II OSK 2776/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 18 czerwca 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Stowarzyszenia Ochrony Zwierząt z siedzibą w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 8 sierpnia 2013 r. sygn. akt II SA/Rz 463/13 w sprawie ze skargi [...] Stowarzyszenia Ochrony Zwierząt z siedzibą w R. na uchwałę Rady Gminy B. z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 8 sierpnia 2013 r., sygn. akt II SA/Rz 463/13, oddalił skargę [...] Stowarzyszenia [...] w R. na uchwałę Rady Gminy B. z [...] grudnia 2012 r. w sprawie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. W skardze skarżące Stowarzyszenie zarzuciło naruszenie art. 11a ust. 2 pkt 1, 7 i 8 oraz art. 11a ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Zdaniem skarżącego Stowarzyszenia uchwalony program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt nie zawiera wszystkich wymaganych przez prawo elementów, w szczególności dotyczących zapewnienia schroniska dla zwierząt bezdomnych, wskazania gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich, zapewnienia całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt oraz sposobu wydatkowania środków przeznaczonych na realizację programu. Skarżące Stowarzyszenie w skardze uzasadniło także swoją legitymację do wniesienia skargi. W związku z tym wskazało, że posiada status organizacji pożytku publicznego a jej statutowym zadaniem jest ochrona zwierząt. Tym samym naruszenie uprawnień zwierząt stanowi bezpośrednie naruszenie interesu prawnego skarżącego Stowarzyszenia. Ponadto wskazano, że skarżące Stowarzyszenie posiada prawo do opiniowania projektu programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Powołano się przy tym na wyrok NSA z 12 czerwca 2007 r., sygnatura akt II OSK 339/07. Sąd pierwszej instancji oddalając skargę przyjął, że skarżące Stowarzyszenie nie jest legitymowane do wniesienia skargi na zaskarżoną uchwałę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Odnosząc się do argumentacji skarżącej związanej z wyrokiem NSA z 12 czerwca 2007 r., sygnatura akt II OSK 339/07, Sąd pierwszej instancji wskazał, że w wyroku tym powiązano legitymację organizacji społecznej, której statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, do zaskarżenia uchwał dotyczących ochrony zwierząt z naruszeniem zagwarantowanego takiej organizacji prawa do opiniowania projektów uchwał tego rodzaju. W rozpoznawanej sprawie jednakże, jak ustalił Sąd pierwszej instancji, skarżące Stowarzyszenie skorzystało z prawa do zaopiniowania projektu zaskarżonej uchwały. Zdaniem Sądu pierwszej instancji art. 11a ust. 7 ustawy o ochronie zwierząt zobowiązujący wójta (burmistrza, prezydenta miasta) do przekazania do zaopiniowania projektu programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt m.in. organizacjom społecznym, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, działającym na obszarze gminy może być źródłem interesu prawnego, ale tylko w granicach naruszenia prawa takiej organizacji do opiniowania projektu programu. Dalej Sąd ten stwierdził, że skoro organizacja społeczna wyraziła opinię odnośnie do projektu programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, to nie przysługuje jej legitymacja do wniesienia skargi na uchwałę w sprawie uchwalenie tego programu. W związku z tym Sąd pierwszej instancji uznał, że skarżące Stowarzyszenie nie wykazało, aby zaskarżona uchwała naruszyła jej interes prawny lub uprawnienie. Ponadto Sąd pierwszej instancji dodał, że źródłem interesu prawnego skarżącego Stowarzyszenia nie mogą być postanowienia jego statutu oraz pozostałe przepisy ustawy o ochronie zwierząt, w tym art. 1 ust. 3, art. 11 ust. 4 oraz art. 40. Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że stanowisko przyjęte w wyroku z 12 czerwca 2007 r., sygnatura akt II OSK 339/07, nie zostało powtórzone w innych orzeczeniach NSA, lecz wręcz przeciwnie w wyroku NSA z 13 marca 2012 r., sygnatura akt II OSK 2334/11, stanowiska tego nie podzielono. W ocenie Sądu pierwszej instancji organizacja społeczna nie jest legitymowana do zaskarżenia uchwały organu gminy, która nie narusza jej indywidualnego interesu prawnego lub uprawnienia, lecz dotyczy wyłącznie problematyki pozostającej w zakresie statutowych działań tej organizacji. Formułując taki pogląd Sąd odwołał się do wyroku NSA z 12 maja 2006 r., sygnatura akt 1457/05. Z tych wszystkich względów Sąd pierwszej instancji, uznając, że skarżące Stowarzyszenie nie wykazało, aby zaskarżona uchwała naruszyła jej interes prawny lub uprawnienie, skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił. W skardze kasacyjnej, zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, skarżące Stowarzyszenie zarzuciło naruszenie: - art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 50 p.p.s.a. poprzez błędną ich wykładnię i przyjęcie, że skarżącemu Stowarzyszeniu nie przysługiwało uprawnienie do wniesienia skargi, mimo że do jego zadań statutowych należy ochrona zwierząt i naruszenie praw zwierząt stanowi naruszenie interesu prawnego skarżącego Stowarzyszenia, - art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i pominięcie regulacji ustawy o ochronie zwierząt, na podstawie której skarżące Stowarzyszenie było legitymowane do wniesienia skargi i w związku z tym naruszenie art. 151 i art. 147 p.p.s.a. Uzasadniając skargę kasacyjną przedstawiono pogląd, według którego skoro statutowym zadaniem skarżącego Stowarzyszenia jest ochrona zwierząt, to wszelkie naruszenia uprawnień zwierząt stanowią bezpośrednie naruszenie jego interesu prawnego. Zdaniem skarżącego Stowarzyszenia ocena naruszenia jego interesu prawnego powinna być powiązana z badaniem jego ustawowych i statutowych zadań i kompetencji. Akcentowano, że skarżące Stowarzyszenie podejmuje działania mające na celu ochronę zwierząt, które same swojego interesu prawnego i uprawnień bronić nie mogą i w związku z tym naruszenie interesu prawnego skarżącego Stowarzyszenia powinno być badane z uwzględnieniem tego aspektu. Stwierdzono, że brak uregulowania lub nieprawidłowe uregulowanie zagadnień, na które zwracano uwagę w skardze, powoduje, że skarżące Stowarzyszenie nie może skutecznie realizować swoich kompetencji podmiotu działającego na terenie całego kraju i uprawnionego do podejmowania wszelkich działań w celu ochrony zwierząt. Tym samym – jak wywiedziono – został naruszony interes prawny skarżącego Stowarzyszenia. Podniesiono też, że Sąd pierwszej instancji nie uwzględnił przepisów ustawy o ochronie zwierząt, z których wynika szczególna rola organizacji społecznych, których statutowym zadaniem jest ochrona zwierząt. W szczególności wskazano na art. 11 ust. 4 oraz art. 40 tej ustawy i stwierdzono, że nieuregulowanie lub nieprawidłowe uregulowanie obowiązkowych elementów programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt uniemożliwia lub znacznie utrudnia realizację prawnie chronionego interesu skarżącego Stowarzyszenia i jego uprawnień w zakresie ochrony zwierząt. Przytaczając takie podstawy kasacyjne wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw. Sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjął, że skarżące Stowarzyszenie nie wykazało, aby zaskarżona uchwała naruszała jego interes prawny lub uprawnienie. Trafnie Sąd pierwszej instancji uznał, że podstawą interesu prawnego skarżącego Stowarzyszenia mógł być art. 11a ust. 7 pkt 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz.U. z 2013 r., poz. 856 ze zm.), w którym ustawowo przyznano organizacjom społecznym, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, działającym na obszarze gminy uprawnienie do zaopiniowania projektu programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Jednakże, jak ustalił Sąd pierwszej instancji i czego skarżące Stowarzyszenie w skardze kasacyjnej nie zakwestionowało, uprawnienie to nie zostało naruszone, gdyż skarżące Stowarzyszenie projekt zaskarżonej uchwały zaopiniowało. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji uwzględnił też inne przepisy ustawy o ochronie zwierząt, które przyznają organizacjom społecznym, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, określone uprawnienia, w tym art. 11 ust. 4 oraz art. 40, słusznie przyjmując, że nie mogą one stanowić podstawy dla legitymacji do wniesienia skargi na zaskarżoną uchwałę. W art. 11 ust. 4 ustawy o ochronie zwierząt stanowi się, że organizacje społeczne, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, mogą zapewniać bezdomnym zwierzętom opiekę i w tym celu prowadzić schroniska dla zwierząt, w porozumieniu z właściwymi organami samorządu terytorialnego, zaś w art. 40 tej ustawy stanowi się, że organizacje te mogą współdziałać z właściwymi instytucjami państwowymi i samorządowymi w ujawnianiu oraz ściganiu przestępstw i wykroczeń określonych w ustawie. Nie sposób więc z tych przepisów wywieść legitymację do wniesienia na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.) przez skarżące Stowarzyszenie skargi na uchwałę określającą program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Program ten jest bowiem, jak wynika z art. 11a ust. 1 w zw. z art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt, jednym z elementów wypełnienia przez gminę jej zadania własnego, jakim jest zapewnianie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie i trudno w związku z tym z jego postanowień lub nawet braku wywieść naruszenie uprawnień wynikających z powołanych przepisów. Trafne jest także stanowisko Sądu pierwszej instancji, według którego źródłem interesu prawnego skarżącego Stowarzyszenia nie mogą być postanowienia jego statutu. Interes prawny musi wynikać z normy prawnej, a więc normy powszechnie obowiązującej i ustanowionej przez uprawniony podmiot władzy państwowej. Przyjęcie zaś, że to postanowienia statutu stowarzyszenia decydują o tym, że interes jest prawny oznaczałoby, iż w istocie nie od ustawodawcy, ale od woli stowarzyszenia (jej członków) zależałoby uznanie interesu za prawny. W ocenie NSA postanowienia statutu stowarzyszenia mogą mieć znaczenie dla oceny jego legitymacji do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, tylko wtedy, gdy ustawa odsyła do tych postanowień, tak jak to ma miejsce chociażby w art. 11a ust. 7 pkt 2 ustawy o ochronie zwierząt. Nie jest natomiast dopuszczalna konstrukcja sprowadzająca się do tego, że stowarzyszenie w statucie postanowi, iż zajmuje się ochroną praw określonych podmiotów i już to będzie wystarczające do uzyskania przez to stowarzyszenie legitymacji skargowej w razie naruszenia tych praw. Z tego powodu nie jest też prawidłowa wykładnia, która przyznaje legitymację skargową organizacjom społecznym, których statutowym celem jest ochrona zwierząt, w razie naruszenia uprawnień zwierząt. Taka wykładnia nie jest też prawidłowa z tego powodu, że przepisy ustawy o ochronie zwierząt, aczkolwiek wprost stanowią, że zwierzę nie jest rzeczą (art. 1 ust. 1), to jednak nie nadają im podmiotowości prawnej. Nie można więc mówić o uprawnieniach zwierząt, lecz o obowiązku ochrony zwierząt, ciążącym na organach administracji publicznej (art. 1 ust. 3 powołanej ustawy), w wykonaniu którego współdziałają z tymi organami organizacje społeczne, ale na warunkach określonych przez prawo. Jednym z takich warunków jest wymóg dopuszczalności skargi na uchwałę organu gminy, jakim jest wykazanie naruszenia przez zaskarżoną uchwałę interesu prawnego lub uprawnienia (art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym), co - jak prawidłowo przyjął Sąd pierwszej instancji - w rozpoznawanej sprawie nie miało miejsca. To wszystko prowadzi do wniosku, że wyrok Sądu pierwszej instancji jest zgodny z prawem, a zarzuty skargi kasacyjnej niezasadne. Mając powyższe na uwadze NSA na mocy art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst ustawy - Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) skargę kasacyjną oddalił.