedynie gmina lub związek międzygminny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznając skargi za niedopuszczalne wskazał, że przedmiotem skargi jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Mazowieckiego z dnia 18 stycznia 2013 r., które zgodnie z art. 98 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Stosownie do treści art. 98 ust. 3 powołanej ustawy do złożenia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie lub kompetencja zostały naruszone. Przywołana regulacja przyznaje zatem legitymację do wniesienia skargi wyłącznie gminie lub związkowi międzygminnemu, których interes prawny, uprawnienie lub kompetencja zostały naruszone (por. wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2005 r., sygn. akt OSK 1598/04). Sąd I instancji podkreślił, iż czynności nadzorcze, o których mowa w art. 91 ustawy o samorządzie gminnym (stwierdzenie nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części) podejmowane są z urzędu. Postępowanie nadzorcze jest postępowaniem prowadzonym wyłącznie z udziałem gminy, której uchwała lub zarządzenie zostało objęte kontrolą pod względem zgodności z prawem. W postępowaniu nadzorczym nie biorą więc udziału inne podmioty. W ramach tego postępowania, jeżeli organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy z uwagi na upływ terminu do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego (30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia), organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego (art. 93 ustawy o samorządzie gminnym). Osoba, która nie jest uczestnikiem postępowania nadzorczego nie może być uczestnikiem postępowania przed sądem administracyjnym, chyba że ustawa wyraźnie tak stanowi (taki wyjątek wynika z art. 98a ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym i dotyczy zarządzenia zastępczego). Wniesienie skargi do sądu administracyjnego przez osobę, której interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem organu gminy reguluje natomiast art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, który określa odrębny rodzaj postępowania. Odrębność tych postępowań wyłącza możliwość udziału osoby, która może wnieść skargę na podstawie art. 101, w postępowaniu nadzorczym prowadzonym przez wojewodę. Sąd I instancji wskazał, że za brakiem możliwości zaskarżenia rozstrzygnięcia nadzorczego przez podmioty, które swój interes prawny wywodzą z treści art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, przemawia także okoliczność braku regulacji co do trybu i terminu w jakim miałoby to nastąpić. Tryb zaskarżenia rozstrzygnięcia nadzorczego określony w art. 98 ustawy o samorządzie gminnym dotyczy wyłącznie gminy lub związku międzygminnego, których interes prawny, uprawnienie lub kompetencja zostały naruszone, a termin do wniesienia skargi biegnie od daty doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyli Spółdzielnia Osób Prawnych "[...]" z siedzibą w Warszawie oraz [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie i zaskarżając orzeczenie w całości zarzucili naruszenie przepisu postępowania, a mianowicie art. 58 §1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz.1269 ze zm.; zwanej dalej P.p.s.a.) w związku z art. 3 § 2 pkt 5) P.p.s.a., art. 50 § 1 P.p.s.a., art. 28 kpa, art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, art. 45 oraz 77 Konstytucji RP, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to poprzez uznanie, że istnieją ustawowe przesłanki odrzucenia skarg ("niedopuszczalność wniesienia skargi z innych przyczyn") w sytuacji braku takiego unormowania ustawowego, które uprawniałoby do odrzucenia złożonych skarg, co skutkuje ewidentnie pozbawieniem skarżących prawa do rozpatrzenia sprawy przez niezawisły sąd. Powołując się na powyższe zarzuty kasacyjne skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz o orzeczenie o kosztach postępowania, w tym kosztach zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. W uzasadnieniu nadmieniono, że w wyniku wydania przez Wojewodę Mazowieckiego przedmiotowego rozstrzygnięcia zmianie uległa treść aktu normatywnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie ulega wątpliwości, że taki stan rzeczy narusza interes prawny skarżących, jako użytkowników wieczystych nieruchomości objętych uchylonymi zapisami planu. W szczególności wskazać należy, że usunięcie z tekstu planu wskaźników określających intensywność i wysokość zabudowy, dopuszczonej co do zasady na działkach gruntu należących do skarżących może znacząco utrudnić czy wręcz uniemożliwić skuteczne uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Wniesiona skarga jest w istocie skargą na akt prawa miejscowego, jednakże organem którego działanie jest przedmiotem skargi jest Wojewoda. Z art. 45 ust.1 Konstytucji RP wynika jednoznacznie, aby prawem do sądu objąć możliwie najszerszy zakres spraw. Brak wypowiedzi ustawodawcy w tym zakresie nie może być rozumiany jako wyłączenie drogi sądowej. Milczenie ustawy nie może być zatem interpretowane w sposób sprzeczny z konstytucyjną zasadą prawa do sądu. Konieczność ochrony takich wartości jak bezpieczeństwo państwa, porządek publiczny, ochrona środowiska, zdrowia itp. nie może uzasadniać zamknięcia drogi sądowej w odniesieniu do praw objętych zakresem art. 77 ust.2 Konstytucji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Art. 98 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym odnosi się do określonego rodzaju aktów administracyjnych (rozstrzygnięć organów nadzoru oraz stanowisk zajętych w trybie art. 89 tej ustawy) i przewiduje zamknięty katalog podmiotów legitymowanych do wniesienia skargi na podstawie art. 98 ust. 1. Tymi podmiotami są gminy i związki gminne, co jednoznacznie wynika z brzmienia art. 98 ust. 3. Stanowisko takie znajduje potwierdzenie w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2005 r., sygn. akt II OSK 281/05, w którym sąd stwierdził, że uprawnienie do wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze, o którym mowa w art. 96 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym ma wyłącznie gmina, a wobec tego inne podmioty nie mogą wnieść skargi z powołaniem się na to, że mają w tym interes prawny. W tym przypadku legitymacja do wniesienia skargi wynika z art. 98 ust. 3 tej ustawy, a przepis art. 50 § 1 P.p.s.a. nie ma zastosowania. Legitymacji do wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze nie można wyprowadzić także z przepisu art. 28 k.p.a. (por. również wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2005 r., sygn. akt OSK 1598/04 oraz wyrok NSA z dnia 13 maja 1992 r., sygn. akt SA/Wr 529/92 dotyczący niedopuszczalności wniesienia w trybie art. 98 ustawy o samorządzie gminnym skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze przez jakikolwiek inny podmiot poza gminą lub związkiem komunalnym). Powyższego stanowiska nie zmienia również przywołany przez skarżącego przepis art. 98 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym nakazujący do postępowania w sprawach, o których mowa w ust. 1 i 2 stosować odpowiednio przepisy o zaskarżaniu do sądu administracyjnego decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej, gdyż wskazuje on tylko odpowiedni tryb postępowania w sprawach skarg złożonych przez ww. pomioty, nie rozszerza zaś ich katalogu. Z tych względów skarżącym, jako podmiotom nienależącym do kategorii podmiotów określonych w art. 98 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym nie przysługuje skarga do sądu na rozstrzygnięcie nadzorcze. Wbrew stanowisku skarżących kasacyjnie przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stanowi o podmiotach uprawnionych do złożenia skargi wyłącznie na uchwały lub zarządzenia podjęte przez organy gminy. Brak w nim jakichkolwiek regulacji co do zaskarżania rozstrzygnięć organu nadzorczego. W tym stanie rzeczy skargę kasacyjną należało oddalić na podstawie art. 184 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.