I SA/Wa 546/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz Sędziowie: WSA Marta Kołtun Kulik (spr.) WSA Agnieszka Miernik Protokolant starszy sekretarz sądowy Aleksandra Borkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 sierpnia 2013 r. sprawy ze skargi Miasta W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie odmowy przyznania odszkodowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego Miasta W. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...] po rozpatrzeniu odwołania J, H., U. S. i M. H. od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...] odmawiającej ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną w W., przy ul [...] – uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Zaskarżona decyzja Wojewody [...] została wydana w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy. Pismem z dnia [...] grudnia 2005 r. J. H. złożyła wniosek o przyznanie odszkodowania - na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 361 ze zm.) - za zajętą pod drogę publiczną część działki położonej w W. przy ul. [...], uregulowanej w księdze wieczystej KW [...]. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] maja 2010 r., nr [...] stwierdził nabycie przez Gminę W. z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości zajętej pod część ulicy [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] z obrębu [...] oraz działka nr [...] z obrębu [...], stanowiącej część gruntów uregulowanych w księdze wieczystej KW nr [...]. Powyższa decyzja została skierowana m.in. do J, H., U. S. i M. H. i D. H. Pismem z dnia 12 lipca 2010 r. J, H., U. S. i M. H. i D. H. oświadczyły, że w związku z wszczętym postępowaniem administracyjnym (na podstawie wniosku złożonego w odpowiednim trybie) o przyznanie odszkodowania za nieruchomość przy ul. [...] wskazują na swoje uprawnienia w tym postępowaniu, dołączając odpis księgi wieczystej KW nr [...] oraz akt poświadczenia dziedziczenia po R. H. z dnia [...] grudnia 2009 r., rep. A nr [...]. Zawiadomieniem z dnia [...] września 2012 r., nr [...] Prezydent W. poinformował strony postępowania o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, prowadzonym na wniosek z dnia 12 lipca 2010 r. W piśmie z dnia 17 września 2012 r. profesjonalny pełnomocnik reprezentujący J. H. wskazał, iż pismo z dnia 12 lipca 2010 r. jest doprecyzowaniem i uzupełnieniem wniosku z dnia 2 grudnia 2005 r., a nie nowym wnioskiem wszczynającym postępowanie, jak uznał to organ. W związku z powyższym, zdaniem jego mocodawczyni, postępowanie o nr [...] nie powinno być w ogóle wszczęte. Decyzją z dnia [...] września 2012 r., nr [...] Prezydent W. rozpoznał wniosek J. H. z dnia 2 grudnia 2005 r. w przedmiocie ustalenia odszkodowania. Następnie, decyzją z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...] Prezydent W. odmówił ustalenia i wypłaty odszkodowania wnioskodawczyniom z pisma z dnia 12 lipca 2012 r. za nieruchomość położoną w W., uregulowaną w księdze wieczystej [...]. Swoje rozstrzygnięcie organ uzasadnił tym, iż uznał, że wniosek o ustalenie odszkodowania z dnia [...] lipca 2010 r. został złożony z uchybieniem terminu przewidzianego art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r., którego upływ powoduje wygaśnięcie roszczenia. Stan taki, zdaniem organu, skutkuje odmową uwzględnienia wniosku. Ponadto, organ wyjaśnił, że z wniosku z dnia 2 grudnia 2005 r. wynikało, że J. H. występowała tylko we własnym imieniu i nie była pełnomocnikiem innych współwłaścicieli nieruchomości, stąd też jej sprawa została rozstrzygnięta odrębną decyzją. Wojewoda [...], decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...] po rozpatrzeniu odwołania J, H., U. S. i M. H. od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] listopada 2012 r. - uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Wojewoda wskazał, że kwestią sporną w przedmiotowej sprawie jest data złożenia wniosku o ustalenie odszkodowania. Powołując się m.in. na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 grudnia 2011 r. (sygn. akt SA/Wa 1325/11) organ stwierdził, że Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną nie precyzują, z jakich elementów powinien składać się wniosek o ustalenie odszkodowania, a w szczególności nie nakazuje wnioskującemu wskazania konkretnych numerów działek zajętych pod drogę publiczną. J. H. złożyła wniosek o przyznanie odszkodowania za zajętą pod drogę publiczną część działki położonej w W. przy ul. [...] w 2005 r., a następnie wraz z pozostałymi współwłaścicielkami sprecyzowała w 2010 r. o jakie konkretnie działki chodzi. Ponadto, w ocenie Wojewody, inną wadą prowadzonego przez Prezydenta W. postępowania jest zawiadomienie stron o zebraniu pełnego materiału dowodowego i poinformowanie o możliwości zapoznania się z nim i wypowiedzenia, co do jego treści, z pominięciem pełnomocnika J. H., który został wskazany w piśmie z dnia 17 września 2012 r. Tym samym, zdaniem organu odwoławczego doszło do naruszenie art. 10 i art. 81 k.p.a. Skargę na powyższą decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosło Miasto W. Zaskarżonej decyzji zarzucono : 1) naruszenie prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy, tj. art. 73 ust. 4 w zw. z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że po upływie określonego w przepisie art. 73 ust. 4 ww. ustawy terminu zawitego prawa materialnego współwłaściciele nieruchomości mogą przyłączyć się do wniosku złożonego w terminie o ustalenie i wypłatę odszkodowania, a w konsekwencji, na przyjęciu, że należy ustalić i wypłacić odszkodowanie za nieruchomość na rzecz osób, które nie złożyły wniosku w ustawowym terminie. 2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: – art. 6, art. 7, art. 77 § 1 w związku z art. 80 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, oparcie rozstrzygnięcia na materiale z przekroczeniem zasady swobodnej oceny dowodów i brak rozpatrzenia sprawy w sposób wnikliwy, prawidłowy i wyczerpujący; – art. 138 § 2 kpa w zw. z art. 136 k.p.a. polegające na wydaniu przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej w sytuacji, gdy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy mógł nastąpić na etapie postępowania przed organem drugiej instancji, a w konsekwencji nieuzasadnione nierozpoznanie merytoryczne sprawy przez organ odwoławczy; – art. 12 § 1 k.p.a. w zw. z art. 35 § 1 k.p.a., polegające na ich niezastosowaniu i uchyleniu decyzji Prezydenta W. oraz przekazaniu jej do ponownego rozpoznania, pomimo iż zgromadzony w sprawie materiał dowodowy został oceniony prawidłowo przez organ pierwszej instancji, co spowodowało naruszenie zasady szybkości postępowania. Wskazując na powyższe naruszenia Miasto W. wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie z argumentacją tak jak w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie zaś do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - dalej p.p.s.a, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów należy uznać, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. narusza przepisy prawa. Kwestią wymagającą rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie jest ocena czy przyłączenie się, pismem z dnia 12 lipca 2010 r., przez M. H., D. H. i U. S. do postępowania w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną w W., wszczętego wnioskiem J. H. z dnia 2 grudnia 2005 r. było skuteczne, a wobec tego czy ich pismo z dnia 12 lipca 2010 r. można traktować jako uzupełnienie wniosku J. H. z dnia 2 grudnia 2005 r. W ocenie Sądu rację ma strona skarżąca, że złożenie wniosku przez J. H. w 2005 r. o ustalenie odszkodowania za przedmiotową nieruchomość w terminie wynikającym z art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 361 ze zm.), tj. do dnia 31 grudnia 2005 r. nie skutkuje tym, iż termin ten należy uznać za zachowany w stosunku do pozostałych współwłaścicieli, którzy w ww. terminie wniosku tego nie złożyli. W tym kontekście nie ma racji Wojewoda [...], że wniosek pozostałych współwłaścicielek nieruchomości z dnia 12 lipca 2010 r. o wskazanie swoich uprawnień i przyłączenie się do wszczętego już postępowania o ustalenie odszkodowania za niniejszą nieruchomość należy traktować jako wniosek uzupełniający w stosunku do wniosku z dnia 2 grudnia 2005 r., złożonego w terminie przez J. H., który to został rozpoznany decyzją Prezydenta W. z dnia [...] września 2012 r., nr [...]. Sąd w niniejszym składzie podziela w całości argumentację zaprezentowaną przez stronę skarżącą, zgodną ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 listopada 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 2076/11. Prawidłowo podniesiono w uzasadnieniu skargi, że współwłasność nieruchomości i prawo do odszkodowania za nią, to dwa różne prawa majątkowe. Prawem wspólnym jest własność nieruchomości przejętej na rzecz Gminy W., natomiast roszczenie o odszkodowanie jest prawem podzielnym, przysługującym każdemu współwłaścicielowi w części odpowiadającej jego udziałowi we współwłasności. W tym miejscu wskazać należy także na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 października 2008 r., sygn. akt. I OSK 1439/07, w którym Sąd zaznaczył, iż "przejście prawa własności do nieruchomości jest swoistym wywłaszczeniem, bowiem wywłaszczenie polega na pozbawieniu lub ograniczeniu w drodze decyzji prawa własności (art. 112 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami). Przejście prawa własności w trybie art. 73 ust. 1 ustawy jest więc pozbawieniem właściciela tego prawa, dlatego też musi się odbywać, jak i wywłaszczenie w trybie ustawy o gospodarce nieruchomościami, za zagwarantowanym konstytucyjnie odszkodowaniem. (...) Stwierdzić zatem należy, że za pozbawienie prawa własności w trybie art. 73 ust. 1 ustawy służy odszkodowanie, ustalone i wypłacone wg zasad i trybu określonych jak przy wywłaszczeniu, jednak z różnicami co do zasad i trybu wskazanymi w tym artykule, tj. w jego ust. 4 i 5. Instytucje pozbawienia prawa własności z art. 73 ustawy i przepisów o wywłaszczeniu z ustawy o gospodarce nieruchomościami są takie same, w obu wypadkach odjęcie prawa następuje w drodze decyzji właściwego organu, w obu za odszkodowaniem, jednak występują tu zasadnicze różnice, dotyczące m.in. odszkodowania. (...) W tym drugim przypadku ustalenia odszkodowania dokonuje się w jednym postępowaniu, kończącym się jedną decyzją (decyzja wywłaszczeniu i odszkodowaniu) (...), natomiast w tym pierwszym przypadku postępowanie o odszkodowanie wszczyna się tylko na wniosek właściciela i nigdy (nie orzeka się o odszkodowaniu) w decyzji o przejściu prawa własności. Takie ukształtowanie trybu wszczęcia postępowania w art. 73 ust. 4 ustawy przesądza o tym, że roszczenie o odszkodowanie jest związane z właścicielem nieruchomości, jeżeli nieruchomość stanowi własność wspólną – z każdym z jej współwłaścicieli. Oznacza to, że sprawa każdego współwłaściciela jest odrębną i tylko mogącą być połączoną do wspólnego rozpoznania, na mocy art. 62 k.p.a., o ile wnioski o ustalenie odszkodowania zostały złożone w ustawowym terminie. Słusznie więc podniesiono w skardze, że każdy ze współwłaścicieli ma interes prawny tylko w postępowaniu wszczętym swoim własnym wnioskiem, natomiast nie jest stroną postępowania, w rozumieniu art. 28 k.p.a., w postępowaniu z wniosku innego współwłaściciela tej nieruchomości. Na wsparcie powyższej argumentacji podnieść należy, iż kwestia wygaśnięcia prawa do odszkodowania w sytuacji nie złożenia wniosku w terminie (art. 73 ust. 4 zd. drugie ww. ustawy) była już kilkakrotnie badana przez Trybunał Konstytucyjny, który uznał te przepisy za nie naruszające art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Podsumowując stanowisko w tym zakresie, stwierdzić należy, że stosownie do art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające (...), roszczenie współwłaściciela nieruchomości o wypłatę odszkodowania wygasa, gdy nie złożył on (lub w jego imieniu pełnomocnik) stosownego wniosku do końca 2005 r., nawet gdy wniosek taki złożyli inni współwłaściciele nieruchomości. Wynika to z podzielności prawa do odszkodowania (ustala się go bowiem w częściach przypadających każdemu z osobna współwłaścicielowi, stosownie do jego udziału w prawie) i ustawowej zasady (art. 73 ust. 4), że postępowanie o odszkodowanie wszczyna się na wniosek osoby uprawnionej. O tym, że prawo do odszkodowania jest prawem podzielnym przesądziło już dawno orzecznictwo w tym np. wyrok Sądu Najwyższego z 27 października 1971 r., sygn. akt I CR 427/71 (OSNC 1972/5/88), w którym stwierdzono, że przy podzielności świadczenia zastosowanie ma zasada określona w art. 379 § 1 k.c. W ponownie prowadzonym postępowaniu odwoławczym Wojewoda [...] jeszcze raz dokona oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego z uwzględnieniem powyższych wskazań i dokonanej oceny prawnej, a następnie wyda rozstrzygnięcie, które należycie uzasadni. W tej sytuacji, Sąd - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. - orzekł jak w pkt 1 wyroku. O wstrzymaniu wykonania decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a., a o kosztach postępowania na podstawie art. 200 p.p.s.a. ----------------------- 6