II OSK 742/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Stahl (spr.) Sędziowie NSA Grzegorz Czerwiński del. WSA Wanda Zielińska-Baran Protokolant asystent sędziego Anna Armińska po rozpoznaniu w dniu 26 listopada 2015r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 listopada 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 1191/13 w sprawie ze skargi B. O. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 22 listopada 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę B. O. na decyzje Wojewody [...] z dnia [...] marca 2013 r. w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego. Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym sprawy: Decyzją z [...] grudnia 2012 r. Nr [...], Starosta [...] działając na podstawie art. 28, art. 31 ust. 1 pkt 1, art. 33 ust. 1 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) oraz na podstawie art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.), udzielił M. K. pozwolenia na rozbiórkę budynku mieszkalnego zlokalizowanego w Z. przy ul. M. [...] na działce o nr ew. [...] obręb [...] w zbliżeniu do granicy z działką o nr ew. [...] obręb [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I. instancji wskazał, iż w dniu 9 października 2012 r. inwestor wystąpił z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na rozbiórkę części budynku mieszkalnego przy ul. M. [...] w Z., w następstwie, którego organ I. instancji zawiadomił strony wszczęciu postępowania i o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym zgromadzonym w aktach sprawy oraz składania uwag i wniosków. Zaznaczył, że w dniu 19 listopada 2012 r. do Starostwa w [...] wpłynęły pisma J. Z., J. F., K. i. W. G. oraz B. i B. O. z zastrzeżeniami do planowanej rozbiórki, w których poinformowano o osobach mieszkających w budynku przeznaczonym do rozbiórki, a także dołączono kserokopię decyzji Burmistrza Miasta Z. z dnia [...] kwietnia 2010 r. o odmowie wymeldowania B. O. i B. O., zameldowanych na pobyt stały przy ul. M. [...] w Z. Organ I. instancji nadmienił, iż pismem z 27 listopada 2012 r. M. K. został wezwany do usunięcia braków i nieprawidłowości we wniosku o pozwolenie na rozbiórkę, na które odpowiedziała K. H. pismem z 3 grudnia 2012 r. Podkreślił również, iż pismem z 27 listopada 2012 r. zwrócił się z prośbą do B. i B. O. o dostarczenie prawomocnej decyzji Burmistrza Miasta Z. z [...] kwietnia 2010 r. orzekającej o odmowie wymeldowania. Następnie wskazał, iż do dnia wydania decyzji nie wpłynęła odpowiedź na ww. pismo. Wskazując na powyższe, Starosta [...] stwierdził, iż w postępowaniu w sprawie pozwolenia na rozbiórkę brak jest norm prawnych, które chroniłyby interes osób sprzeciwiających się rozbiórce ze względu na przysługujące im prawa do korzystania z nieruchomości, zaś przesłanki udzielenia pozwolenia na rozbiórkę dotyczą wyłącznie zgodności rozbiórki z przepisami prawa oraz wymogami bezpieczeństwa ludzi i mienia. Nadto dodał, że organ rozstrzygający w sprawie pozwolenia na rozbiórkę badając prawo inwestora do dysponowania nieruchomością na cel budowlany opiera się wyłącznie na załączonej do wniosku zgodzie właściciela obiektu, bowiem w świetle ustawy nie jest wymagana zgoda innych osób posiadających prawo do korzystania z obiektu. Natomiast ochrony swoich interesów osoby te, mogą dochodzić na drodze postępowania cywilnego przed sądem powszechnym. Po rozpatrzeniu odwołania B. O. i B. O. Wojewoda [...] decyzją z [...] marca 2013 r. Nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 104 k.p.a., umorzył postępowanie odwoławcze. Organ odwoławczy stwierdził, że Barbarze i Bogusławowi Osiak nie przysługują prawa stron w przedmiotowej sprawie. Powołując się na art. 28 k.p.a. wyjaśnił, że o tym, czy ktoś ma interes prawny przesądzają przepisy prawa materialnego. Chodzi tu przy tym o takie przepisy prawa materialnego, z których wynikają dla danego podmiotu prawa lub obowiązki pozostające w związku z rozstrzygnięciem wydanym w postępowaniu administracyjnym w konkretnej sprawie. Organ wskazał również, że w niniejszej sprawie zwrócił się do odwołujących o wykazanie indywidualnego interesu prawnego w przedmiotowej sprawie. W odpowiedzi, B. O. i B. O. wskazali, iż zamieszkują w budynku przy ul. M. [...] w Z. od 1986 r. oraz, że B. O. posiada pełnomocnictwo siostry K. H. do zarządzania nieruchomością i umowę zawartą z PGE w [...] dotyczącą dostawy energii elektrycznej do ww. posesji. Wojewoda [...] stwierdził, że na podstawie zgromadzonych akt przyjąć należy, iż odwołujący się nie posiadają tytułu prawnego do władania przedmiotową w sprawie nieruchomością. Organ wskazał, że wprawdzie odwołujący się przedstawili kopię pełnomocnictwa udzielonego przez K. H. w 1987 r., upoważniającego Barbarę Osiak do zarządu i administracji majątkiem K. H. oraz wszelkich działań wobec urzędów administracji państwowej, jednakże z akt sprawy wynika, że K. H.– właścicielka budynku przy ul. M. [...] w Z. powołała obecnie M. K. na swojego pełnomocnika. Nadto organ odwoławczy dodał, że w aktach sprawy brak jest jakiegokolwiek oryginału dokumentu stanowiącego, iż B. O. w dalszym ciągu sprawuje funkcję zarządcy majątku K. H.. W końcowych rozważaniach organ drugiej instancji wskazał także, iż z kserokopii decyzji Burmistrza Miasta Z. z [...] kwietnia 2010 r. wynika, iż pełnomocnictwo udzielone przez K. H. dla B. O. do zarządzania i administrowania ww. budynkiem zostało w dniu 15 kwietnia 2010 r. odwołane. Podsumowując stwierdził, iż z racji zajmowanego lokalu odwołujący mają interes faktyczny związany z rozbiórką spornego obiektu, nie mają natomiast interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. w związku z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Podkreślił, że odwołujący się nie są właścicielami, użytkownikami wieczystymi ani zarządcami spornego budynku, jedynie zamieszkują wspomniany obiekt budowlany, zaś K. H. jest właścicielką budynku zaplanowanego do rozbiórki, wobec czego przysługuje jej prawo własności, dające jej najpełniejsze władztwo nad rzeczą i skuteczne wobec wszystkich podmiotów. Z tych tez przyczyn należało umorzyć postępowania odwoławcze w niniejszej sprawie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. decyzję Wojewody [...], B. O. wniosła o jej uchylenie. W uzasadnieniu skargi podniosła, że nie zgadza się z nakazem rozbiórki przedmiotowego obiektu i stwierdziła, iż nakaz ten jest niezgodny z prawem. Podała, że od wielu lat zamieszkuje przedmiotowy w sprawie budynek, zarządza posesją i rozbudowała dom, który przeznaczony jest do rozbiórki. Dodała, że w trakcie zamieszkiwania dokonywała wielu remontów i wszelkich opłat związanych z funkcjonowaniem i zamieszkiwaniem w tym domu. Skarżąca wskazała, iż z siostrą - K. H., która wyjechała do Niemiec zawarły ustnie umowę, że dom w ½ części należy do niej, jednak nie zostało to uregulowane prawnie. Poinformowała, że złożyła wniosek do Sądu Rejonowego w [...] o zasiedzenie przedmiotowej nieruchomości. Skarżąca nadmieniła także, że w 2010 r. decyzją Burmistrza Miasta Z. nie została wymeldowana na wniosek K. H.. Poinformowała, że obecnie toczy się ponownie postępowanie o jej wymeldowanie. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...], podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił powyższą skargę B. O. Sąd I. instancji uznał, że organ słusznie wskazał, iż interes prawny odwołujących się należało oceniać w oparciu o art. 28 k.p.a., w myśl którego stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Podkreślił, że stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymaga ustalenia związku o charakterze materialno - prawnym między obowiązującą normą prawną a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuacją prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Stwierdził, że organ zasadnie uwzględnił – posiłkowo - w sprawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, zgodnie z którym stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przepis ten jest przepisem szczególnym do art. 28 k.p.a., a jako taki nie podlega interpretacji rozszerzającej i z tej przyczyny znajduje bezpośrednie zastosowanie wyłącznie w postępowaniach o pozwolenie na budowę, a nie w innych postępowaniach administracyjnych. Postępowanie w niniejszej sprawie nie dotyczyło pozwolenia na budowę, a pozwolenia na rozbiórkę. Stąd też ustalając przymiot strony odwołujących się należało przede wszystkim uwzględnić ww. art. 28 k.p.a., a jedynie uzupełniająco zastosować przytoczony przepis Prawa budowlanego, albowiem w istocie można zgodzić się z organem, że oprócz inwestora i właściciela budynku przeznaczonego do rozbiórki, tylko podmioty posiadające tytuł prawny do nieruchomości znajdujących się w otoczeniu wskazanego obiektu, będą posiadały interes prawny w tego rodzaju sprawach. W ocenie Sądu organ odwoławczy słusznie przyjął, że odwołujący się nie mają w sprawie interesu prawnego, a jedynie interes faktyczny, albowiem wprawdzie są zainteresowani, aby nie doszło do rozbiórki budynku, ale nie mogą swojego stanowiska w sprawie oprzeć na konkretnym przepisie prawa. Postępowanie dotyczy pozwolenia na rozbiórkę budynku, do którego w chwili obecnej nie mają oni żadnych praw i nie mogą skutecznie sprzeciwić się woli właściciela obiektu i planom inwestora (które to nie koniecznie muszą być zrealizowane – co istotne, decyzja I instancji udzieliła pozwolenia na rozbiórkę, a nie nakazała dokonania rozbiórki). To wszystko musiało w efekcie skutkować (z uwagi na etap postępowania) zastosowaniem ww. art. 138 § 1 pkt 3 Kodeksu. Stosownie bowiem do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lipca 1999 r. sygn. akt OPS 16/98, stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną, następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego B. O., reprezentowana przez adwokata, wniosła o jego uchylenie i przekazanie spawy do ponownego rozpoznania jak również o zasądzenie kosztów nieopłacone pomocy prawnej. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie i oddalenie skargi na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2013 r., nr [...], w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego, w konsekwencji uznania, iż skarżąca nie posiada przymiotu strony postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ oznaczało, iż Sąd podzielił błędną ocenę sytuacji prawnej skarżącej, utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody [...], z której wynika brak interesu prawnego w zaskarżeniu niekorzystnego dla niej rozstrzygnięcia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Rozpatrując skargę kasacyjną w niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uchylenia zaskarżonego wyroku. Jedynym zarzutem zawartym w skardze kasacyjnej był zarzut błędnego uznania przez Sąd I. instancji, że skarżąca kasacyjnie nie posiada przymiotu strony w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym w rozumieniu art. 28 k.p.a. Zgodnie z treścią art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Podnieść należy, że zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych istotą interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego – taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy więc to samo, co ustalić przepis prawa materialnego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś własnej potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu, sprzecznych z potrzebami danego podmiotu – strony postępowania. Cechami tak rozumianego interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie, jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa. Od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, czyli sytuację, w której dany podmiot jest co prawda bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednakże nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji (por. wyroki NSA: z dnia 21 lipca 2010 r., sygn. akt II OSK 1899/09; z dnia 10 sierpnia 2011 r.; sygn. akt II OSK 724/11, z dnia 9 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1791/10 i z dnia 12 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2035/10; CBOSA: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając powyższe na uwadze uznać należy, że Sąd I. instancji prawidłowo stwierdził, że skarżąca kasacyjnie nie ma przymiotu strony w niniejszym postępowaniu. Zwrócić bowiem należy uwagę, że skarżąca kasacyjnie upatruje swoje prawo do bycia stroną w niniejszym postępowaniu jedynie z uwagi na okoliczność, iż zamieszkuje ona budynek w stosunku do którego udzielono zezwolenia na rozbiórkę. Skarżąca nie wskazała przy tym żadnego przepisu prawa z którego wynikałby jej przymiot strony postępowania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z uwagi, iż skarżąca jedynie zamieszkuje budynek w stosunku do którego udzielono zezwolenia na rozbiórkę, uznać należy, że nie posiada ona interesu prawnego o którym mowa w art. 28 k.p.a. Skarżącej kasacyjnie przysługiwałaby przymiot strony postępowania, wz przedmiotowej sprawie, jedynie w przypadku wykazania przez nią prawa własności lub ograniczonego prawa rzeczowego do budynku. Skoro natomiast skarżąca nie jest w stanie wykazać tytułu prawnego wynikającego z prawa własności czy też z ograniczonego prawa rzeczowego stwierdzić należy, że skarżącej kasacyjnie – z uwagi na zamieszkiwanie przedmiotowego budynku - przysługuje jedynie interes faktyczny w zaskarżeniu decyzji w przedmiocie udzielenia pozwolenia na rozbiórkę budynku. Posiadanie natomiast przez skarżącą jedynie interesu faktycznego – jak już wskazano powyżej - nie może stanowić podstawy do podjęcia stosownych czynności przez organ administracji tj. w niniejszej sprawie rozpatrzenia odwołania od decyzji Starosty [...]ego z dnia 12 grudnia 2012 r. Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącej kasacyjnie wynagrodzenia za udzieloną pomoc prawną, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a. Stosownie do § 20 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 461), pełnomocnik skarżącej kasacyjnie powinien złożyć w wojewódzkim sądzie administracyjnym stosowne oświadczenie, o jakim mowa w tym przepisie.