I OSK 1346/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia del. WSA Rafał Wolnik (spr.) Protokolant st. asystent sędziego Marta Sikorska po rozpoznaniu w dniu 4 marca 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 stycznia 2014 r. sygn. akt III SA/Kr 806/13 w sprawie ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie skierowania na badania lekarskie oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 28 stycznia 2014 r., sygn. akt III SA/Kr 806/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...], w przedmiocie skierowania na badania lekarskie, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, orzekł, że uchylone decyzje nie mogą być wykonane oraz przyznał od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na rzecz adwokata J. S. kwotę 240,00 złotych tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, podwyższoną o stawkę podatku od towarów i usług. W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne: Starosta L. decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. skierował na badania lekarskie skarżącego A. K. posiadającego uprawnienia do kierowania pojazdami mechanicznymi w zakresie kategorii ABCDE. Jako materialnoprawną podstawę decyzji organ wskazał art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b i ust. 2 pkt 1 lit. a w związku z art. 75 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz.U z 2011 r., nr 30, poz. 151 ze zm.), zwanej dalej u.k.p. oraz § 2 ust. 5 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r. w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz.U. z 2013 r., poz. 133), zwanego dalej rozporządzeniem. W uzasadnieniu organ podniósł, że w dniu 12 listopada 2012 r. wpłynęło pismo z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w N., w którym poinformowano Starostę o stwierdzeniu u skarżącego okoliczności mogących stanowić istotną przeszkodę do prowadzenia pojazdów mechanicznych w ruchu publicznym oraz, że prawo do kierowania pojazdami powinno zostać zweryfikowane. Organ uznał to pismo za wiarygodną przesłankę do skierowania skarżącego na badania lekarskie i wszczął z urzędu postępowanie administracyjne. W dniu 9 stycznia 2013 r. skarżący wniósł pismo, w którym zaznaczył, że nie ma potrzeby wykonywania badań, ponieważ nie czyni starań o podjęcie pracy. Podkreślił, że nie ma środków finansowych na wykonanie badań lekarskich. W odpowiedzi Starosta wyjaśnił, że badania lekarskie na które zostaje skierowany służą usunięciu niepewności co do jego stanu zdrowia oraz, że nie ma możliwości odstąpienia od skierowania na badania lekarskie ponieważ powołany przepis stanowi normę bezwzględnie obowiązującą. Organ podkreślił, że skierowanie na badanie lekarskie nie jest równoznaczne z pozbawieniem prawa jazdy, a ma na celu wyjaśnienie wątpliwości lub zastrzeżeń, co może prowadzić zarówno do stwierdzenia, że nie istnieją przeciwwskazania do zatrzymania prawa jazdy, jak i że takie przeciwwskazania do zatrzymania prawa jazdy występują. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący podniósł m.in., że działanie orzecznika nosi znamiona zemsty i szykany ZUS za to, że upomniał się o należne mu świadczenia rentowe. Rozpoznając to odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. zaskarżoną do Sądu pierwszej instancji decyzją utrzymało w mocy decyzję Starosty L.. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że w świetle materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie argumenty podniesione w odwołaniu nie zasługują na uwzględnienie, a zaskarżona decyzja nie narusza przepisów obowiązującego prawa. W skardze na powyższą decyzję skarżący zarzucił brak odniesienia się do podniesionych w odwołaniu zarzutów. W ocenie skarżącego, rozporządzenie powołane w zaskarżonej decyzji nie narzuca konieczności skierowania kierowcy na płatne badanie w Ośrodku Medycyny Pracy, dając możliwość określenia zdolności do kierowania pojazdami lekarzom posiadającym odpowiednie uprawnienia. Zarzucił organowi brak wyjaśnienia powodów skierowania go na badania do Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy. Podniósł, że powołana ustawa przewiduje dwie grupy kategorii określające możliwość kierowania pojazdami. Decyzja Starosty nie określa co do której grupy wnosi zastrzeżenia. W ocenie skarżącego wniosek ZUS do Starosty jest efektem jego walki o rentę i elementem zemsty tej instytucji na niepokornym i kłopotliwym petencie. W toku postępowania przed Sądem pierwszej instancji pełnomocnik skarżącego sprecyzował i uzupełnił zarzuty skargi. Wskazał na naruszenie art. 18 ust. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej w brzmieniu obowiązującym do dnia 4 czerwca 2009 r. przez jego błędne zastosowanie mimo, że przepis ten nie może znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż nie obowiązywał on tak w chwili podejmowania decyzji przez organ pierwszej, jak i drugiej instancji; naruszenie art. 14 ust. 2 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 8 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i rzeczniku praw pacjenta oraz art. 23 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych przez ich błędne niezastosowanie, co spowodowało, że organ pierwszej instancji nie uzyskał informacji z ZUS o przyczynie złożenia wniosku, a w konsekwencji nie przedstawił tej przyczyny skarżącemu; naruszenie art. 99 ust. 2 pkt 1 lit. c i art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b u.k.p. przez ich błędną wykładnię poprzez uznanie, że zawiadomienie starosty o uzasadnionych zastrzeżeniach co do stanu zdrowia nie musi wskazywać dokładnej przyczyny złożenia wniosku, a w braku takiej informacji w zawiadomieniu starosta nie jest zobowiązany do ustalenia powodu złożenia takiego wniosku przez wnioskodawcę przed podjęciem decyzji o skierowaniu na badania lekarskie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uwzględniając skargę na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., uznał kontrolowane rozstrzygnięcia za wydane z naruszeniem prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Sąd pierwszej instancji odwołał się do odpowiednich przepisów obowiązującej w przedmiotowej kwestii przed dniem 19 stycznia 2013 r. ustawy – Prawo o ruchu drogowym, jak i do obowiązujących w dacie wydania kontrolowanych decyzji przepisów ustawy o kierujących pojazdami. Analiza tych przepisów doprowadziła Sąd pierwszej instancji do wniosku, że w przypadku zastrzeżeń co do stanu zdrowia kierowcy, zarówno w poprzednio obowiązującym stanie prawnym – a więc w stanie prawnym sprzed dnia 19 stycznia 2013 r., jak i w obecnie obowiązującym stanie prawnym, przepisy przewidują podstawę prawną do wydania decyzji administracyjnej o skierowaniu określonej osoby na badania lekarskie. Modyfikacji w tym zakresie uległo wyłącznie ustawowe wskazanie przesłanki uzasadniającej podjęcie takiej decyzji. O ile bowiem w poprzednio obowiązującym stanie prawnym ustawodawca w art. 122 ust. 1 pkt 4 P.r.d. wskazywał na przypadki "nasuwające zastrzeżenia" co do stanu zdrowia, o tyle w obecnie obowiązującym stanie prawnym wskazuje na "uzasadnione zastrzeżenia" co do stanu zdrowia. W ocenie Sądu pierwszej instancji, zmiana ta nie wpływa jednakże na ocenę istnienia podstawy prawnej do podjęcia decyzji o skierowaniu na badanie kontrolne, lecz może podlegać rozważaniu jedynie z punktu widzenia poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych, które zdaniem organów, wskazują na uzasadnione zastrzeżenia co do stanu zdrowia, o których obecnie stanowi art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b u.k.p. Ponadto w obecnie obowiązującym porządku prawnym skierowanie na badania lekarskie ze względu na zawiadomienie właściwego organu orzekającego o niepełnosprawności lub niezdolności do pracy zostało przez ustawodawcę ujęte w jednej przesłance dotyczącej uzasadnionych zastrzeżeń co do stanu zdrowia. Ta kwestia w ocenie Sądu ma podstawowe znaczenie na gruncie kontrolowanej sprawy, zatem musi być poddana bardziej szczegółowej analizie, bowiem inicjatorem postępowania w tym przypadku był jeden z przywołanych tam organów – Lekarz Orzecznik ZUS. Dalej Sąd pierwszej instancji wskazał, że organy administracji są zobowiązane do dokonania oceny okoliczności podanych przez podmiot, który zastrzeżenia co do stanu zdrowia kierowcy sygnalizuje, a więc oceny czy uzyskana informacja w tym zakresie jest wystarczająco umotywowana do powzięcia takich obaw i czy jest wiarygodna. Nie istnieje, bowiem automatyzm prowadzący w każdym przypadku uzyskania zawiadomienia przez starostę do wydania przezeń decyzji kierującej na badania, a więc automatyzm polegający na wydaniu jej bez analizy wskazanych w zawiadomieniu faktów. W takim bowiem wypadku, a więc przy założeniu automatyzmu, ciężar orzekania w tej materii spoczywałby nie na staroście, a na zawiadamiającym. Zdaniem Sądu pierwszej instancji prawidłowa wykładnia zastosowanych w sprawie przepisów powinna prowadzić do uznania, że lekarz Orzecznik ZUS jest zobowiązany wykazać uzasadnione zastrzeżenie odnośnie stanu zdrowia kierowcy, a jeżeli tego zaniecha, starosta winien zobowiązać ZUS do uzupełnienia przedmiotowego wniosku oraz do oceny wskazanych okoliczności z punktu widzenia spełnienia przesłanek ustawowych do skierowania na badania lekarskie. Za trafny uznał też Sąd pierwszej instancji zarzut skarżącego, że art. 99 ust. 2 pkt 1 lit. c i art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b u.k.p. w związku z art. 23 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych stanowią podstawę prawną do uzyskania przez organ instancji informacji o stanie zdrowia skarżącego w zakresie wykazującym uzasadnione wątpliwości co do stanu zdrowia osoby, która ma być skierowana na badania lekarskie. Zdaniem Sądu zasadnie też skarżący wskazał, że organ pierwszej instancji na podstawie art. 14 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta nie był pozbawiony możliwości dostępu do dokumentacji medycznej skarżącego a pogląd organu powielony następnie w skarżonej decyzji uznać należy za błędny. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N., zaskarżając ten wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi skarżący kasacyjnie zarzucił na podstawie art. 174 p.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię, to jest art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b) w związku z art. 99 ust. 2 pkt 1 lit. c) u.k.p., w związku z § 2 ust. 5 rozporządzenia poprzez uznanie, iż informacja pochodząca od lekarza orzecznika ZUS o stwierdzonych podczas badania lekarskiego okolicznościach mogących stanowić istotną przeszkodę do prowadzenia pojazdów mechanicznych nie stanowi podstawy do skierowania na badania lekarskie. Skarżący kasacyjnie organ zarzucił także naruszenie prawa procesowego, a to art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez wskazanie, że organ powinien prowadzić postępowanie administracyjne zmierzające do uprawdopodobnienia istnienia przeciwwskazań do prowadzenia pojazdów przez stronę ze względu na stan jej zdrowia, podczas gdy istniejąca informacja od organu powołanego do oceny stanu zdrowia wskazuje na wystąpienie zastrzeżeń w stanie zdrowia, mogących stanowić istotną przeszkodę do prowadzenia pojazdów mechanicznych, a zatem uprawdopodabnia istnienie przeciwwskazań do kierowania pojazdami w ruchu publicznym, jak też naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a, poprzez brak wskazania co do dalszego postępowania. Wskazując na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi lub uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano argumenty na poparcie sformułowanych zarzutów i wniosków odwołując się przy tym do orzecznictwa sądów administracyjnych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik skarżącego wniósł o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej. Ponadto podniósł, że organ administracji nie ma gravamen w zakresie zaskarżenia kosztów wynagrodzenia pełnomocnika skarżącego i z tych przyczyn w tym zakresie wniósł o odrzucenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze kasacyjnej podstaw kasacyjnych. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej naruszenia art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b) w związku z art. 99 ust. 2 pkt 1 lit. c) u.k.p., w związku z § 2 ust. 5 rozporządzenia, Sąd pierwszej instancji nie dokonał błędnej wykładni tych przepisów. Sąd nie stwierdził bowiem, że informacja pochodząca od lekarza orzecznika ZUS o stwierdzonych podczas badania lekarskiego okolicznościach mogących stanowić istotną przeszkodę do prowadzenia pojazdów mechanicznych w ruchu publicznym nie daje staroście podstaw do skierowania kierującego pojazdem na badania lekarskie wobec nasuwających się zastrzeżeń co do stanu zdrowia. Wręcz odwrotnie, Sąd wskazał, że taka informacja może być podstawą skierowania kierującego pojazdami na badania lekarskie, ale z tym zastrzeżeniem, że muszą wystąpić przesłanki, które z dużym prawdopodobieństwem wskazują na zmniejszenie się sprawności kierującego pojazdem. Nie wystarczą same wątpliwości, że kierujący może być w takim stanie i tym samym nie gwarantuje on bezpiecznego prowadzenia pojazdem. Nie chodzi zatem tyle o kwestię uzyskania informacji, ile o treść tej informacji. Posługując się regułami wykładni systemowej oraz celowościowej przyjąć należy, że art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b) u.k.p. odnosi się do możliwości skierowania kierującego, posiadającego uprawnienia do prowadzenia pojazdów mechanicznych, na specjalistyczne badania lekarskie w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem, jednakże jedynie w przypadku powzięcia przez organ uzasadnionych zastrzeżeń co do stanu jego zdrowia. Zatem skierowanie kierującego pojazdem do poddania się sprawdzeniu stanu zdrowia jest dopuszczalne tylko wówczas, gdy nasuną się uzasadnione zastrzeżenia co do jego stanu zdrowia (por. wyrok NSA z 28 stycznia 2015 r., I OSK 1476/13). Nie wystarczą zatem same wątpliwości, że kierujący może być w takim stanie i tym samym nie gwarantuje on bezpiecznego prowadzenia pojazdu. Okoliczności ustalone przez organ muszą bowiem z dużą dozą prawdopodobieństwa wskazywać, że w stosunku do kierującego mogą występować przeciwwskazania zdrowotne co do jego dalszego udziału w ruchu w takim charakterze. Wątpliwości te muszą być poparte ustaleniami na okoliczność ewentualnych schorzeń lub wad zdrowia kierującego pojazdami. Wynika to wprost z art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b) u.k.p., który wskazuje na uzasadnione zastrzeżenia co do stanu zdrowia. Wynikało to również z treści § 2 ust. 5 rozporządzenia, zgodnie z którym starosta mógł skierować na badanie lekarskie jedynie taką osobę, co do której powziął wiarygodną informację o zastrzeżeniach o jej stanie zdrowia, mogących powodować niezdolność do prowadzenia pojazdów. Konieczne jest zatem w toku postępowania ustalenie, co może powodować niezdolność do prowadzenia pojazdów. W tej sprawie treść informacji była lakoniczna – nie wiadomo jakie schodzenia lub wady zdrowia mogły potencjalnie powodować niezdolność do prowadzenia pojazdami, a co więcej nie wiadomo co było źródłem wystosowanej przez ZUS informacji. Ponadto na wezwanie organu – jej nie sprecyzowano, choć istniały ku temu prawne podstawy wynikające z przepisów ustawy o ochronie danych osobowych, na co zasadnie wskazał Sąd pierwszej instancji. Przepisy procedury administracyjnej wprawdzie wprost nie mówią o przetwarzaniu danych osobowych, jednakże zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie nie budzi wątpliwości to, że dochodzi w tym procesie do przetwarzania danych osobowych. Na czynności przetwarzania danych osobowych w toku postępowania składają się takie czynności jak przetwarzanie danych osobowych stron postępowania, przeprowadzanie dowodów zwłaszcza osobowych, prowadzenie akt sprawy, sporządzanie protokołów, dokonywanie doręczeń i wezwań, udostępnianie akt sprawy, a wreszcie wydanie rozstrzygnięcia. Mimo braku w przepisach k.p.a. upoważnienia do przetwarzania danych osobowych, noszącego cechy upoważnienia o charakterze generalnym, należy przyjąć, że przetwarzanie danych osobowych przez organ administracji dla celów prowadzonego postępowania jest niezbędne dla wykonania uprawnień i obowiązków przyznanych organowi w przepisach k.p.a. Tym samym takie przetwarzanie danych jest niezbędne dla wykonania uprawnień organu administracji publicznej w znaczeniu, jakie temu pojęciu nadaje przepis art. 23 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie danych osobowych i jako takie jest działaniem dopuszczalnym. W ogólnym postępowaniu administracyjnym rolę przepisów przyznających uprawnienie do przetwarzania danych osobowych spełniają przepisy proceduralne k.p.a. (por. P. Litwiński: Ochrona danych osobowych w ogólnym postępowaniu administracyjnym, Oficyna Volters Kluwer, Warszawa 2009, s. 150; co jest także akceptowanym poglądem w orzecznictwie – por. wyroki NSA: z 6 grudnia 2011 r. I OSK 268/11; z 13 grudnia 2011 r., I OSK 521/11). W tej sprawie dokonanie przetworzenia danych osobowych w zakresie stanu zdrowia skarżącego było w świetle art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b) u.k.p. i § 2 ust. 5 rozporządzenia konieczne do wydania stosownego rozstrzygnięcia. Był to bowiem istotny element postępowania wyjaśniającego z uwagi na charakter tej sprawy. Ponadto prawidłowe przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego wymaga od organów administracyjnych skonfrontowania uzyskanych w trakcie tego postępowania dowodów. O wyniku postępowania powinien decydować całokształt zebranego w sprawie materiału dowodowego (zasada prawdy obiektywnej wynikająca z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). W tym kontekście należy wskazać, że organy administracji nie są wyłączone od dodatkowego badania, czy uzyskana informacja o zastrzeżeniach w stanie zdrowia osoby kierującej pojazdem jest wystarczająco umotywowana do powzięcia takich wątpliwości (por. wyrok NSA z 6 sierpnia 2009 r., I OSK 1074/08). Sąd pierwszej instancji prawidłowo ocenił, że organy kierując skarżącego na badania lekarskie naruszyły przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych względów zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b) w związku z art. 99 ust. 2 pkt 1 lit. c) u.k.p i § 2 ust. 5 rozporządzenia oraz art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. nie zawierają usprawiedliwionych podstaw. Także zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W treści uzasadnienia Sąd wskazał, że jeżeli lekarz orzecznik odmówił podania stosownych informacji to organy powinny ponownie zwrócić się do tego lekarza, podkreślając, że są one uprawnione do otrzymania stosownych danych osobowych. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny, pomimo oddalenia skargi kasacyjnej, nie rozpoznał zawartego w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosku dotyczącego zasądzenia kosztów zastępstwa procesowego, gdyż przepisy art. 209 i art. 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Należne natomiast od Skarbu Państwa wynagrodzenie pełnomocnika z urzędu przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 - 261 p.p.s.a. po złożeniu przez pełnomocnika stosownego oświadczenia. Wskazać jeszcze wypadnie, że powołane orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego są dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl