II OSK 2953/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Gliniecki sędzia del. WSA Teresa Zyglewska (spr.) Protokolant asystent sędziego Anna Dziosa - Płudowska po rozpoznaniu w dniu 14 listopada 2014r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 sierpnia 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 421/13 w sprawie ze skargi A. Z. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 4 stycznia 2013 r. nr 7/13 w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądu Administracyjnego w Warszawie do ponownego rozpoznania; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie na rzecz A. Z. kwotę 530 (pięćset trzydzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 14 sierpnia 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. Z. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2013 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] 2013 r. nr [...] po rozpatrzeniu odwołania A. Z. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] 2012 r. nr [...] nakazującej A. Z. rozbiórkę rozbudowanej części fermy drobiu o wymiarach ok. 12,00 m x 12,5 m, zlokalizowanej na działce nr ewid. [...] położonej przy ul. [...] w miejscowości [...] - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podał, że sprawa dotycząca rozbudowanej części fermy drobiu o wymiarach ok. 12,00 m x 12,5 m, zlokalizowanej przy ul. [...] była już przedmiotem postępowania prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego pierwszej i drugiej instancji. W związku z wytycznymi zawartymi w decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2011 r. nr [...] uchylającej decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]z dnia [...] 2011 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...]w dniu 22 listopada 2011 r. przeprowadził rozprawę administracyjną z udziałem stron postępowania, w dniu 17 kwietnia 2012 r. przesłuchał świadków, a decyzją z dnia [...]2012 r. nr [...] nakazał A. Z.rozbiórkę rozbudowanej części fermy drobiu. Organ wskazał, że z uwagi na sprzeczne zeznania stron, co do czasu realizacji przedmiotowej rozbudowy, organ powiatowy oparł się na materiale dowodowym w postaci zdjęć lotniczych Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej znajdujących się w aktach sprawy i ustalił, że rozbudowa fermy drobiu miała miejsce przed 1994 r., co obligowało organ nadzoru budowlanego do zastosowania w sprawie przepisów Prawa budowlanego z 1974 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że nakaz rozbiórki może być wydany w stosunku do obiektu budowlanego, wybudowanego nie tylko bez wymaganego pozwolenia na budowę, lecz także wybudowanego niezgodnie z innymi przepisami prawa obowiązującymi w czasie budowy, przy spełnieniu którejś z przesłanek określonych w pkt 1 lub 2 art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. Nakaz rozbiórki rozbudowanej części fermy drobiu jest uzasadniony, ponieważ obiekt budowlany znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę. Wskazał, że z dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy, w tym m.in., wypisu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu wsi [...] uchwalonego uchwałą Rady Miejskiej w Brwinowie nr XXXIII/332/2004 z dnia 29 listopada 2004 r. oraz pisma Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] 2012 r. wynika, że zrealizowana inwestycja, tj. rozbudowa istniejącej fermy drobiu jest sprzeczna z przepisami obecnie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ podkreślił, że plan ten dopuszcza zabudowę mieszkaniową o niskiej intensywności jednorodzinnej wolnostojącej lub bliźniaczej oraz realizację usług nieuciążliwych, w szczególności usług związanych z mieszkalnictwem, obsługą turystyki i rekreacji, natomiast w przedmiotowym obiekcie prowadzona jest działalność polegająca na produkcji brojlerów. Przepisy planistyczne obowiązujące dla tego terenu nie przewidują możliwości prowadzenia działalności produkcyjnej. Trudno też uznać, zdaniem organu, że produkcja brojlerów mieści się w zakresie działalności usługowej, turystycznej czy rekreacyjnej, a rozbudowa fermy drobiu nie jest zabudową mieszkaniową. W związku z powyższym, zdaniem organu, zrealizowana przez A. Z. inwestycja nie jest zgodna z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego. Organ podkreślił, że z uwagi na powyższe dla końcowego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy nie jest niezbędne ustalenie, czy podczas produkcji brojlerów dochodzi do przekroczenia dopuszczalnego poziomu hałasu. W ocenie organu nawet w przypadku nie przekraczania dopuszczalnego poziomu hałasu przedmiotowa rozbudowa nadal będzie sprzeczna z planem miejscowym, ze względu na prowadzoną w obiekcie działalność produkcyjną. Skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył A. Z. zarzucając naruszenie art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 kpa - - wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej w mocy decyzji organu pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wyrokiem z dnia 14 sierpnia 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. Sąd I instancji stwierdził, że z akt sprawy wynika, iż A. Z. - inwestor, przed 1994 r. rozbudował, wybudowany uprzednio w oparciu o decyzję o pozwoleniu na budowę z dnia 2 października 1973 r. obiekt budowlany - fermę drobiu. Zgodnie z art.103 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623, z późn. zm.), która weszła w życie z dniem 1 stycznia 1995 r., do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy ustawy, z zastrzeżeniem ust. 2. Zgodnie natomiast z ust. 2 tego przepisu - przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe, czyli przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane. Prawidłowo zatem organ zastosował art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r., a następnie art. 37 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r. Zdaniem Sądu I instancji słusznie zatem organ rozpoznający sprawę oceniał, czy spełnione są przesłanki wynikające z tego przepisu: czy obiekt budowlany narusza przepisy obowiązujące w czasie budowy oraz czy obiekt ten znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, jednakże, jak słusznie zauważył organ, zgodnie z obowiązującym w orzecznictwie sądowo-administracyjnym, należy brać pod uwagę plan zagospodarowania przestrzennego obowiązujący w dacie orzekania. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego odnoszenie się przy dokonywaniu wykładni art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który już nie obowiązuje, nie jest właściwe. Sąd I instancji wskazał, iż od dnia 15 kwietnia 2005 r. dla terenu, na którym położona jest działka nr ew. [...] uchwalony uchwałą Rady Miejskiej w Brwinowie nr XXXIII/332/2004 z dnia 29 listopada 2004 r. ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego Nr 58, poz. 1472 z dnia 16 marca 2005 r. (w części zmienioną uchwałą Rady Miejskiej w Brwinowie nr XXXV/366/2005 z dnia 31 stycznia 2005 r. - Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 58, poz. 1481 z dnia 16 marca 2005 r.). Plan ten dopuszcza zabudowę mieszkaniową o niskiej intensywności jednorodzinnej wolnostojącej lub bliźniaczej oraz realizację usług nieuciążliwych, w szczególności usług związanych z mieszkalnictwem, obsługi turystyki i rekreacji - § 3 ust. 1 pkt 1.14; realizowane usługi winny mieć charakter nieuciążliwy, urządzenia i instalacje związane z usługami oraz same usługi nie mogą wywoływać wzrostu poziomu hałasu oraz zanieczyszczeń pyłowych i gazowych, w tym odorów - stosownie do § 2 ust. 1 lit. a tej uchwały. Z rozporządzenia nr 3 Wojewody [..] z dnia 13 lutego 2007 r. w sprawie Warszawskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu wynika, że gmina [...] położona jest na terenie tego obszaru, który to obszar obejmuje tereny (-) chronione ze względu na wyróżniający się krajobraz o zróżnicowanych ekosystemach, (-) wartościowe ze względu na możliwość zaspokajania potrzeb związanych z turystyką i wypoczynkiem, a (-) także pełnioną funkcją korytarzy ekologicznych. Oznacza to, że przywołane wyżej przepisy prawa miejscowego nie przewidują dla tego terenu ani budowy, ani tym bardziej rozbudowy usług uciążliwych. Wojewódzki Sąd Administracyjny wywodził, że słusznie organ zauważył, iż w przedmiotowym obiekcie prowadzona jest działalność polegająca na produkcji brojlerów, chociaż przepisy planistyczne obowiązujące dla tego terenu nie przewidują możliwości prowadzenia działalności produkcyjnej. Nie budzi również wątpliwości, że produkcja brojlerów nie mieści się w zakresie działalności usługowej, turystycznej czy rekreacyjnej, a rozbudowa fermy drobiu nie jest zabudową mieszkaniową. Wskazuje to w sposób jednoznaczny, że zrealizowana przez inwestora A. Z. inwestycja polegająca na rozbudowie fermy drobiu - nie jest zgodna z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sąd I instancji podzielił pogląd organu, że z uwagi na powyższe, nie jest niezbędne ustalenie, czy podczas produkcji brojlerów dochodzi do przekroczenia dopuszczalnego poziomu hałasu, chociaż z pisma Burmistrza Gminy [...] z dnia 18 lipca 2012 r. wynika, że doszło do przekroczenia dopuszczalnego poziomu hałasu emitowanego przez pracę instalacji kurnika - wentylatory zamontowane na rozbudowanej części kurnika, w porze dziennej o 4,4 dB i porze nocnej o 14,2 dB. Przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu stanowi bez wątpienia pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia, co wypełnia przesłankę art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Słusznie organ zauważył, że do samowoli budowlanej powstałej przed dniem 1 stycznia 1995 r. nie mają zastosowania przepisy rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r., określające warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, nie obowiązujące w dacie ich budowy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł A. Z. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć wpływ na wynik sprawy, to jest: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. polegające na nieuwzględnieniu skargi na decyzję organu odwoławczego pomimo braku dokładnego wyjaśnienia przez organ okoliczności sprawy w zakresie przesłanek do zastosowania art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowalnego z 1974 r.; - art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez pominięcie w uzasadnieniu wyroku odniesienia się do argumentacji skarżącego zawartej w skardze oraz piśmie z dnia 7 sierpnia 2013 r. w zakresie ustaleń dotyczących rzekomego przekroczenia dopuszczalnego poziomu hałasu podczas produkcji brojlerów, a także poprzez zawarcie w treści uzasadnienia sprzecznych ze sobą twierdzeń, a mianowicie z jednej strony nie jest niezbędne ustalenie, czy podczas produkcji bojlerów dochodzi do przekroczenia poziomu hałasu emitowanego przez pracę instalacji kurnika, a z drugiej strony, że przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu stanowi pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia, co wypełnia przesłankę z art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowalnego z 1974 r.; - art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak dostatecznego wyjaśnienia i uzasadnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, nie odniesienie się do argumentów skarżącego przedstawionych w skardze, a także brak analizy prawnej w kwestiach podnoszonych przez skarżącego, a dotyczących kwestii zarzucanego przekroczenia poziomu hałasu emitowanego przez urządzenia kurnika. Wskazując na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodzono, że wydanie decyzji o dwie samodzielne podstawy prawne nakłada obowiązek dokładnego wyjaśnienia każdej z nich. Zdaniem skarżącego kasacyjnie do zastosowania art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowalne niezbędne jest wykazanie, że nastąpiły obydwie przesłanki, przy czym musi to nastąpić w sposób nie budzący wątpliwości. Autor skargi kasacyjnej wskazywał, że Sąd ograniczył się w dużym stopniu do powielania stanowiska zajętego przez organ administracji i jego prostej akceptacji, co nie służy realizacji celów sądowej kontroli administracji publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Zarzuty skargi kasacyjnie dotyczące naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. jak i z art. 145 § 1 pkt 1 lit. w zw. z art. 7, 77 § 1 , 80 i 107 § 3 k.pa. zasługują na uwzględnianie. Przepis art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. stanowi, iż obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy właściwy organ administracji stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część: 1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub 2) powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Odnosząc się do interpretacji powyższego przepisu należy przywołać treść uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 grudnia 2013 r. II OPS 2/13 (publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.nsa.gov.pl), w której Sąd wskazał, iż przepisami o planowaniu przestrzennym, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243 poz. 1623 ze zm.) są przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez organy administracji, z tym że w postępowaniu w przedmiocie nakazania przymusowej rozbiórki, należy uwzględnić także przeznaczenie terenu, na którym powstał obiekt budowlany, od daty jego budowy. W uzasadnieniu tej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny wywiódł, iż - co do zasady - przepisy o planowaniu przestrzennym, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243 poz. 1623 ze zm.) to przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez organy administracji. Jedynie w niektórych przypadkach w odniesieniu do obiektów budowlanych wybudowanych bez pozwolenia na budowę zrealizowanych w sposób niesprzeczny z przepisami o planowaniu przestrzennym obowiązującymi w dacie budowy, ale z naruszeniem innych przepisów, głównie przepisów o warunkach technicznych (tzw. samowola materialnoprawna), należy uwzględnić przeznaczenie terenu od daty budowy, jeżeli zakaz zabudowy wprowadzono po wielu latach. Jeżeli przez długi czas dopuszczalna była na danym terenie zabudowa i organy nie podejmowały żadnych działań zmierzających do legalizacji samowolnie wybudowanych tam obiektów to te okoliczności należy rozważyć przy podejmowaniu decyzji o rozbiórce. Powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny nie uczynił, biorąc pod rozwagę jedynie zapisy obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w dacie wydawania kontrolowanej decyzji, z pominięciem przeznaczenia terenu, na którym powstał obiekt od daty jego budowy. Zatem stanowisko zajęte przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku odnośnie wykładni art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. nie jest zgodne z poglądem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym we wskazanej uchwale. Wobec tego, że moc wiążąca uchwał Naczelnego Sądu Administracyjnego, w tym przywołanej uchwały powoduje, że wiążą one sądy administracyjne we wszystkich sprawach, w których miałby być stosowany interpretowany przepis, to konieczność uwzględnienia przez Naczelny Sąd Administracyjny na aktualnym etapie rozpatrywanej sprawy wyrażonego w niej poglądu stanowiła konsekwencję waloru ogólnej mocy wiążącej wymienionej uchwały wynikającej, gdy chodzi o Sąd I instancji z przepisu art. 269 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 30 października 2014 r. I GSK 143/13). Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy Sąd Wojewódzki uwzględni uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 grudnia 2013 r., II OPS 2/13, w której stwierdzono, że przepisami o planowaniu przestrzennym, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z 24 października 1974 r. Prawo budowlane w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. są przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez organy administracji, z tym że w postępowaniu w przedmiocie nakazania przymusowej rozbiórki, należy uwzględnić także przeznaczenie terenu, na którym powstał obiekt budowlany, od daty jego budowy. Mając na względzie powyższe w oparciu o art. 185 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w punkcie 1 wyroku. O kosztach orzeczono w oparciu o 203 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 18 pkt ust. 1 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).