II SA/Sz 527/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Gebel (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Elżbieta Makowska,, Sędzia NSA Iwona Tomaszewska, Protokolant Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 sierpnia 2013 r. sprawy ze skargi A. A. na zarządzenie nr [...] Burmistrza [...] z dnia [...] r. w przedmiocie odwołania z funkcji Dyrektora Gimnazjum [...] oddala skargę Burmistrz działając na postawie art. 38 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 5 c pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U z 2004 r. Nr 256 poz. 2572 ze zm.) zarządzeniem z dnia [...] nr [...] odwołał A.A. ze stanowiska dyrektora Gimnazjum [...] bez wypowiedzenia. W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu [...] wpłynęła skarga na działalność A.A. - dyrektora Gimnazjum [...]. Skargę złożył pracownik szkoły P.O., zatrudniony na stanowisku kierownika gospodarczego, zarzucając dyrektorowi Gimnazjum wykorzystanie służbowego stanowiska w celach prywatnych oraz poniżanie, upokarzanie i ignorowanie skarżącego. Rada Miejska w uchwałą Nr [...] z dnia [...] uznała skargę P.O. na działania dyrektora Gimnazjum [...] w zakresie realizacji wykonywanych zadań, za uzasadnioną. Burmistrz podał, że w trakcie postępowania wyjaśniającego ustalono, iż dyrektor Gimnazjum [...] zlecił dwóm pracownikom tej placówki wykonanie remontu w swoim prywatnym mieszkaniu w [...], w godzinach ich pracy. Fakt ten potwierdzili zainteresowani pracownicy oraz sam dyrektor tłumacząc, że prace remontowe pracownicy wykonywali w swoim czasie prywatnym (wolnym od pracy odbieranym za przepracowane nadgodziny). Pracownicy wyjaśnili, że przychodzili do pracy w Gimnazjum, podpisywali listę obecności, wykonywali niezbędne prace w szkole, a następnie jechali do [...] w celu wykonywania prac remontowych w mieszkaniu dyrektora. Do pracy już nie wracali. Sytuacja ta została zainicjowana przez dyrektora, miała trwać kilka dni, ale prace przeciągnęły się do trzech tygodni. Przyznali, że nie wiedzą, jak został rozliczony ten czas, ponieważ czasami pracowali w sobotę i w niedzielę, ale nie są w stanie stwierdzić, czy godziny pracy w [...] zostały uznane za czas ich pracy przepracowany w godzinach nadliczbowych. Dyrektor Gimnazjum [...] przedstawiła organowi rejestr wniosków pracowniczych o udzielenie czasu wolnego od pracy (wyjścia) w zamian za czas przepracowany w godzinach nadliczbowych oraz ewidencję godzin nadliczbowych (odpracowane) i ewidencję wyjść w godzinach służbowych. Z ww. dokumentów wynika, że na dwa tygodnie przed okresem urlopowym i tydzień po okresie urlopowym ww. pracownicy mieli udzielony czas wolny od pracy w zamian za czas przepracowany w godzinach nadliczbowych. Rada Miejska uznała skargę za uzasadnioną, w zakresie dotyczącym zarzutu wykorzystywania przez A.A. jej kierowniczego stanowiska służbowego w celach prywatnych. Burmistrz wskazał, iż w pełni podziela stanowisko Rady i uznał, że zachowanie dyrektor w pełni wyczerpuje znamiona szczególnie uzasadnionego przypadku, w rozumieniu art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, skutkującego koniecznością odwołania ze stanowiska. Organ wyjaśnił, że zgodnie z brzmieniem art. 42 ust. 4 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 223, poz. 1458 ze. zm.), pracownikowi samorządowemu za pracę wykonywaną na polecenie przełożonego w godzinach nadliczbowych przysługuje, według jego wyboru, wynagrodzenie albo czas wolny w tym samym wymiarze, z tym że wolny czas, na wniosek pracownika, może być udzielony w okresie bezpośrednio poprzedzającym urlop wypoczynkowy lub po jego zakończeniu. Z postępowania wyjaśniającego, wynika jednoznacznie, że pracownicy wykonujący remont w mieszkaniu prywatnym dyrektora, w godzinach pracy Gimnazjum, nie wnioskowali o udzielenie im czasu wolnego w zamian za przepracowane nadgodziny w czasie wykonywania remontu (stwierdzili, że nie wiedzą, czy to ten sam okres). Zdaniem organu, skłania to do stwierdzenia, że traktowali całą sytuację, jako wykonywanie swoich obowiązków służbowych na polecenie przełożonego. A.A. pismem z dnia [...] wezwała Burmistrza do usunięcia naruszenia prawa, poprzez uchylenie w całości zarządzenia nr [...] w sprawie odwołania nauczyciela Gimnazjum [...] ze stanowiska dyrektora Gimnazjum [...] w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia. Skarżąca potwierdziła fakt wykonywania prac remontowych w swoim prywatnym mieszkaniu w [...] przez dwóch pracowników placówki, w której sprawuje stanowisko dyrektora. Podkreśliła, że przedmiotowe prace remontowe wykonywane na jej rzecz, pracownicy wykonywali w czasie wolnym od pracy, odbieranym za przepracowane nadgodziny. Wskazała, że przedstawiła Radzie Miejskiej rejestr wniosków pracowniczych o udzielenie czasu wolnego od pracy w zamian za czas przepracowany w godzinach nadliczbowych, jak również ewidencję godzin nadliczbowych i ewidencję wyjść w godzinach służbowych. Z przedmiotowych dokumentów wynika, iż pracownicy wykonujący prace remontowe mieli udzielony czas wolny w zamian za czas przepracowany w godzinach nadliczbowych, na dwa tygodnie przed okresem urlopowym oraz jeden tydzień po okresie urlopowym. Podkreśliła, iż wykonywanie prac remontowych przez dwóch pracowników Gimnazjum odbywało się za ich zgodą oraz za umówionym wcześniej wynagrodzeniem. W ocenie A.A., zarzucane jej przez Burmistrza działania, nie wyczerpują dyspozycji przepisu art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, który w orzecznictwie sądowym utożsamiany jest z zagrożeniem interesu publicznego. Zagrożenie tego interesu, organ odwołujący ze stanowiska dyrektora zobowiązany jest udowodnić. Na poparcie swego stanowiska zacytowała orzeczenia wojewódzkich sądów administracyjnych. Skarżąca powołała się na wystawioną przez Burmistrza w dniu [...] wyróżniającą kartę oceny jej pracy, w której wykazano właściwe kierowanie radą pedagogiczną, inspirowanie nauczycieli do aktywnego w niej udziału, systematyczne uczestniczenie w różnych formach doskonalenia zawodowego, przestrzeganie obowiązujących przepisów dotyczących organizacji pracy i funkcjonowania szkoły, współpracę z organem prowadzącym w zakresie prowadzenia szkoły, rzetelne prowadzenie dokumentacji szkoły oraz odpowiednie realizowanie zadań wynikających z kierowania szkołą jako zakładem pracy. Podkreślono w niej również prawidłowe i z zaangażowaniem wykonywanie obowiązków wynikających z zajmowanego stanowiska. Wskazała, że Kurator Oświaty w piśmie z dnia [...] negatywnie zaopiniował zamiar jej odwołania ze stanowiska dyrektora Gimnazjum w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia. Dowodem uznania dotychczasowej pracy skarżącej na stanowisku dyrektora szkoły jest również podziękowanie Kuratora Oświaty przyznane w dniu [...] za organizację etapu rejonowego konkursów interdyscyplinarnych w roku szkolnym 2011/2012. Pismem z dnia [...] będącym odpowiedzią na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, Burmistrz podtrzymał stanowisko wyrażone w zarządzeniu z dnia [...]. Organ wskazał, iż do wezwania nie dołączono dowodu wypłaty pracownikom wynagrodzenia za pracę świadczoną na rzecz dyrektora, np. pokwitowania i zgłoszenia na odpowiednim druku faktu opodatkowania tego świadczenia do właściwego Naczelnika Urzędu Skarbowego. Otrzymania wynagrodzenia nie potwierdzili także przesłuchani przez komisję rewizyjną pracownicy. Zdaniem Burmistrza, powoływanie się na wyróżniającą ocenę pracy z ubiegłego roku nie ma znaczenia, gdyż przyczyny odwołania powstały kilka miesięcy po jej wystawieniu. Ocena ta była aktualna na dzień jej wydania. Nie stanowi też przeszkody w odwołaniu dyrektora ze stanowiska negatywna opinia Kuratora Oświaty. Kurator Oświaty w opinii z dnia [...] uznał bowiem, że opiniuje zamiar odwołania Dyrektor ze stanowiska negatywnie, gdyż przytoczone powody odwołania nie podlegają ocenie przez organ pedagogiczny. A.A., zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zarządzenie Burmistrza nr [...] z dnia [...], wnosząc o jego uchylenie i umorzenie postępowania w sprawie. W skardze podniosła zarzut naruszenia: - art. 6, 7, 8, 9 oraz 104 K.p.a. poprzez ich niezastosowanie polegające na zaniechaniu przez organ administracji działania na podstawie i w granicach prawa, a także nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy; - art. 38 ust 1 pkt 2 w związku z art. 5 c pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, poprzez jego nieprawidłową wykładnię i nienależyte zastosowanie, polegające na błędnym przyjęciu, iż w przedmiotowej sprawie wystąpił szczególnie uzasadniony przypadek uprawniający organ administracji do odwołania skarżącej ze stanowiska dyrektora Gimnazjum [...] w czasie roku szkolnego, bez zachowania okresu wypowiedzenia. W skardze powtórzono argumenty zawarte w wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa, jak również obszernie powołano wyroki sądów administracyjnych. Skarżąca podkreśliła ponownie, że praca wykonywana przez dwóch pracowników Gimnazjum odbywała się za ich zgodą, w czasie wolnym od pracy oraz przede wszystkim za odpowiednim, umówionym wcześniej przez strony wynagrodzeniem. W ocenie skarżącej organ nie odniósł się do złożonych przez nią wyjaśnień, ani do załączonych dokumentów w postaci rejestrów wniosków pracowniczych oraz nie wziął pod uwagę braku zastrzeżeń Kuratora Oświaty. Burmistrz nie uwzględnił też własnej nienagannej opinii wystawionej w roku 2012 A.A., jako kierownikowi placówki szkolnej. W odpowiedzi na skargę, Burmistrz wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym zarządzeniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: W myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Rozpoznając skargę na akt organu z zakresu administracji publicznej sąd dokonuje jedynie oceny, czy przy jego wydaniu nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego bądź też procesowego, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz podstawą prawną (art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2012 r., poz. 270). Przedmiotem skargi w rozpoznawanej sprawie jest zarządzenie Wójta Burmistrza w sprawie odwołania A.A. ze stanowiska dyrektora Gimnazjum [...] bez wypowiedzenia. Odwołanie ze stanowiska dyrektora szkoły, dla której organem prowadzącym jest gmina stanowi realizację kompetencji władczej przysługującej organowi gminy na podstawie art. 38 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze. zm.). Zgodnie z art. 38 ust. 1 pkt 1 ustawy o systemie oświaty organ, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze w szkole lub placówce, odwołuje nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w razie: - złożenia przez nauczyciela rezygnacji, za trzymiesięcznym wypowiedzeniem; - ustalenia negatywnej oceny pracy lub negatywnej oceny wykonywania zadań wymienionych w art. 34a ust. 2 w trybie określonym przepisami w sprawie oceny pracy nauczycieli - bez wypowiedzenia; - złożenia przez organ sprawujący nadzór pedagogiczny wniosku, o którym mowa w art. 34 ust. 2a. Jednocześnie ust. 1 pkt 2 tego samego artykułu stanowi, że w przypadkach szczególnie uzasadnionych, po zasięgnięciu opinii kuratora oświaty, a w przypadku szkoły i placówki artystycznej oraz placówki, o której mowa w art. 2 pkt 7, dla uczniów szkół artystycznych prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego - ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, organ, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze w szkole lub placówce może odwołać nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia. W przypadku zaistnienia przesłanek wymienionych w art. 38 ust. 1 pkt 1 ustawy, organ jest zobligowany z mocy prawa do odwołania dyrektora placówki, natomiast ust. 1 pkt 2 tego przepisu stanowi sytuację wyjątkową o czym świadczy użycie przez ustawodawcę zwrotu niedookreślonego cyt.: "w przypadkach szczególnie uzasadnionych". Z bogatego orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, iż sformułowanie to powinno być rozumiane wąsko i oznaczać takie sytuacje, w których nie jest możliwe spełnianie przez nauczyciela funkcji kierowniczej, bowiem zachodzi konieczność natychmiastowego przerwania jego czynności z uwagi na zagrożenie dla interesu publicznego. Naruszenie prawa przez dyrektora musi być na tyle istotne, że nie pozwala na dalsze wykonywanie obowiązków i uniemożliwia nauczycielowi dalsze sprawowanie funkcji kierowniczej, z przyczyn od niego niezależnych, jak również leżących po jego stronie (por. wyrok NSA z 18 maja 2012 r. sygn. akt I OSK, z dnia 26 lipca 2012 r. sygn. akt I OSK 724/12, z dnia 14 lutego 2013 r. I OSK 1797/12 publ.: orzeczenia.nsa.gov.pl). Powyższe oznacza, iż każdy przypadek należy badać i oceniać indywidualnie. Zarówno ocena, jak i uznanie organu, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze, a następnie odwołuje go z tego stanowiska, nie mogą mieć charakteru dowolnego lub arbitralnego, lecz powinny być dokładnie i szczegółowo wywiedzione i uargumentowane w uzasadnieniu podjętego aktu o odwołaniu. Prawidłowość zarządzenia o odwołaniu ze stanowiska dyrektora placówki oświatowej należy oceniać na podstawie faktów, które zostały wskazane w jego uzasadnieniu. Powołane tam okoliczności muszą być konkretne i dowiedzione w stosownym postępowaniu poprzedzającym wydanie aktu oraz znajdować pełne potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. Burmistrz dopełnił obowiązku proceduralnego o jakim mowa w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, bowiem zwrócił się do właściwego kuratora oświaty o wydanie opinii. Stanowisko kuratora oświaty negatywnie opiniujące zamiar odwołania dyrektora ze stanowiska, nie stanowi okoliczności, uniemożliwiającej podjęcie decyzji o odwołaniu, gdyż opinia taka nie jest dla organu wiążąca. Spór w sprawie, między organem a skarżącą, dotyczy wykładni zwrotu "szczególnie uzasadnionego przypadku" zaistnienie którego, umożliwia organowi powołującemu odwołanie dyrektora placówki. W niniejszej sprawie jako główny powód odwołania dyrektora Gimnazjum wskazano fakt wykorzystania stanowiska służbowego dyrektora do celów prywatnych. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że dwóch pracowników Gimnazjum [...], K.M. i R.K., jednocześnie odznaczało w kartach ewidencji czasu pracy swoją obecność w szkole jak i w godzinach czasu pracy wyjeżdżało do Kalisza [...] wykonywać remont w mieszkaniu dyrektor tego gimnazjum (listy obecności pracowników z [...], protokół nr [...] Komisji Rewizyjnej Rady Miejskiej z dnia [...]). Z przesłuchań pracowników wynika, iż kwestia rozliczenia omawianego czasu pracy nie była jasna i klarowna. Granice wykonywania pracy, przez wskazanych pracowników, na ich stanowiskach w szkole oraz wykonywania pracy poza jej godzinami, tzw. "prywatnie", nie zostały wyraźnie oddzielone. Dopuszczenie do zaistnienia takiej sytuacji budzić może poważne wątpliwości co do etyki postępowania osoby, która jest jednocześnie zwierzchnikiem służbowym, jak i zleceniodawcą prac prywatnych. Zgodzić się należy z oceną Burmistrza, że działanie skarżącej było nadużyciem posiadanej władzy, powodującym utratę zaufania i szacunku do dyrektora ze strony pracowników szkoły, uczniów i ich rodziców. W ocenie sądu, stanowisko dyrektora gimnazjum, szczególnie w niewielkich miejscowościach, a za taką należy uznać [...], jest stanowiskiem eksponowanym, a osoba je piastująca stanowi pewien wzór nie tylko dla pracowników i uczniów, ale także dla ich rodziców i innych mieszkańców. Powyższe powoduje, że osoba taka winna prezentować wysoki poziom zachowań etycznych i moralnych, bowiem w innym przypadku osiągnięcie celów wychowawczych szkoły nie będzie możliwe. Przywołane w skardze orzecznictwo dotyczące wykładni pojęcia "szczególnie uzasadnionego przypadku" z art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy i odwołania na tej podstawie z funkcji dyrektora, nie kłóci się z zastosowaniem tego przepisu przez Burmistrza [...] w rozpoznawanej sprawie. Powołane w uzasadnieniu zaskarżonego zarządzenia powody odwołania A.A. ze stanowiska dyrektora szkoły są konkretne i znajdują pokrycie w materiale dowodowym sprawy. Zaniedbania po stronie dyrektora zostały dowiedzione w postępowaniu wyjaśniającym (protokół nr [...] z rozpatrzenia skargi przez Komisję Rewizyjną Rady Miejskiej z dnia [...], listy obecności pracowników z [...]) i znalazły odzwierciedlenie w uzasadnieniu tego aktu. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi dotyczących naruszenia zasad postępowania administracyjnego uznać je należy za bezzasadne. Nie doszło do naruszenia wynikającej z art. 6 K.p.a. zasady praworządności, gdyż Burmistrz zaskarżone zarządzenie wydał na podstawie przepisu art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o oświacie, obowiązującego w dniu jego wydania, z prawidłowym i wyczerpującym uzasadnieniem. Wynikająca z art. 7 K.p.a. zasada prawdy obiektywnej nakazująca organom dokładne wyjaśnienie i załatwienie sprawy przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, również nie została naruszona. Interesy, zarówno społeczny jak i indywidualny, podlegają równorzędnej ochronie bez dominacji któregokolwiek z nich. W niniejszej sprawie organ udowodnił, że interes społeczny jest na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień interesu indywidualnego. Nie sposób zgodzić się z twierdzeniem skarżącej, iż organ nie odniósł się do jej wyjaśnień, do dokumentów w postaci rejestrów wniosków pracowniczych czy pozytywnych opinii oceny pracy. W treści zaskarżonego zarządzenia, jak i w odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, organ odniósł się do powyższego, jednakże podjął rozstrzygnięcie z którym skarżąca się nie zgadza. W tym stanie rzeczy, skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił.