II SAB/Sz 55/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Gebel (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Elżbieta Makowska,, Sędzia NSA Iwona Tomaszewska, Protokolant Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 sierpnia 2013 r. sprawy ze skargi P. S. na bezczynność Starosty w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. umarza postępowanie sądowe, II. stwierdza, że bezczynność Starosty nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. zasądza od Starosty na rzecz skarżącego P. S. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. P.S., wnioskiem z dnia [...], zwrócił się do Starosty o udostępnienie mu informacji publicznej w zakresie: "1. treści dyspozycji (zlecenia) udzielonego przez Starostę adwokatowi A.T. oraz radcy prawnemu S.P., w ramach, którego wszczęte zostały przeciwko mnie - według mojego stanu wiedzy na dzień dzisiejszy - jednocześnie trzy sprawy sądowe, oparte na tej samej podstawie faktycznej i prawnej związanej z opłatami za użytkowanie wieczyste nieruchomości położonej [...], a stanowiącej własność Skarbu Państwa, 2. treści umowy łączącej Starostę Powiatowego z pełnomocnikami A.T. i S.P., w zakresie postępowań sądowych prowadzonych przeciwko mnie z tytułu opłat za użytkowanie wieczyste gruntu określonego w pkt. 1". Ponadto wystąpił także o udzielenie wyjaśnień przyczyny dla jakiej w odstępie kilku dni, a konkretnie pomiędzy [...] zostały wniesione do trzech różnych sądów, trzy sprawy sądowe, które generalnie mogłyby być objęte jednym pozwem. Poprosił też o udzielenie informacji, czy oprócz spraw, o których wiadomo mu na dzień dzisiejszy, wniesione zostały do sądów jeszcze inne sprawy z tego samego tytułu, a jeśli tak, to do jakich sądów i w jakim zakresie. Nie otrzymawszy żadnej odpowiedzi, w dniu [...] P.S. wystosował do Starosty kolejne pismo, w którym wskazał, że pomimo znacznego upływu terminu do nadesłania mu odpowiedzi we wnioskowanym zakresie, nie otrzymał żadnej odpowiedzi, co powoduje, że w przypadku dalszej zwłoki będzie zmuszony podjąć dalsze kroki prawne. Starosta pismem z dnia [...] odnosząc się do pkt 1 wniosku poinformował, iż Kancelaria Adwokacka, Adwokat A.T. z siedzibą w K. świadczy na rzecz Powiatu obsługę prawną. W zawartej z tym podmiotem umowie brak jest szczególnego zlecenia spraw przeciwko P.S. Powiat nie ma możliwości przedstawienia żądanego dokumentu, gdyż szczegółowa strategia działań procesowych podejmowanych dokonywanych przez ww. kancelarię nie jest przedmiotem szczególnych uzgodnień, ale ogólnych zapisów umownych. W istniejącej umowie można wskazać, na przepisy § 2 ust 2 lit. e i f, z których wynika, iż kancelaria w ramach obsługi prawnej: "e) sporządza pozwy, wnioski oraz inne pisma w postępowaniu procesowym oraz nieprocesowym przed sądami, a także wnioski i pisma w sądowym lub administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym f) zastępuje Dającego zlecenie w postępowaniach przed sądami, organami administracji publicznej, organami egzekucyjnymi samorządowymi kolegiami odwoławczymi, Urzędem Zamówień Publicznych, oraz innymi instytucjami lub podmiotami, na podstawie udzielonego pełnomocnictwa, o którym mowa w § 3 i 4". Odnosząc się do pkt 2 wniosku Starosta stwierdził, że umowa na obsługę prawną nie zawiera szczególnych zapisów dotyczących prowadzonych przeciwko P.S. postępowań sądowych z tytułu opłat za użytkowanie wieczyste gruntu. Zawiera ogólne zapisy zobowiązujące podmiot realizujący obsługę prawną do prowadzenia spraw sądowych, które zostały wskazane wyżej. W odpowiedzi na kolejną część pisma organ poinformował, iż został złożony pozew o zapłatę w dniu [...] w zakresie opłaty za wieczyste użytkowanie za [...] rok w kwocie [...] złotych. Pozew został złożony do Sądu Okręgowego . W końcowej części pisma Starosta wyjaśnił procedurę poprzedzającą skierowanie spraw na drogę sądową, podkreślając, że jest to ostateczna droga odzyskania zaległych opłat. W dniu [...] P.S. skierował, za pośrednictwem Starosty, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na bezczynność Starosty w udzieleniu informacji publicznej określonej we wniosku z dnia [...] i wniósł o nakazanie Staroście udzielenia stosownych informacji, przekazanie kopii umowy łączącej Starostwo z Kancelarią i zasądzenie kosztów postępowania. Pismem z dnia [...] Starosta poinformował P.S., iż faktycznie dopiero w skardze wniósł on o udostępnienie umowy, która Powiat łączy z kancelarią prawną świadczącą pomoc prawną i załączył kserokopię tej umowy (umowa zawarta dnia [...]), z której usunięto jedynie dane osobowe, tj. mające związek z ustaleniem wysokości wynagrodzenia. W odpowiedzi na skargę Starosta wniósł o umorzenie postępowania wobec udzielenia żądanej przez skarżącego informacji publicznej ewentualnie o oddalenie skargi w całości. W kolejnym piśmie z dnia [...], skierowanym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego za pośrednictwem Starosty (nazwanym "uzupełnienie skargi"), P.S. sprzeciwił się zakreśleniom dokonanym w treści umowy dokonanym bez żadnego uzasadnienia, a nadto wskazał, że chodziło mu o umowę w oparciu o którą skierowano wobec niego w [...] r. pozwy do sądów, a więc umowę obowiązującą w [...]r. W tej sytuacji stwierdził, że tylko częściowo został zrealizowany jego wniosek. W ocenie Starosty, przedstawionej w piśmie z dnia [...], skarżący nigdy nie żądał umowy za lata ubiegłe i dlatego dopiero teraz umowa z [...]r. zostanie doręczona P.S., zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Polemizując z powyższym pismem skarżący, w piśmie z dnia [...], nie zgodził się ze stwierdzeniem, iż we wniosku z dnia [...] nie wnosił o udostępnienie umów i przedstawił sytuację związaną z należnościami dochodzonymi przez Starostę. W piśmie procesowym z dnia [...] Starosta poinformował sąd, że pismo P.S. z dnia [...] potraktował jako nowy wniosek o udzielenie informacji publicznej i przesłał skarżącemu kserokopię umowy o obsługę prawną łączącej Powiat z kancelarią prawną w [...] r. i równocześnie wydał decyzję administracyjną o odmowie udostępnienia informacji publicznej w zakresie zapisów umowy dotyczących wynagrodzenia kancelarii. Dodał, że decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło tą decyzję i umorzyło postępowanie uznając, że informacje te nie stanowią informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną i stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 134 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz.270 ze zm.). Zgodnie bowiem z treścią art. 3 § 2 pkt 8 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skarga na bezczynność organu jest dopuszczalna tylko w takich granicach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego na decyzje, postanowienia oraz na akty i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne, wyd. 5, s. 378). Oznacza to, że w sprawach, w których wydawane są decyzje oraz postanowienia, jak też w sprawach, w których wydawane są inne akty z zakresu administracji publicznej albo podejmowane czynności materialnotechniczne w powyższym zakresie - możliwe jest zaskarżenie braku oczekiwanego zachowania się organu administracji, a uwzględnienie skargi w tym przypadku, w myśl art. 149 ww. ustawy, oznaczać będzie wydanie przez sąd administracyjny rozstrzygnięcia zobowiązującego organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Badanie przez sąd administracyjny bezczynności organów na gruncie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), zwanej dalej "u.d.i.p.", poprzedzone być musi oceną, czy żądanie domagającego się udzielenia informacji podmiotu mieści się pojęciu informacji publicznej. Przesądzenie, że w sprawie będą miały zastosowanie przepisy dotyczące informacji publicznej, a więc że skarga jest dopuszczalna, pozwala dopiero na przejście do drugiego etapu kontroli – to jest do rozstrzygnięcia czy w sprawie występuje bezczynność. Konsekwencją uznania, że żądana informacja ma charakter informacji publicznej, a wniosek o jej udostępnienie skierowano do podmiotu zobowiązanego do jej udostępnienia jest obowiązek organu do podjęcia działań wymaganych w u.d.i.p. Akt ten nakazuje organowi albo udostępnić informację publiczną zgodnie z wnioskiem albo odmówić jej udostępnienia (w całości lub części), co musi przybrać formę decyzji. Natomiast w przypadku uznania żądanej informacji, jako informacji nienoszącej cech informacji publicznej lub braku żądanej informacji, wystarczająca jest wyjaśnienie o przyczynie nieudzielenia informacji. Tak więc w niniejszej sprawie sąd administracyjny ocenia, czy organ podjął jakiekolwiek działanie, czy dokonał tego w prawem wymaganej formie, a jeśli udzielił żądanej informacji, czy została ona udzielona w pełni. Zgodnie z art. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w ww. ustawie, jednak przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 listopada 2004 r. sygn. akt II SAB/Wa 166/04). Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej (w zakresie określonym ustawą), treść wystąpień i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 31 sierpnia 2005 r. sygn. akt II SA/Wa 1009/05), ale i tych, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także tych, które tylko w części ich dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od nich. Na wstępie stwierdzić należy, iż bezczynność organu zachodzi, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie - ale mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem stosownego aktu. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia fakt z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność ta została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną zwłoką organu w jego podjęciu. Okoliczności jakie spowodowały zwłokę organu oraz jego działania w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania) oraz stopień przekroczenia terminów mają natomiast znaczenie przy ocenie sądu, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była ona rażąca, w rozumieniu art. 149 § 1 zd. drugie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, czy też nie. W ocenie sądu, wniosek P.S. z dnia [...] to wniosek o udostępnienie informacji publicznej w zakresie w jakim skarżący wnosi o udostępnienie: "1. treści dyspozycji (zlecenia) udzielonego przez Starostę adwokatowi A.T. oraz radcy prawnemu S.P., w ramach, którego wszczęte zostały przeciwko mnie - według mojego stanu wiedzy na dzień dzisiejszy - jednocześnie trzy sprawy sądowe, oparte na tej samej podstawie faktycznej i prawnej związanej z opłatami za użytkowanie wieczyste nieruchomości położonej [...], a stanowiącej własność Skarbu Państwa, 2. treści umowy łączącej Starostę Powiatowego z pełnomocnikami A.T. i S.P., w zakresie postępowań sądowych prowadzonych przeciwko mnie z tytułu opłat za użytkowanie wieczyste gruntu określonego w pkt. 1". Wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej nie mogą natomiast być uznane pozostałe żądania skarżącego zawarte w piśmie z dnia [...], tj. o udzielenie wyjaśnień i informacji w zakresie spraw cywilnych kierowanych na drogę sądową przeciwko skarżącemu. W ocenie sądu, wniosek o udzielenie informacji publicznej we wskazanym powyżej zakresie, zawierający w swej treści żądanie udostępnienia treści dyspozycji (zlecenia) oraz umowy łączącej Starostę Powiatowego z pełnomocnikami A.T. i S.P., winien zostać odczytany przez Starostę jako wniosek o przesłanie kopii umowy łączącej Starostę z Kancelarią Prawną o obsługę prawną wykonywaną w [...]r. Dodać należy, że w treści tej umowy mieściło się także zlecenie prowadzenia postępowań sądowych w odniesieniu do dłużników, a więc, między innymi, skarżącego. Treść umowy mogła być udostępniona tylko poprzez przesłanie kserokopii umowy względnie przesłanie jej drogą elektroniczną. Ponieważ skarżący występował pisemnie do organu i nie wnioskował o przekazanie informacji drogą elektroniczną, sporządzenie kopii umowy i przesłanie jej było jedyną logiczną możliwością odczytania wniosku. Jeżeli natomiast chodzi o czasokres jakiego dotyczyć miała umowa stwierdzić należy, że skarżący w swoim wniosku jednoznacznie określił, że chodzi mu o pozwy wniesione w okresie pomiędzy [...], co jednoznacznie wskazuje na umowę o obsługę prawną obowiązującą w czasie wnoszenia pozwów, a więc w [...]r. Skoro skarżący nie sformułował swojego wniosku dosłownie, a organ miał wątpliwości co do jego żądań i sposobu załatwienia, by ustrzec się zarzutu bezczynności, winien był niezwłocznie zwrócić się do P.S. o doprecyzowanie wniosku, czego jednak nie uczynił. W efekcie kopia umowy o obsługę prawną została doręczona skarżącemu, w sposób przewidziany w u.d.i.p., dopiero po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego i piśmie skarżącego z [...], a decyzja Starosty o odmowie udostępnienia informacji publicznej w zakresie zapisów umowy dotyczących sposobu kształtowania wynagrodzenia została wydana [...]. W ocenie sądu, należy uznać, że data wydania decyzji jest dopiero datą załatwienia wniosku z dnia [...] o udostępnienie informacji publicznej. Zgodnie z art.13 u.d.i.p.: 1. Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. W niniejszej sprawie od wniesienia wniosku do jego załatwienia upłynęło [...] dni i nie wystąpiły ustawowe przyczyny wydłużające termin czternastodniowy. Podkreślić należy, że o ile na dzień wniesienia skargi organ pozostawał w bezczynności, o tyle w dacie rozstrzygania przez sąd takiego zarzutu organowi nie sposób już postawić. W sprawach skarg na bezczynność organów administracji publicznej sąd administracyjny orzeka bowiem według stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie orzekania, niewątpliwie zaś w dacie orzekania organ nie pozostawał w bezczynności. W następstwie, sąd nie może uwzględnić skargi stosownie do uprawnień, jakie posiada na mocy art. 149 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż nie może zobowiązać organu do wydania aktu, który już wydał i wszedł do obrotu prawnego. Zgodnie z art. 161 § 1 pkt 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, gdy stanie się ono bezprzedmiotowe z innych przyczyn, niż wymienione w pkt 1 i 2 tego przepisu. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie w zakresie udzielenia informacji publicznej. Przepis art. 149 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w aktualnym brzmieniu zawiera normę, według której uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie, ale także na rozstrzygnięciu o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce oraz czy było to z rażącym naruszeniem prawa albo nie miało charakteru rażącego. Użycie w zdaniu drugim § 1 art. 149 ww. ustawy wyrazu "jednocześnie" nie oznacza, że ta część przepisu ma zastosowanie tylko wówczas, gdy sąd zobowiązuje organ do wydania aktu w określonym terminie. Wręcz przeciwnie z analizy tego przepisu, w kontekście przepisu art. 4171 § 3 K.c., wynika, że uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego może polegać na stwierdzeniu, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa albo że naruszenie prawa nie było rażące, mimo że są podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, z uwagi na to, że akt taki został wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu. Należy przyjąć, iż wydanie przez organ decyzji po wniesieniu do sądu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego, nie powoduje, stosownie do art. 149 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, że w zakresie dotyczącym rozstrzygnięcia o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ww. ustawy. Stanowisko takie zostało zaprezentowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (patrz: wyroki o sygn. akt II OSK 1360/12, I OSK 2443/12, I OSK 2626/12 – dostępne w Internecie) i skład sądu orzekający w niniejszej sprawie w całości je podziela. W ocenie sądu, jakkolwiek załatwienie wniosku o udzielenie informacji publicznej trwało o wiele za długo, w działaniach organu nie można dopatrzeć się rażącego naruszenia prawa. Każde pismo skarżącego spotykało się bowiem z odpowiedzią organu, która choć nie zawierała całości żądanej informacji, wyjaśniała interesujące skarżącego kwestie, a wreszcie przesłano skarżącemu najpierw umowę z [...]r., a następnie żądaną umowę. Dodać także należy, że ustawa o dostępie do informacji publicznej jest ustawą, której stosowanie powoduje wiele wątpliwości interpretacyjnych, co wielokrotnie przyczynia się do długotrwałości załatwiania wniosków. Kończąc, sąd odnosząc się do treści pism procesowych stron podkreśla, że w sprawach skarg na bezczynność nie jest zadaniem sądu dokonywanie oceny i kontroli aktów wydanych przez organy w toku prowadzonego postępowania o udzielenie informacji publicznej, jak również przyczyn jakie legły u podstaw wniosku o żądanie informacji publicznej. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 149 § 1 i art. 161 § 1 pkt 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w pkt. I i II sentencji. Rozstrzygnięcie w pkt III wyroku zapadło na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 ww. ustawy.