I OSK 1018/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia del. WSA Rafał Wolnik (spr.) Protokolant asystent sędziego Iwona Rzucidło-Grochowska po rozpoznaniu w dniu 15 lipca 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 stycznia 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 1983/13 w sprawie ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego specjalnego oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 15 stycznia 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 1983/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...], w przedmiocie zasiłku celowego, oddalił skargę. W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne: Prezydent m.st. Warszawy, po rozpoznaniu wniosku [...], decyzją z dnia [...] maja 2013 r., odmówił przyznania pomocy w formie zasiłku celowego specjalnego w wysokości 400 zł z przeznaczeniem na leki, szczepionkę i czynsz. Organ pierwszej instancji podkreślił, że miesięczny dochód wnioskodawcy w miesiącu poprzedzającym datę złożenia wniosku wynosił 1.216,48 zł i przekroczył kryterium dochodowe ustalone w ustawie o pomocy społecznej na kwotę 542 zł dla osoby samotnie gospodarującej. Organ uznał, że w przypadku [...] nie ma zastosowania przepis art. 41 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. - o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r., Nr 175, poz. 1362 ze zm.), zwanej dalej u.p.s., zgodnie z którym w szczególnie uzasadnionych przypadkach może być przyznany specjalny zasiłek celowy. Organ zaznaczył, że wnioskodawca posiada majątek w [...], którego wartość ustalono na kwotę 141.518,00 zł oraz że posiadając stały miesięczny dochód powinien wykorzystywać własne możliwości utrzymania. Organ przede wszystkim musi mieć na względzie potrzeby osób spełniających kryterium dochodowe. W decyzji wskazano również, że w pierwszym kwartale 2013 r. zostały przyznane 1924 świadczenia dla 945 osób, co oznacza, że średnia wysokość zasiłku wyniosła 108,31 zł. Pozostałe środki w wysokości 627.155 zł, pozwalają na przyznanie 641 świadczeń w średniej wysokości 71,76 zł. Na skutek wniesionego odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie zaskarżoną do Sądu pierwszej instancji decyzją utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu swojej decyzji organ odwoławczy zasadniczo podzielił ustalenia i ocenę dokonaną przez organ pierwszej instancji. Organ odwoławczy zaznaczył, że zasiłek celowy specjalny ma charakter wyjątkowy. Powinien być on przeznaczony na zaspokojenie potrzeby bytowej osoby korzystającej z pomocy w sytuacji nadzwyczajnej, niecodziennej i w szczególnie uzasadnionych przypadkach. O możliwości jego przyznania nie decyduje dochód strony, a sytuacja życiowa, w której się ona znalazła. Szczególne przypadki, o których mowa w tym przepisie, muszą być wyraziste i odbiegające od sytuacji osób kwalifikujących się do otrzymania pomocy przy spełnieniu kryterium dochodowego. Przyznanie bądź odmowa przyznania tego zasiłku uzależniona jest nie tylko od tego, w jakim stopniu podstawowe potrzeby wnioskodawcy mogą zostać zaspokojone z jego własnych środków, ale przede wszystkim od wystąpienia szczególnych okoliczności, w związku z którymi konieczne jest udzielenie wsparcia, mimo przekroczenia kryterium dochodowego. Zdaniem organu w przypadku [...] sytuacja taka nie występuje. W skardze na powyższą decyzję [...] wniósł o przeprowadzenie dowodów z dokumentów wskazanych w skardze oraz zarzucił nieuwzględnienie jego sytuacji życiowej, finansowej i zdrowotnej. W ocenie skarżącego zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania administracyjnego oraz prawa materialnego, nie uwzględnia, że jest on osobą bardzo schorowaną, niepełnosprawną, korzysta ze stałej opieki oraz ponosi wysokie wydatki związane z utrzymaniem i leczeniem. Majątek w [...] podlega zaś licytacji. W piśmie z dnia [...] stycznia 2014 r. wyznaczony z urzędu pełnomocnik skarżącego zarzucił dodatkowo zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz przepisów prawa materialnego, tj. art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 3 i 4, art. 41 pkt 1 u.p.s. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., uznał kontrolowane rozstrzygnięcia za odpowiadające prawu. Sąd pierwszej instancji przytoczył przepisy ustawy o pomocy społecznej wskazując, w jakich sytuacjach może być przyznany zasiłek celowy. W ocenie Sądu pierwszej instancji słusznie stwierdzono, że w przypadku skarżącego nie zostały spełnione przesłanki do przyznania zasiłku. Sąd zauważył, że przepis art. 41 u.p.s. wymaga dla przyznania specjalnego zasiłku celowego wystąpienia "szczególnie uzasadnionego przypadku". Chodzi więc o zdarzenia o charakterze nadzwyczajnym, których nie sposób przewidzieć, ani im zapobiec przy dołożeniu nawet najwyższej staranności, a które są najczęściej wynikiem szeregu niefortunnych wypadków. Muszą one mieć charakter wyjątkowy. Przesłanką warunkującą przyznanie pomocy w trybie art. 41 jest znajdowanie się w szczególnej sytuacji życiowej, nie zaś dochód wnioskodawcy. Decyzja podejmowana przez organ administracji publicznej na podstawie tego przepisu zależy od uznania administracyjnego. Oznacza to zdaniem Sądu, że organ nie ma obowiązku automatycznego przyznania osobie zainteresowanej świadczenia, a zwłaszcza w wysokości zgodnej z jej oczekiwaniami. Z przepisów ustawy o pomocy społecznej, regulujących tryb przyznawania zasiłku celowego wynika, że udzielając świadczeń z pomocy społecznej organ kieruje się ogólną zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględniania potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej (art. 3 ust. 3 i 4 ustawy). Dalej Sąd pierwszej instancji podkreślił, że pomoc społeczna ma udzielać swoim podopiecznym pomocy i wsparcia, a nie dostarczać im świadczeń pieniężnych w wysokości dla nich wygodnej czy pożądanej. Zasiłek celowy nie może być podstawowym źródłem utrzymania i służyć zaspokojeniu każdej potrzeby życiowej, zwłaszcza w sytuacji, gdy – tak jak w niniejszej sprawie - wnioskodawca przekracza ustawowe kryterium dochodowe uprawniające do przyznania pomocy. Jak wskazały organy administracji publicznej OPS dysponuje ograniczonymi środkami finansowymi i w pierwszej kolejności musi udzielić wsparcia osobom i rodzinom, których dochody są poniżej kryterium dochodowego. Nie może bowiem dochodzić do takich sytuacji, że osoby spełniające kryterium dochodowe spotkają się z odmową przyznania świadczenia z uwagi na rozdysponowanie środków finansowych na rzecz osób, które kryterium to przekraczają. Sąd pierwszej instancji nie dopatrzył się również naruszenia powołanych w piśmie z dnia [...] stycznia 2014 r. przepisów k.p.a. W ocenie Sądu, wbrew twierdzeniom pełnomocnika skarżącego postępowanie przeprowadzone zostało zgodnie z zasadami określonymi w kodeksie. Organy administracji publicznej w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły materiał dowodowy wymagany dla rozstrzygnięcia sprawy oraz w należyty sposób uzasadniły zajęte stanowisko. Odnosząc się natomiast do zgłoszonych w skardze wniosków dowodowych, Sąd pierwszej instancji wskazał, że brak było podstaw do ich uwzględnienia. Podnoszone w nich okoliczności wynikają bowiem ze zgromadzonego w rozpoznawanej sprawie materiału dowodowego. Przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów przed sądem administracyjnym jest możliwe natomiast, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie (art. 106 § 3 p.p.s.a.). Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł skarżący, podnosząc następujące zarzuty: 1. naruszenia przepisów postępowania, tj.: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niezasadne oddalenie skargi na uznaniową decyzję administracyjną, w której bezpodstawnie odmówiono pozytywnego załatwienia sprawy, bez należytego uzasadnienia takiego rozstrzygnięcia - które to naruszenie procedury sądowej miało istotny wpływ na wynik sprawy; b) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niedostateczne, ogólnikowe uzasadnienie zaprzeczenia słuszności zarzutów naruszenia w decyzji SKO przepisu art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a.; 2. naruszenia przepisów prawa materialnego, tj.: art. 2 ust. 1, art. 3 ust 3 - 4, art. 41 pkt 1 u.p.s. przez ich niewłaściwe stosowanie w sprawie; Mając na względzie powyższe, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy, według norm przepisanych. W obszernym uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej przedstawił argumenty na poparcie podniesionych zarzutów. Odniósł się w szczególności do uznaniowego charakteru decyzji i związanych z tym charakterem obowiązków organów administracyjnych w zakresie gromadzenia materiału i stosownego uzasadnienia orzeczenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze kasacyjnej podstaw kasacyjnych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności odnieść się wypadnie do zarzutów naruszenia przepisów postępowania. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej zasadnie uznał Sąd pierwszej instancji, że w rozpoznawanej sprawie organy obu instancji dokonały właściwych ustaleń co do stanu faktycznego oraz w sposób prawidłowy oceniły zebrany w sprawie materiał dowodowy. Również w sposób szczegółowy, odpowiadający wymogom wynikającym z art. 107 § 3 k.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie w uzasadnieniu swej decyzji przedstawiło okoliczności, które uznało za udowodnione oraz wyjaśniło podstawę prawną zaskarżonej decyzji, w tym art. 41 u.p.s. Organy administracji, prowadząc sprawę, nie naruszyły zasady postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 7 i dyrektywy z art. 77 § 1 k.p.a. Dokonały bowiem, jak wyżej wskazano, wnikliwej analizy i oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego z poszanowaniem reguł kultury administrowania, z uwzględnieniem interesu strony. W związku z czym podstawa kasacyjna naruszenia wskazanych wyżej przepisów o postępowaniu w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w tym również art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. okazała się nieuzasadniona. Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. wskazać przyjdzie, że zgodnie z tym przepisem uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Uzasadnienie winno zatem zawierać wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia wraz z jej wyjaśnieniem. Obowiązkiem sądu pierwszej instancji jest więc przeprowadzenie wywodu prawnego, w którym omówiona zostanie podstawa prawna orzeczenia z uwzględnieniem jej wykładni. W ramach uzasadnienia sąd zobowiązany jest także do odniesienia się do zarzutów podnoszonych w skardze. Wyjątkiem od obowiązku odniesienia się do wszystkich zarzutów skargi może być sytuacja, kiedy rozstrzygnięcie sądu oparte zostało na przepisie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b), art. 145 § 1 pkt 2 lub 3 p.p.s.a. W kontrolowanej sprawie sytuacja taka jednak nie zachodzi albowiem Sąd pierwszej instancji jako podstawę swojego rozstrzygnięcia wskazał art. 151 p.p.s.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wszystkie powołane wyżej kryteria, co czyni niezasadnym zarzut skargi kasacyjnej co do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego, w pierwszej kolejności wskazać trzeba, że wyrażone w art. 2 ust. 1 i art. 3 u.p.s. ogólne zasady przyznawania pomocy społecznej stanowią, że świadczenia z tego tytułu mają na celu umożliwienie przezwyciężania trudnych sytuacji życiowych, których osoby ubiegające się o pomoc nie są w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości oraz wspieranie osób i rodzin w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwiania im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka. Zatem zadaniem pomocy społecznej jest zapobieganie sytuacjom, o których mowa przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem. Rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, a potrzeby osób i rodzin wnioskujących o pomoc powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. W myśl art. 15 ust. 1 ustawy, pomoc społeczna polega w szczególności na przyznawaniu i wypłacaniu przewidzianych ustawą świadczeń. Dodatkową formą pomocy społecznej jest uregulowany w art. 41 pkt 1 u.p.s. zasiłek celowy specjalny. Przepis ten stanowi, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi. Na gruncie tego przepisu wskazać należy, że przyznawanie świadczeń na specjalnych zasadach ma charakter wyjątkowy, gdyż nie muszą zostać spełnione ogólne kryteria otrzymania pomocy. Nie wymaga on bowiem, aby dochód osób ubiegających się o te specjalne świadczenia nie przekroczył limitów określonych w art. 8 ustawy. O możliwości przyznania specjalnego zasiłku celowego decyduje natomiast ich sytuacja życiowa. Nie można jednak z tej formy pomocy społecznej wyprowadzać wniosku, że przyznanie takiego zasiłku jest obowiązkiem organu, tak jak czyni się to w odniesieniu do osób spełniających kryteria dochodowe. Odstępstwo od konieczności spełnienia kryterium dochodowego powoduje, że przyznanie pomocy takim osobom i rodzinom, w sytuacji ograniczonych środków finansowych i dużej liczby uprawnionych oraz osób oczekujących na wsparcie, wymaga zaistnienia wyjątkowych okoliczności. Organ pomocy społecznej jest więc zobowiązany do badania sytuacji życiowej osoby ubiegającej się o pomoc pod kątem wystąpienia "przypadku szczególnie uzasadnionego". Wyjątkowość tej sytuacji życiowej powinna być jednak niezwiązana z wysokością uzyskiwanego przez nią dochodu (por. m.in. wyroki NSA z dnia 29 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 179/13; z dnia 15 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 1685/13). Dostrzec także należy, że decyzja o przyznaniu pomocy w formie zasiłku celowego specjalnego wydawana jest w ramach uznania administracyjnego, o czym przesądza użyty w art. 41 ustawy zapis, że tego rodzaju zasiłek "może być przyznany" w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Uznanie administracyjne daje organowi prawo do załatwienia sprawy zgodnie ze słusznym interesem obywatela, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny oraz możliwości organu związane z posiadanymi uprawnieniami i środkami. Uznanie administracyjne oznacza jednocześnie, że nie zawsze osoba spełniająca ustawowe kryteria do przyznania świadczenia, świadczenie takie otrzyma, a także, że otrzyma je w oczekiwanej formie i wysokości. Jak zasadnie wskazano w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, uznanie administracyjne pozwala organowi administracyjnemu na wybór rozstrzygnięcia, które uważa za najbardziej właściwe przy uwzględnieniu celów pomocy społecznej, możliwości finansowych organu oraz liczby osób wnioskujących o udzielenie tej formy świadczenia. Organ nie ma obowiązku spełnienia każdego żądania osoby ubiegającej się o pomoc, gdyż uwzględnienie wszystkich okoliczności faktycznych oznacza z jednej strony uwzględnienie sytuacji materialnej, rodzinnej i zdrowotnej świadczeniobiorcy, z drugiej zaś uwzględnienie możliwości finansowych organu pomocy (por. np. wyrok NSA z dnia 2 sierpnia 2012 r., sygn. akt I OSK 407/12). Kontrola legalności rozstrzygnięcia opartego o uznanie administracyjne powoduje obowiązek zbadania przez Sąd, czy w procesie dochodzenia do tej decyzji właściwy organ uwzględnił całokształt okoliczności faktycznych mających wpływ na podjęte rozstrzygnięcie oraz czy w ramach swego uznania nie naruszył zasady swobodnej oceny dowodów (por. wyrok NSA z dnia 30 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 115/12). Z niekwestionowanych ustaleń wynika, że skarżący prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, choć zamieszkuje z dorosłą córką. Ma ustalony znaczny stopień niepełnosprawności. W okresie bezpośrednio poprzedzającym złożenie wniosku w niniejszej sprawie jego miesięczny dochód wynosił 1.216,48 zł. Skarżący jest również właścicielem działki i budynków położonych w [...] odziedziczonych po matce o łącznej wartości 141.518,00 zł. Niewątpliwie zatem uzyskiwany przez skarżącego dochód przekraczał określone ustawowo kryterium dochodowe wynoszące wówczas 542,00 zł. Biorąc powyższe okoliczności pod uwagę nie można przyjąć, że Sąd pierwszej instancji naruszył art. 41 pkt 1 u.p.s. przez jego niewłaściwe zastosowanie. Specjalny zasiłek celowy może być przyznany jedynie w sytuacjach wyjątkowych, biorąc pod uwagę cele i zadania pomocy społecznej (por. art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 2 u.p.s.). Jak wynika z akt sprawy, skarżący regularnie korzysta z pomocy Ośrodka Pomocy Społecznej, a zatem nie jest pozbawiony opieki i wsparcia Państwa w tym zakresie. Pomoc społeczna nie może być jednak traktowana jako stałe źródło służące do zaspokajania potrzeb, gdyż pomoc ta ma jedynie charakter pomocniczy w stosunku do własnych starań osób w przezwyciężeniu trudnych sytuacji życiowych. Okoliczność, że skarżący jest objęty pomocą opieki społecznej, prawidłowo jest brana pod uwagę przez organy przy rozpatrywaniu jego wniosków. Mając wszystko powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpoznał wniosku dotyczącego "zasądzenia" kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, gdyż przepisy art. 209 i art. 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Należne natomiast od Skarbu Państwa wynagrodzenie pełnomocnika z urzędu przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 - 261 p.p.s.a. po złożeniu przez pełnomocnika stosownego oświadczenia. Wskazać jeszcze wypadnie, że powołane wyżej orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego są dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl