IV SA/Po 557/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Jarosz Sędziowie WSA Izabela Bąk-Marciniak (spr.) WSA Maciej Busz Protokolant st. sekr. sąd. Małgorzata Błoszyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 sierpnia 2013 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego, oddala skargę Decyzją z dnia [...] października 2012r. nr [...] Wójt Gminy D. na podstawie art. 3 pkt 23 lit. a, art. 4, art. 5, art. 6 ust. 1, art. 10, art. 18 ust. 1, art. 19 ust. 5, art. 20, art. 23 ust. 1-4, art. 24 ust. 1-3, art. 26 ust. 1-4, art. 48 ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (j.t. Dz.U. 139/06/992 ze zm. - dalej uśr lub ustawa); § 2 i 3 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz.U. 105/05/881 ze zm.); § 1, §2, §7, §9 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 lipca 2006 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się, stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny oraz wysokości świadczeń rodzinnych (Dz.U. 130/06/903) i art. 130 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U 98/00/1071 ze zm. - dalej kpa) przyznał K. G. świadczenie w formie: 1. zasiłku rodzinnego na dziecko W. G., ur. [...].08.2010r. w kwocie [...] zł na okres od 1.11.2012r. do 31.10.2013r.; 2. zasiłku rodzinnego na dziecko K. G., ur. [...].08.2010r. w kwocie [...] zł na okres od 1.11.2012r. do 31.10.2013r.; 3. dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego (dalej dodatku wychowawczego)- opieka nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym w trakcie jednego porodu w kwocie [...] zł miesięcznie na okres od 1.11.2012r. do 5.05.2013r. Organ stwierdził, że K. G. spełniła warunki określone w ustawie o świadczeniach rodzinnych do przyznania wyżej wymienionych świadczeń, nadto podkreślił, iż na podstawie art.10 ust.1 pkt 2 u.ś.r. dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego przysługuje 36 miesięcy kalendarzowych, jeżeli sprawuje opiekę matka lub ojciec nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu. W związku z tym, dodatek taki przysługuje w niniejszej sprawie na jedno dziecko ale przez okres 36 miesięcy.. Odwołanie od decyzji złożyła K. G. domagając się przyznania dodatku do zasiłku rodzinnego również na drugie dziecko urodzone w trakcie jednego porodu. Podkreśliła, iż tak zastosowana wykładnia przepisu przez organ administracji prowadzi do sytuacji, w której jedno z dzieci traktowane jest jako gorsze. Decyzją z dnia [...] listopada 2012r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. (dalej SKO) na podstawie art. 1, 17 ust. 1 i art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (j.t. Dz.U. 79/01/856 ze zm.), art. 17 pkt 1, art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 kpa uchyliło zaskarżoną decyzję w części dotyczącej przyznania dodatku do zasiłku rodzinnego i orzekło o przyznaniu dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego na rzecz W. G. w kwocie [...] zł w okresie od 1.11.2012r. do 30.04.2013r. i w kwocie [...] zł w okresie od 1.05.2013r. do 5.05.2013r. i na rzecz K. G. w kwocie [...] zł w okresie od 1.11.2012r. do 30.04.2013r. i w kwocie [...] zł w okresie od 1.05.2013r. do 5.05.2013r. Powołując art. 10 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 uśr, SKO nie podzieliło stanowisko organu I instancji dodając, że rodziny znajdujące się w trudnej sytuacji materialnej, zwłaszcza wielodzietne, mają prawo do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych. Za taką interpretacją przemawia art.71 ust.1 i 2 Konstytucji. Skargę na powyższą decyzję wniósł Prokurator Rejonowy w P., zarzucając zaskarżonej decyzji błędną interpretację art.10 ust.1 i 2 u.ś.r., wniósł o uchylenie decyzji organu II instancji. W odpowiedzi SKO wniosło o oddalenie skargi . Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Niniejsza skarga została wywiedziona przez prokuratora, który w myśl art.50 i 52 p.p.s.a. jest uprawniony do jej wniesienia w każdym czasie, bez wyczerpania środków zaskarżenia. Skarga nie jest zasadna. W postępowaniu sądowo-administracyjnym obowiązuje zasada oficjalności, mająca obecnie umocowanie i określone granice w przepisach art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. 153/02/1270 ze zm.- dalej ppsa). Zgodnie z zasadą oficjalności, sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, zawartą w skardze argumentacją - obowiązany jest natomiast do oceny praworządności zachowań organów administracji w danej sprawie. Granice rozpoznania skargi przez sąd są z jednej strony wyznaczone przez kryterium legalności działań organów w konkretnej i zaskarżonej sprawie, z drugiej natomiast strony przez zakaz pogarszania sytuacji prawnej skarżącego. Uczestniczka postępowania K. G. podczas jednego porodu dnia [...].08.2010r. urodziła dwoje dzieci – K. G. i K. G. Na każde z dzieci udzielono Jej urlopu wychowawczego w okresie od dnia 1.11.2012r. do 5.05.2013r. Urlop wychowawczy nie był wcześniej wykorzystywany na żadne z dzieci. K. G. bezpośrednio przed rozpoczęciem urlopu wychowawczego pozostawała w zatrudnieniu w PPH "X" R. C., a stosunek pracy trwa od 10.01.2008r. Z tytułu tego zatrudnienia osiągnęła w 2011r. dochód opodatkowany podatkiem dochodowym od osób fizycznych na zasadach ogólnych w wysokości [...] zł. Ojciec dzieci L. G., pracujący w tej samej firmie, w 2011 r. osiągnął dochód opodatkowany podatkiem dochodowym od osób fizycznych na zasadach ogólnych w kwocie [...] zł. Dnia 27 września 2012 r. K. G. złożyła wniosek o ustalenie praw do zasiłków rodzinnych oraz dodatków do zasiłków rodzinnych. Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych wprowadziła system pozaubezpieczeniowych świadczeń rodzinnych, którego celem jest wspieranie rodzin o stosunkowo niskich, a nie tylko najniższych, dochodach w realizacji funkcji opiekuńczej, wychowawczej i edukacyjnej (uzasadnienie do projektu ustawy o świadczeniach rodzinnych, Sejm IV kadencji druk nr 1555, s. 59, www.sejm.gov.pl). Na system ten składają się: zasiłek rodzinny i dodatki do zasiłku rodzinnego; świadczenia opiekuńcze- zasiłek pielęgnacyjny i świadczenie pielęgnacyjne; zapomoga wypłacana przez gminy, na podstawie art. 22a; jednorazowa zapomoga z tytułu urodzenia dziecka (art. 2 uśr). Zasiłek rodzinny ma na celu częściowe pokrycie wydatków na utrzymanie dziecka (art. 4 ust. 1 uśr), tak prywatnoprawnych - związanych, m.in. z zakupem żywności, odzieży i obuwia, prowadzeniem gospodarstwa domowego, jak i publicznoprawnych - związanych, np. z realizacją obowiązku szkolnego (W.Maciejko w: A.Korcz, W.Maciejko "Świadczenia rodzinne. Komentarz.", C.H.Beck 2007, s. 140, nb. 4). Zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 1 ustawy, prawo do zasiłku rodzinnego i dodatków do tego zasiłku przysługuje rodzicom, jednemu z rodziców albo opiekunowi prawnemu dziecka, opiekunowi faktycznemu dziecka (art. 4 ust. 1 pkt 2 uśr), osobie uczącej się (art. 4 ust. 2 pkt 3 uśr). Nie ulega wątpliwości, iż zasiłek rodzinny przyznawany jest osobom uprawnionym, wskazanym w art. 4 ust. 2 uśr, spełniającym pozostałe warunki określone ustawą, na każde wychowywane przez nich dziecko (art. 6 uśr). Akceptując tą zasadę organ I instancji przyznał K. G. zasiłki rodzinne na każde urodzone podczas jednego porodu dnia [...].08.2010r. dziecko – W. i K., po [...] zł miesięcznie. Zgodnie z art. 8 uśr do zasiłku rodzinnego przysługują dodatki. Normodawca dokonał sprzężenia obu rodzaju świadczeń w taki sposób, że pobieranie zasiłku rodzinnego może następować wraz z pobieraniem dodatku lub dodatków do tego zasiłku, natomiast pobieranie dodatku lub dodatków do zasiłku rodzinnego może odbywać się wyłącznie równocześnie z pobieraniem zasiłku rodzinnego. Zasiłek rodzinny ma byt samoistny, natomiast byt dowolnego dodatku do zasiłku rodzinnego jest bytem zależnym i pochodnym od bytu zasiłku rodzinnego (W.Maciejko op.cit. s. 204, nb. 2; M. Lewandowicz-Machnikowska, M.Zagrosik "Prawo do zasiłku rodzinnego i dodatków" , PiZS 12/05/18). W ustawie (art. 8 uśr) przewidziano siedem sytuacji uzasadniających jednorazowe lub okresowe zwiększenie zasiłku rodzinnego w formie dodatku do tegoż zasiłku (uzasadnienie projektu, op. cit., s. 63). Jedną z takich sytuacji jest opieka nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego (art. 8 pkt 2 uśr). Ustawodawca uznał, że wydatki ponoszone przez rodzinę tuż po urodzeniu się dziecka, a także utracone korzyści związane z niewykonywaniem pracy w okresie trwania stosunku pracy, usprawiedliwiają ich kompensację ze środków publicznych w formie dodatku do zasiłku rodzinnego (W.Maciejko tamże s. 205-206, nb. 5). Dodatek wychowawczy przysługuje matce lub ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka znajdującego się pod jego faktyczną opieką, uprawnionemu do urlopu wychowawczego, nie dłużej niż przez okres 24 miesięcy kalendarzowych (art. 10 ust. 1 pkt 1 uśr); 36 miesięcy kalendarzowych, jeżeli sprawuje opiekę nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas porodu (art. 10 ust. 1 pkt 2 uśr); 72 miesięcy kalendarzowych, jeżeli sprawuje opiekę nad dzieckiem legitymującym się orzeczeniem o niepełnosprawności albo o znacznym stopniu niepełnosprawności ( art. 10 ust. 1 pkt 3 uśr). Zgodnie z art. 10 ust. 2 dodatek przysługuje w wysokości [...] zł miesięcznie. Art. 10 ust. 5 ustawy wymienia przesłanki wykluczające nabycie prawa do dodatku wychowawczego (nie mające znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy). Przesłanki przyznania dodatku wychowawczego i okres wypłaty świadczenia, uregulowane zostały w art. 10 ust. 1 uśr. Wysokość tego dodatku określa art. 10 ust. 2. Wyróżniono trzy okresy przysługiwania dodatku wychowawczego: podstawowy- trwający nie dłużej niż 24 miesiące; związany ze sprawowaniem opieki nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu- nie dłużej niż 36 miesięcy; związany ze sprawowaniem opieki nad dzieckiem legitymującym się orzeczeniem o niepełnosprawności albo o znacznym stopniu niepełnosprawności- nie dłużej niż 72 miesięcy kalendarzowych (art. 10 ust. 1 pkt 1 -3 uśr). Wysokość świadczenia nie została uzależniona od innych zdarzeń, w tym: ilości urodzonych podczas jednego porodu dzieci, ilości wychowywanych dzieci, stanu ich zdrowia, okresu pobierania zasiłku- w każdym wypadku kształtuje się na poziomie [...] zł. Niezależnie od sytuacji, przyznany do każdego zasiłku rodzinnego dodatek wychowawczy wynosi [...] zł (art. 10 ust. 2 uśr). W przyjętej przez ustawodawcę w uśr systemie świadczeń rodzinnych dodatki zostały związane z zasiłkiem rodzinnym (art. 8 uśr). Do każdego zasiłku, w sytuacjach opisanych w art. 9-15 uśr, przysługują dodatki i nie ulega wątpliwości, że mogą być one kumulowane (W.Maciejko op.cit. s. 207, nb 5). Wobec przyznania K. G. zasiłków rodzinnych na każde z dwójki dzieci, i spełniania przez Nią- w stosunku do każdego dziecka- warunków określonych w art. 10 ust. 1 ustawy, w tym korzystania z urlopu wychowawczego na każde z dzieci, stosownie do poglądu wyrażonego przez Sąd Najwyższy i doktrynę (wyrok SN z dnia 28.11.2002 r.- II UK 94/02 OSNP 6/04/106; K. Jaśkowski, E. Maniewska "Kodeks pracy. Komentarz. Ustawy towarzyszące z orzecznictwem. Europejskie prawo pracy z orzecznictwem", Tom I, Zakamycze 2006, kom. do art. 186 kp t. 3, LexOmega)- do każdego z przyznanych zasiłków rodzinnych przysługuje uczestniczce postępowania dodatek wychowawczy. W poprzednio obowiązującym stanie prawnym sytuacja osób uprawnionych do zasiłku wychowawczego opiekujących się więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu została szczegółowiej uregulowana, niż obecnie. Zasiłek wychowawczy przysługiwał w jednej wysokości, ale przez okres 36 miesięcy na każde dziecko urodzone podczas jednego porodu (§ 32 rozporządzenia). Wysokość zasiłku była zróżnicowana i m.in. uzależniona od ilości wychowywanych dzieci. Osobie wychowującej więcej niż 2 dzieci przysługiwał zasiłek w (większej niż podstawowa- [...] zł) wysokości [...] zł (art. 15c ust 2a ustawy zasiłkowej). Do tej grupy należały także osoby wychowujące więcej niż jedno dziecko urodzone podczas jednego porodu. Podobnych, szczegółowych rozwiązań brakuje w obecnej regulacji - ustawie o świadczeniach rodzinnych; rozporządzeniu Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz.U. 105/05/881 ze zm.); rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 18 lipca 2006 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny oraz wysokości świadczeń rodzinnych (Dz.U 130/06/903). Brakuje zatem podstaw do odnoszenia wcześniejszych rozwiązań do obecnej regulacji i interpretacji przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych w duchu zasad określonych w poprzednim stanie prawnym. Związanie dodatku do zasiłku rodzinnego (art. 10 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (j.t. Dz.U. 139/06/992 ze zm. - dalej uśr) z zasiłkiem rodzinnym, przyznawanym na każde dziecko, uprawnia do poglądu, że na gruncie ustawy o świadczeniach rodzinnych- przy uwzględnieniu rezultatów wykładni językowej, systemowej i celowościowej- dodatek ów przysługuje do każdego zasiłku. Wtedy tylko spełnia swe funkcje zaopatrzeniowe umożliwiając zaspokojenie, choć w części, potrzeb każdego z wychowywanych przez osobę uprawnioną dzieci. Truizmem jest stwierdzenie, że z wychowywaniem większej ilości dzieci, także urodzonych podczas jednego porodu, związany jest większy wysiłek finansowy. W odróżnieniu od zasiłku macierzyńskiego, funkcją dodatku wychowawczego nie jest wyrównanie utraconego dochodu (art. 29-31 w zw. art. 47 i art. 36 - 42, art. 45 ustawy z dnia 25 czerwca 1999 r. o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa- j.t. Dz.U. 31/05/267 ze zm.), lecz częściowe pokrycie wydatków na utrzymanie dziecka w związku z przebywaniem osoby uprawnionej na urlopie wychowawczym (art. 4 ust. 1 w zw. z art. 8 pkt 2 i art. 10 uśr). Przyznanie jednego dodatku w kwocie [...] zł łącznie na wszystkie urodzone przez K. G. dzieci (gdy na każde przysługuje osobne prawo do zasiłku rodzinnego), nie spełni- wbrew woli ustawodawcy- swej funkcji zaopatrzeniowej. Interpretacja art. 10 ust. 2 uśr zaprezentowana przez stronę Skarżącą prowadzi- z naruszeniem art. 2, art. 18 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP (Dz. U. 78/97/483, sprost. 28/01/319, zm. 200/06/1471)- do nierównego traktowania rodzin wielodzietnych (art. 71 ust. 1 Konstytucji), w których dzieci nie urodziły się podczas jednego porodu, w stosunku do takich, w których takie zdarzenie (nadzwyczaj rzadkie- Skarżący podają, że jeden na 64000 ciąż- k. 7 akt SKO) miało miejsce. W rodzinach wielodzietnych, w których dzieci nie urodziły się podczas jednego porodu, na każde z dzieci osobie uprawnionej przysługiwałby odrębny dodatek wychowawczy w wysokości [...] zł. Przedstawiona przez Skarżącego interpretacja prowadzi do niedopuszczalnych skutków i pozbawia rodzinę państwa G. wsparcia dla zaspokojenia jej podstawowych potrzeb ( podobne stanowisko zajął WSA w Warszawie w wyroku z dnia 14 grudnia 2012r. I SA/Wa 1898/12 Lex nr 1319179; w Rzeszowie w wyroku z dnia 30 stycznia 2013r. II SA/Rz 917/12; w Poznaniu w wyroku z dnia 24 stycznia 2008r. IV SA/Po 848/07). Za taką wykładnią art. 10 ust. 1 uśr w zw. z art. 10 ust. 2 przemawia także art. 71 ust. 1 i 2 Konstytucji, zgodnie z którym (w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy) rodziny znajdujące się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, zwłaszcza wielodzietne, mają prawo do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych; matka przed i po urodzeniu dziecka ma prawo do szczególnej pomocy władz publicznych, której zakres określa ustawa. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego i w doktrynie podkreśla się normatywne znaczenie art. 71 ust. 1 zd. 1 Konstytucji, bo naruszenie konstytucyjnego postanowienia określającego cele działalności organów władzy publicznej następuje m.in. wówczas, gdy ustawodawca niewłaściwie zinterpretował przepis konstytucji wyznaczający określony cel czy zadanie władzy publicznej, a w szczególności uchwalając ustawę, zastosował takie środki, które nie mogły doprowadzić do realizacji tego celu (odpowiednio- wyrok TK z 4.4.2001- K 11/00- OTK 3/01/54 s. 358 i powołany tam pogląd J. Trzcińskiego). Art. 71 ust. 1 zd. 2 formułuje prawo podmiotowe, którego adresatem są władze publiczne- zarówno organy państwowe, jak i samorządowe ( L. Garlicki w: "Konstytucja RP. Komentarz" t. III Wyd. Sejm. 2003 uw. 5-7 do art. 71). Zgodnie z art. 3 ust. 1 Konwencji o Prawach Dziecka (Dz. U. 120/91/526, zm. 2/00/11 - dalej Konwencja) we wszystkich działaniach dotyczących dzieci, podejmowanych przez publiczne lub prywatne instytucje opieki społecznej, sądy, władze administracyjne lub ciała ustawodawcze, sprawą nadrzędną będzie najlepsze zabezpieczenie interesów dziecka. Organy obu instancji winny dokonywać prokonstytucyjnej, zgodnej także z wiążącymi Polskę umowami międzynarodowymi, wykładni obowiązujących przepisów. Twierdzenie, że "gdyby ustawodawca zamierzał wprowadzić cyt. dodatek [wychowawczy] dla każdego dziecka, winno to wynikać wprost z odpowiedniego przepisu ustawy. Omawiana ustawa o świadczeniach rodzinnych nie zawiera takiej możliwości w zakresie dodatku z tytułu korzystania z urlopu wychowawczego" (k. 2 akt SKO), wykładni tej- z naruszeniem zasady wykładni prokonstytucyjnej- art. 7 i art. 8 ust. 1 i 2 Konstytucji; art. 6 kpa) nie uwzględnia. Obowiązek stosowania wykładni prokonstytucyjnej spoczywa także na organach administracji publicznej (podobne stanowisko zajął WSA w Rzeszowie w wyroku z dnia 30.01.2013r. II SA/Rz 917/12; WSA w W-wie w wyroku z dnia 14.12.2012r. I SA/Wa 1898/12; WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 24.01.2008r. IV SA/Po 848/07). Sądy winny stosować Konstytucję wprost- kierując się podstawową dyrektywą wykładni, mającej znaczenie systemowe- wykładni parzepisu w zgodzie z Konstytucją; w pierwszym rzędzie, spośród kilku możliwych znaczeń przepisu za pośrednictwem reguł wykładni, poszukiwany winien być zawsze taki sens normatywny, który pozwala na uzgodnienie przepisu z Konstytucją- zgodnie z domniemaniem zgodności normy ustawowej z Konstytucją (uzasadnienie wyroku TK z 8.11.2000-SK 18/99-OTK 7/00 s.1273). Wobec opisanych wyżej okoliczności Sąd na podstawie art.151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.