I OSK 245/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie : Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: Sędzia NSA Irena Kamińska Sędzia WSA del. Iwona Bogucka (spr.) Protokolant st. asystent sędziego Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 3 czerwca 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 14 listopada 2013 r. sygn. akt IV SA/Po 742/13 w sprawie ze skargi M.S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [..] z dnia 14 czerwca 2013 r. nr [..] w przedmiocie odmowy wydania uwierzytelnionych odpisów wywiadów środowiskowych oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym wyrokiem z 14 listopada 2013 r., sygn. IV SA/Po 742/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę M.S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [..] z 14 czerwca 2013 r., nr [..], którym utrzymano w mocy postanowienie Prezydenta Miasta [..] z 15 kwietnia 2012 r., nr [..] o odmowie wydania uwierzytelnionych odpisów dokumentów z akt spraw z okresu 1993-2006 . Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych przyjętych przez Sąd I instancji: Pismem z 4 kwietnia 2012 r. Skarżący zwrócił się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [..] (dalej "MOPS") o wydanie kompletnej dokumentacji "z akt sprawy dotyczącej składanych wniosków z przeprowadzonych wywiadów środowiskowych z okresu od 1993 r. do marca 2010 r., tj. zasiłków celowych i okresowych". Postanowieniem z 9 maja 2012 r. Prezydent Miasta Kalisza odmówił wydania uwierzytelnionych odpisów przeprowadzonych wywiadów środowiskowych z akt sprawy dotyczących wniosków z okresu od 1993 r. do 2006 r. Wyjaśnił, że 11 kwietnia 2012 r. wnioskodawcy zostały przekazane uwierzytelnione kopie dokumentów za okres od lipca 2007 r. do marca 2010 r. i odpis pisma Powiatowego Urzędu Pracy z 4 sierpnia 2010 r. Natomiast z uwagi na przepisy w sprawie postępowania z dokumentacją, zasad jej klasyfikowania i przechowywania, wywiady środowiskowe, decyzje administracyjne z zakresu pomocy społecznej oraz dokumenty księgowe w sprawie realizacji wypłat świadczeń zaliczane są do kategorii B-5, tj. obowiązuje 5-letni okres ich przechowywania i w związku z tym nie jest możliwe sporządzenie uwierzytelnionych kopii dokumentów za okres wskazany we wniosku. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [..] postanowieniem z 22 czerwca 2012 r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji, uznając jego stanowisko. Prawomocnym wyrokiem z 20 grudnia 2012 r., sygn. akt IV SA/Po 865/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił postanowienia organów obu instancji. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że organ I instancji przekazał stronie żądaną dokumentację za okres od 2007 r. do marca 2010 r. Natomiast w sposób niezgody z prawem organy obu instancji odmówiły przekazania Skarżącemu uwierzytelnionych odpisów dokumentów za lata od 1993 r. do 2006 r., poprzestając jedynie na powołaniu się na przepisy w sprawie postępowania z dokumentacją, zasad jej klasyfikowania i przechowywania. Zgodnie z art. 73 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 z późn. zm.; obecnie: Dz. U. z 2013 r., poz. 267; dalej k.p.a.) ustawodawca nie uzależnił prawa do żądania przez stronę uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt sprawy od upływu normatywnego terminu do przechowywania dokumentów, tylko od wykazania przez stronę ważnego interesu. Samo wskazanie obowiązku przechowywania dokumentów przez okres 5 lat nie rozstrzyga o tym, czy takie dokumenty faktycznie znajdują się w dyspozycji organu. Jeśli nadal się znajdują, podlegają one udostępnieniu, przy spełnieniu wszystkich przesłanek pozytywnych i przy braku przesłanek negatywnych, o których stanowi art. 73 k.p.a. W konsekwencji Sąd zalecił organowi I instancji zbadanie, np. na podstawie dokumentacji biurowej bądź akt spraw administracyjnych, czy począwszy od 1993 r. Skarżący występował z wnioskami o przyznanie świadczeń z zakresu pomocy społecznej (zasiłków okresowych i celowych), a w razie pozytywnego przesądzenia tej okoliczności, czy będące tego dowodem żądane dokumenty w dalszym ciągu znajdują się w archiwum organu. W przypadku wpłynięcia takich wniosków w latach 1993–2005 (skoro bezsporne jest, że wnioski takie wpływały w roku 2006), w razie braku tych dokumentów w archiwum, organ winien ustalić, kiedy dokładnie zostały zniszczone, na jakiej podstawie prawnej oraz w jaki sposób czynność ta została utrwalona w formie pisemnej (protokołu, notatki urzędowej itp.). Tylko ustalony w sposób prawidłowy stan faktyczny sprawy umożliwi organowi I instancji wydanie w sposób zgodny z prawem postanowienia o udostępnieniu albo o odmowie udostępnienia uwierzytelnionych odpisów dokumentów, o które zwrócił się Skarżący. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Prezydent Miasta, postanowieniem z 15 kwietnia 2013 r., nr [..], podając w podstawie prawnej art. 74 § 2 oraz art. 123 § 1 k.p.a., odmówił wydania uwierzytelnionych odpisów dokumentów z akt spraw za okres od 1993 do 2006 r. W uzasadnieniu wyjaśnił, że dokumenty takie jak: wywiady środowiskowe, decyzje administracyjne z zakresu pomocy społecznej, księgi wpływu korespondencji oraz dokumenty księgowe w sprawie realizacji wypłat świadczeń, zaliczane są do kategorii archiwalnej B-5, tj. obowiązuje pięcioletni okres ich przechowywania. Wnioskiem z 28 czerwca 2010 r. zwrócono się do Archiwum Państwowego w [..] o uzyskanie zgody na wybrakowanie dokumentacji niearchiwalnej (minął 5–letni okres jej przechowywania) w ilości 23 mb. Zgodą z 9 lipca 2010 r. nr [..] /10 (znak: [..]) Dyrektor Archiwum zezwolił na brakowanie dokumentacji niearchiwalnej. W dniu 14 grudnia 2010 r. został wystawiony przez firmę recyklingową certyfikat zniszczenia nr 17/2010 potwierdzający, że wszystkie przyjęte dokumenty, w ilości 2081 kg, zostały zniszczone. Organ I instancji stwierdził, że w związku z tym wydanie uwierzytelnionych odpisów dokumentów z akt spraw dotyczących okresu od 1993 roku do 2006 r. nie jest możliwe. W zażaleniu wnioskodawca wniósł o uchylenie postanowienia organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, wyznaczenie przez SKO jawnego posiedzenia lub rozprawy i przeprowadzenie jej z udziałem strony. Zarzucił naruszenie przez organ I instancji przepisów k.p.a. dotyczących zasad praworządnego postępowania, zasad informowania strony i czynnego udziału w postępowaniu oraz naruszenie wytycznych wyznaczonych organowi przez WSA w prawomocnym wyroku o sygn. akt IV SA/Po 865/12. Podniósł, że skoro MOPS twierdzi, iż w 2010 r. zniszczył dokumenty, to nie jest jasne na jakiej podstawie w 2011 r. powoływał się na analizę tych dokumentów, wydając decyzje administracyjne. Zarzucił, że organ nie przedstawił dokumentów, na które się powołuje, w związku z czym strona ma podstawy sądzić, że organ tych dokumentów nie posiada. Organ powinien przesłać kopie tych dokumentów razem z postanowieniem. W związku z powyższym zachodzi konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania, celem przedłożenia przez organ powoływanych dokumentów. Ponadto, zgodnie z wytycznymi WSA, Prezydent Miasta powinien ustalić, czy od 1993 r. wnioskodawca występował z wnioskami o przyznanie pomocy i czy istnieją na to jakieś dokumenty. Postanowieniem z 14 czerwca 2013 r., nr [..], Kolegium utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu wyjaśniło, że art. 73 § 1 k.p.a. wyraża zasadę powszechnego dostępu strony do akt sprawy – z wyjątkiem określonym w art. 74 § 1 k.p.a. – w każdym stadium postępowania, a także po jego zakończeniu. Natomiast zgodnie z § 1 rozporządzenia Ministra Kultury z dnia 16 września 2002 r. w sprawie postępowania z dokumentacją, zasad jej klasyfikowania i kwalifikowania oraz zasad i trybu przekazywania materiałów archiwalnych do archiwów państwowych (Dz. U. Nr 167, poz. 1375, dalej rozporządzenie), dokumentacja wytwarzana i gromadzona przez organy i jednostki organizacyjne, o których mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach (Dz. U. Nr 38, poz. 173 z późn. zm.) dzieli się na: materiały archiwalne (wchodzące do państwowego zasobu archiwalnego) oraz dokumentację niearchiwalną (inną dokumentację, niestanowiącą materiałów archiwalnych). Brakowanie i niszczenie dokumentacji niearchiwalnej w państwowych i samorządowych jednostkach organizacyjnych może odbywać się na podstawie zgody dyrektora właściwego miejscowo archiwum państwowego (§ 6 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia). Z kolei w załączniku nr 4 do Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 10 marca 2003r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie instrukcji kancelaryjnej dla organów gmin i związków międzygminnych (Dz. U. Nr 69, poz. 636) określono jednolity rzeczowy wykaz akt dla organów gmin i związków międzygminnych, z którego wynika, że świadczenia pomocy społecznej (zasiłki celowe, stałe, okresowe, składki na ubezpieczenia społeczne, pomoc rzeczowa, pomoc w ekonomicznym usamodzielnieniu się, dodatkowe świadczenia), działalność opiekuńcza i usługi opiekuńcze (wywiady środowiskowe, decyzje o skierowaniu do jednostek organizacyjnych pomocy społecznej, mieszkania ochronne, interwencje kryzysowe, sprawianie pogrzebów), objęte są kategorią archiwalną B–5, tj. obowiązuje 5-letni ich okres archiwizowania. Ponadto SKO wskazało na zarządzenie Dyrektora MOPS z dnia 13 lutego 2004 r. nr [..] w sprawie jednolitego rzeczowego wykazu akt dla MOPS, z którego wynika, że dokumenty takie jak: wywiady środowiskowe, decyzje administracyjne z zakresu pomocy społecznej, księgi wpływu korespondencji oraz dokumenty księgowe w sprawie realizacji wypłat świadczeń zaliczane są do kategorii archiwalnej B–5. Odnosząc tak ustaloną podstawę prawną do okoliczności rozpatrywanej sprawy SKO wskazało na zgodę Dyrektora Archiwum z 9 lipca 2010 r. nr 124/10 zezwalającą na brakowanie dokumentacji niearchiwalnej, a także na wystawiony 14 grudnia 2010 r. certyfikat zniszczenia nr 17/2010, potwierdzający, że wszystkie przyjęte dokumenty zostały zniszczone. W konkluzji organ II instancji ocenił jako wiarygodne twierdzenie organu I instancji o braku żądanych dokumentów i niemożliwości ich udostępnienia. W skardze do sądu administracyjnego M.S. zarzucił organom działanie z pominięciem wytycznych zawartych w wyroku o sygn. akt IV SA/Po 865/12, w szczególności brak ustalenia, czy w okresie od 1993 r. do 2006 r. otrzymywał jakąkolwiek pomoc z MOPS. Zarzucił również podanie nieprawdy i wniósł o dopuszczenie dowodów załączonych do skargi w celu wszczęcia postępowań przeciwko pracownikom organów obu instancji. Powtórzył, że organy administracji z jednej strony powołują się na zniszczenie dokumentacji, a z drugiej w decyzjach wydawanych w 2011 r. pisały o wnikliwej analizie dokumentów zniszczonych wcześniej. Nie jest jasne zatem, jakie dokumenty były przez nie analizowane. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Postanowieniem z 6 sierpnia 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 742/13 referendarz sądowy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu przyznał skarżącemu prawo pomocy poprzez ustanowienia adwokata. W piśmie procesowym z 23 października 2013 r. pełnomocnik wniosła o wznowienie postępowania, umorzenie zaskarżonego postanowienia SKO, odtworzenie akt SKO od 1993 r. dotyczących skarżącego, zobowiązanie SKO do wydania uwierzytelnionych odpisów wywiadów środowiskowych od 1993 r., a także o przyznanie kosztów świadczonej pomocy prawnej. Podała, że konsekwencją przyjęcia przez organy bezpodstawnej koncepcji, iż skarżący korzystał z pomocy społecznej od 1993 r. i przez ten czas mógł znaleźć pracę na stanowisku przystosowanym, usamodzielnić się i nie korzystać z pomocy społecznej, jest odmowa pomocy przez uprawniony organ w postaci zasiłku okresowego z 28 lutego 2011 r., jak również z 6 kwietnia 2011 r. odmowa zasiłku na zakup 2 rolek papy na naprawę dachu. W ocenie pełnomocnika, skarżący poniósł szkodę wskutek wydania decyzji przez organ w oparciu o fałszywy dowód, jakim było zapewnienie organu o korzystaniu przez skarżącego z pomocy społecznej od 1993 r. Skarżący zalega w ZUS z tytułu alimentów na kwotę 10.165,19 zł (stan na dzień 15 października 2012 r.). ZUS umorzyłby ten dług skarżącemu, jeśli otrzymywałby on pomoc z MOPS od 1993 r. Ponieważ jednak skarżący nie ma dokumentów potwierdzających pobieranie pomocy z MOPS od 1993 r., to Fundusz Alimentacyjny nie umarza zaległości skarżącego względem Funduszu. Pełnomocnik skarżącego podkreśliła, że w niniejszej sprawie organ dysponował szeroką gamą możliwości dowodowych w myśl art. 75 § 1 i 2 k.p.a., jednak z tych możliwości nie skorzystał, mimo ciążącego obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę i przyznał pełnomocnikowi wynagrodzenie. W uzasadnieniu w pierwszej kolejności wskazano na związanie prawomocnym wyrokiem z 20 grudnia 2012 r., sygn. IV SA/Po 865/12., wynikające z art. 170 i 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.) w zakresie zarówno oceny prawnej, jak i wytycznych. Sąd I instancji w związku z tym podał, że podstawową kwestią jest zbadanie, czy organy obu instancji należycie wiążący je wyrok uwzględniły i wykonały zawarte w nim wskazania co do dalszego postępowania. Badanie to musi uwzględniać treść wniosku strony z 4 kwietnia 2013 r., który dotyczył żądania udostępnienia przez organ uwierzytelnionych odpisów określonych rodzajów dokumentów z akt spraw oraz stanowisko organów, odwołujące się jedynie do upływu okresu archiwizacji, zakwestionowane przez Sąd w prawomocnym wyroku. W tym kontekście zawarte w wyroku wskazania mają charakter instrumentalny, tj. wymagają realizacji w takiej sekwencji i zakresie, w jakim jest to niezbędne dla prawidłowego rozpoznania i rozstrzygnięcia wniosku skarżącego. W ocenie Sądu I instancji omawiane wytyczne w istocie ustanawiają dwie alternatywne, równoprawne podstawy ewentualnej odmowy wydania żądanych dokumentów, a mianowicie: 1) ustalenie przez organ, że w okresie, którego dotyczy wniosek, Skarżący nie występował z wnioskami o przyznanie świadczeń z pomocy społecznej, albo (2) ustalenie, że takiej kategorii dokumenty z tamtego okresu zostały faktycznie zniszczone. W konsekwencji, w świetle takich wytycznych oraz treści wniosku z 4 kwietnia 2013 r., który dotyczył wyłącznie udostępnienia określonych dokumentów z akt sprawy w trybie art. 73 § 2 k.p.a., a nie udzielenia informacji, ustalenie faktu zniszczenia dokumentacji zasiłkowej z tamtego okresu zwalniało organ z obowiązku szczegółowego ustalania, czy w okresie tym skarżący składał wnioski o zasiłek, gdyż to pierwsze ustalenie samodzielnie przesądza już o braku możliwości wydania odpisów zniszczonych dokumentów. Powołany we wniosku przepis art. 73 § 2 k.p.a. nie stanowi właściwej podstawy do żądania przez Wnioskodawcę od organu udzielenia informacji, które nie przybrały postaci dokumentu złożonego do akt sprawy. Sąd I instancji ocenił, że organy administracji należycie wykonały wytyczne zawarte w uzasadnieniu wyroku WSA o sygn. akt IV SA/Po 865/12. Materiał zebrany w aktach potwierdza, że zgodą z 9 lipca 2010 r. nr 124/10 (znak: 403-124/2010) Dyrektor Archiwum zezwolił na brakowanie dokumentacji niearchiwalnej. Analizując podstawy prawne brakowania, a w konsekwencji ustalając, które roczniki dokumentacji niearchiwalnej podległy brakowaniu, SKO słusznie wskazało na § 1 rozporządzenia oraz na pkt 2 załącznika do tego rozporządzenia. Wynika z niego, że symbolem "B" z dodaniem cyfr arabskich oznacza się kategorię dokumentacji o czasowym znaczeniu praktycznym, która po upływie obowiązującego okresu przechowywania podlega brakowaniu. Załącznik nr 4 do rozporządzenia zmieniającego instrukcję kancelaryjną określa jednolity rzeczowy wykaz akt dla organów gmin i związków międzygminnych. Wynika z niego, że świadczenia pomocy społecznej (zasiłki celowe, stałe, okresowe, składki na ubezpieczenia społeczne, pomoc rzeczowa, pomoc w ekonomicznym usamodzielnieniu się, dodatkowe świadczenia), działalność opiekuńcza i usługi opiekuńcze (wywiady środowiskowe, decyzje o skierowaniu do jednostek organizacyjnych pomocy społecznej, mieszkania ochronne, interwencje kryzysowe, sprawianie pogrzebów) objęte są kategorią archiwalną B–5, tj. obowiązuje 5-letni okres ich archiwizowania. Certyfikat zniszczenia z 14 grudnia 2010 r., nr 17/2010, potwierdza, że wszystkie dokumenty przyjęte ówcześnie z MOPS zostały zniszczone. Wobec tego zasadnie Kolegium uznało za wiarygodne stwierdzenia organu I instancji, że żądanych dokumentów brak i nie jest obecnie już możliwe ich udostępnienie. Brak dokumentów uzasadnia odmowę wydania ich uwierzytelnionych odpisów. Sąd I instancji wyjaśnił też, że żądania: wznowienia postępowania, umorzenia zaskarżonego postanowienia SKO oraz odtworzenia akt SKO od 1993 r. dotyczących Skarżącego wykraczają poza zakres kompetencji przyznanych sądom administracyjnym. W skardze kasacyjnej pełnomocnika skarżącego zaskarżyła wyrok Sądu I instancji w części, wnosząc o jego uchylenie w zakresie, w jakim oddala skargę, a także o przyznanie kosztów świadczonej pomocy prawnej. Zarzuciła nierozpoznanie istoty sprawy w okresie od 1993 do 2006 r., naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy art. 77§ 1, 78 § 1, 80, 73 § 2 k.p.a. W skardze kasacyjnej podniesiono, że skarżący jest osobą niepełnosprawną, nie otrzymuje żadnej renty ani świadczenia rehabilitacyjnego, samotną, prowadzącą jednoosobowe gospodarstwo domowe. MOPS w [..] niezgodnie ze stanem faktycznym twierdził, że skarżący jest wspomagany przez świadczenia z pomocy społecznej od roku 1993. Z tego powodu skarżący poniósł szkodę, albowiem ZUS umorzyłby dług skarżącego względem Funduszu Alimentacyjnego w kwocie 10165,19 zł, gdyby dysponował dowodem, że istotnie pobierał on pomoc z MOPS - u od 1993 r. Organ wydał 25 listopada 2009 r. zaświadczenie, że skarżący był objęty pomocą od 2006 r. Także w aktach Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [..] są również dwa zaświadczenia wykazujące udzielanie pomocy od 2006 r. (wykaz decyzji z 18 listopada 2011 r. i wykaz decyzji z 5 grudnia 2011 r. Zaświadczenie MOPS w [..] z 25 listopada 2009 r. jest wcześniejsze od zgody Dyrektora Archiwum Państwowego w [..] z 9 lipca 2010 r. na brakowanie dokumentacji niearchiwalnej i faktycznego zniszczenia z listopada i grudnia 2010 r. W aktach sądowych powtarza się bezpodstawne twierdzenie o korzystaniu przez skarżącego z pomocy społecznej, które nadto jest także uzasadnieniem dla niekorzystnych dla skarżącego decyzji: oddalenia skargi kasacyjnej, odmowy udzielenia pomocy, odmowy przyznania zasiłku. Niekorzystne dla skarżącego decyzje, wydane w oparciu o nieprawdziwy argument "korzystania z pomocy od 1993 r. przez skarżącego" pojawiły się również po rzekomym zniszczeniu dokumentów, a Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku nie rozstrzygnął, na jakich dokumentach oparto nieprawdziwe twierdzenia. Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art.176 p.p.s.a skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej. Podstawy skargi kasacyjnej określa art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., są nimi naruszenie prawa procesowego, jak i prawa materialnego. Zarzut naruszenia prawa procesowego może odnieść skutek w przypadku wykazania, że uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uzasadnienie zarzutu błędnej wykładni związane jest z wykazaniem, że przyjęte przez Sąd I instancji rozumienie określonego przepisu narusza uznane dyrektywy interpretacyjne. Wymaga zatem z jednej strony wskazania, na czym polega błąd Sądu w interpretacji przepisu, jakie dyrektywy zostały naruszone, zaś z drugiej strony wykazania, jakie winno być prawidłowe rozumienie przepisu. Zarzut niewłaściwego zastosowania natomiast wymaga wykazania, że w ustalonych okolicznościach faktycznych doszło do wadliwej kwalifikacji prawnej i stan faktyczny nie odpowiada hipotezie zastosowanej normy prawnej. Skarga kasacyjna jest najbardziej sformalizowanym środkiem prawnym uregulowanym w p.p.s.a., do jej wymogów materialnoprawnych należą w szczególności przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, przy czym zgłaszanie podstaw kasacyjnych i zarzutów możliwe jest jedynie w terminie otwartym do wniesienia skargi kasacyjnej, po jego upływie strona może jedynie przytaczać nowe uzasadnienie zgłoszonych wcześniej zarzutów (por. wyrok NSA z 9 listopada 2007 r., sygn. I OSK 1521/06). Przytoczenie podstaw kasacyjnych polega na wskazaniu konkretnych przepisów i stopnia oraz charakteru ich naruszenia. Zgodnie z uchwałą pełnego składu NSA z 26 października 2009 r., sygn. I OPS 10/09, przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na NSA obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych podstawach kasacyjnych. Aby Sąd mógł uczynić zadość temu obowiązkowi, wnoszący skargę kasacyjną musi jednak uprzednio określić, jakie przepisy Sąd I instancji naruszył i na czym to naruszenie polegało (por. wyroki NSA z 24 kwietnia 2013 r., sygn. II FSK 1790/11, z 2 kwietnia 2014, sygn. II FSK 2021/12). W rozpoznawanej skardze kasacyjnej wskazano jedynie na naruszenie przepisów postępowania, art. 77 § 1, 78 § 1, 80 i 73 § 2 k.p.a. Sąd administracyjny I instancji nie stosuje jednak przepisów postępowania administracyjnego, albowiem nie rozpoznaje sprawy administracyjnej co do istoty, lecz kontroluje stosowanie przepisów prawa, w tym procesowego, przez organy administracji. Tylko zatem w takim kontekście można rozważać ewentualne naruszenie wymienionych przepisów. Zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzeć cały materiał dowodowy. Sąd I instancji obszernie wyjaśnił w uzasadnieniu, z jakich powodów za zasadne uznał skoncentrowanie ustaleń faktycznych na okolicznościach związanych ze zniszczeniem dokumentów z okresu 1993-2006 i w oparciu o jakie dowody organy ustaliły fakt zniszczenia tych dokumentów, a także dlaczego postępowanie w tym zakresie Sąd ocenił jako wyczerpujące. Zakres postępowania dowodowego i zastosowane środki dowodowe są każdorazowo zrelatywizowane do okoliczności podlegających udowodnieniu. Sąd I instancji zasadnie wskazał, że okolicznością tą, w związku z treścią żądania strony, było wydane uwierzytelnionych odpisów z akt sprawy, a nie wykazywanie, czy postępowania takie w ogóle były prowadzone. W stanowisku strony skarżącej i w treści skargi kasacyjnej widoczna jest sprzeczność, domagając się wydania uwierzytelnionych odpisów z akt sprawy, równolegle skarżący kwestionuje, że takie postępowania w ogóle były prowadzone i że składał wnioski o przyznanie świadczeń z pomocy społecznej. Celem postępowania w sprawie było jednak rozstrzygnięcie, czy organ jest w posiadaniu materiałów z określonego okresu, a nie dowiedzenie, że w tym okresie postępowań w sprawie skarżącego nie prowadził. W skardze kasacyjnej nie wykazano, dlaczego ocena postępowania dowodowego dokonana przez Sąd I instancji jest wadliwa, podniesiony zarzut nie jest zatem skuteczny. Z analogicznych względów nie mogły odnieść skutku również zarzuty odnoszące się do art. 78 § 1 i 80 k.p.a. Pierwszy z przepisów stanowi, że żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeśli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. W skardze kasacyjnej nie wskazano, że jakiekolwiek żądanie strony w zakresie przeprowadzenia dowodu było zgłoszone w postępowaniu administracyjnym oraz że zostało ono pominięte, zarzut nie nadaje się wobec tego do rozpoznania. W konsekwencji równie pozbawiony konkretności i uzasadnienia jest zarzut odnoszący się do art. 80 k.p.a., nie zakwestionowano dlaczego fakt zniszczenia dokumentacji przyjęty przez organy nie może zostać uznany za dostatecznie udowodniony i jakie okoliczności stoją temu na przeszkodzie. Nie poddaje się weryfikacji Naczelnego Sądu Administracyjnego również zarzut odnoszący się do art. 73 § 2 k.p.a., w szczególności nie została określona forma jego naruszenia. Nie kwestionowano w postępowaniu administracyjnym ani interesu strony, ani prawa do domagania się odpisów z akt sprawy, które jej dotyczą. Natomiast podkreślić należy ponownie, że celem postępowania prowadzonego na podstawie art. 73 § 2 k.p.a. nie jest wykazanie negatywnej tezy, że postępowań administracyjnych z udziałem określonej strony nie było. Twierdzenia skargi kasacyjnej, że w stosunku do skarżącego wydano niekorzystne dla niego decyzje odmawiające przyznania świadczeń w oparciu o nieprawdziwy argument o korzystaniu z pomocy od 1993 r. nie może stanowić uzasadnienia dla zarzutu naruszenia art. 73 § 2 k.p.a. Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane są przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym art. 258-261 p.p.s.a. Po zwrocie akt do sądu I instancji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu rozpozna wniosek pełnomocnika zawarty w skardze kasacyjnej.