II OSK 260/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie Sędzia NSA Leszek Kamiński (spr.) Sędzia del. WSA Jerzy Bortkiewicz Protokolant asystent sędziego Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 2 października 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. Sp. jawna M. A. D. w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 21 sierpnia 2013 r. sygn. akt II SA/Bk 126/13 w sprawie ze skargi D. Sp. jawna M. A. D. w S. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia 26 listopada 2012 r. nr ... w przedmiocie zobowiązania do uzyskania pozwolenia na użytkowanie samowolnie wybudowanego budynku gospodarczego oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 21 sierpnia 2013 r., sygn. akt II SA/Bk 126/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę D. sp. j. M. i A. D. w S., zw. dalej skarżącą lub spółką, na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B., zw. dalej WINB, w przedmiocie zobowiązania do uzyskania pozwolenia na użytkowanie samowolnie wybudowanego budynku gospodarczego. W motywach wyroku sąd pierwszej instancji powołał się na następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Zaskarżoną decyzją z dnia 26 listopada 2012 r. WINB utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S., zw. dalej PINB, z dnia 25 września 2012 zobowiązującą O. W., zw. dalej inwestującą, do uzyskania pozwolenia na użytkowanie samowolnie wybudowanego budynku gospodarczego o wym. 7,15 x 6,50 m na działce nr ... położonej w S. Zaskarżona decyzja została wydana w następstwie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 5 kwietnia 2012 r., o sygn. akt II SA/BK 860/11, uchylającego uprzednie decyzje w przedmiocie zobowiązania do uzyskania pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku gospodarczego. W wyroku tym przesądzono o tym, że samowolne wzniesienie budynku gospodarczego przez państwa W. nastąpiło przed wejściem w życie ustawy Prawo budowlane z 1994 r., co za tym idzie w niniejszej sprawie należało zastosować przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. nr 38, poz. 229 ze zm.), zaś zobowiązanie do uzyskania pozwolenia na użytkowanie budynku winno być skierowane tylko do inwestującej, nie do skarżącej, która stała się współwłaścicielem nieruchomości w 2010 r. Rozpatrując niniejszą sprawę sąd I instancji wskazał, że zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o treść art. 42 ust. 2 prawa budowlanego z 1974 r. Nakładając obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie budynku gospodarczego wzniesionego przez inwestującą, organy wyraziły potrzebę jego legalizacji prawidłowo uznając, że nie zostały spełnione przesłanki do jego rozbiórki z art. 37 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego z 1974 roku. Sąd uznał, że interpretując art. 37 należy zauważyć, iż za obiekt wybudowany nielegalnie uważa się taki, dla którego nie tylko nie uzyskano pozwolenia na budowę, ale również ten, który wybudowano "niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy". Zatem zdaniem sądu, nie jest wykluczona legalizacja budynku, który został postawiony niezgodnie z warunkami technicznymi, tj. w tym przypadku z zarządzeniem nr 130 Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 29 czerwca 1966 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać obiekty budownictwa powszechnego. W ocenie sądu pierwszej instancji zgodnie z art. 37 legalizacja obiektu jest możliwa, jeżeli został on wzniesiony na terenie do tego przeznaczonym, nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi i mienia oraz pogorszenia warunków zdrowotnych i użytkowych. Niezasadny jest więc zarzut braku zbadania przez organy zgodności posadowienia budynku z przepisami techniczno-budowlanymi obowiązującymi w okresie jego budowy, gdyż było to zbędne. Zdaniem sądu, organy prawidłowo odniosły się do aktualnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta S. zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej z dnia 31 marca 2006 r., z którego wynika, że budynek gospodarczy znajduje się w strefie oznakowanej symbolem 4 MN – tereny zabudowy jednorodzinnej (§ 7 uchwały), co oznacza dopuszczenie towarzyszącej zabudowy gospodarczej. Słusznie ustaliły, że zmieniony uchwałą R.M. XLII/325/09, z dnia 12 października 2009 r. (którego nieważność w części stwierdził sąd w sprawie o sygn. akt ...) plan zagospodarowania przestrzennego nie miał znaczenia dla stwierdzenia przeznaczenia spornego terenu. W ocenie sądu pierwszej instancji, nie ma racji skarżący twierdząc, że budynek gospodarczy położony na terenie o symbolu 4 MN, powiększa powierzchnię zabudowy całej działki przekraczając 30%, co wg planu z 2006 r. powinno stanowić powierzchnię biologicznie czynną. Zdaniem sądu, jeżeli nawet powierzchnia zabudowy przedmiotowej działki została przekroczona, to nie ma to znaczenia dla istoty legalizacji w świetle art. 37 ust. 1 pkt 1 "starego" Prawa budowlanego ponieważ przepis ten wymaga "zgodności zabudowy z przeznaczeniem terenu", a nie ze szczegółowymi wymogami planu. W ocenie sądu pierwszej instancji, budynek został usytuowany na granicy z działką o nr ... zgodnie z zapisem § 7 ust. 2 pkt 4 planu z 2006 r., podnoszony przez stronę skarżącą fakt naruszenia granicy i sfałszowania mapy nie należy do kognicji organów nadzoru budowlanego. Zdaniem Sądu, skoro sporny budynek gospodarczy spełniał wymogi co do legalizacji, to organy słusznie rozważyły spełnienie przesłanek z art. 37 starego Prawa budowlanego, wydając decyzję zobowiązującą inwestującą do uzyskania pozwolenia na użytkowanie budynku gospodarczego według art. 42 ust. 2 wspomnianej ustawy. W skardze kasacyjnej spółka zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci art. 5 ust. 1 pkt 6 Prawa budowlanego oraz art. 199 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. − Kodeks cywilny (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r., poz. 121 ze zm.), zw. dalej k.c., przez przyjęcie, że interes pozostałych współwłaścicieli w sprawie legalizacji samowoli budowlanej prowadzonej na wniosek jednego ze współwłaścicieli, nie podlega ochronie i uwzględnieniu w ramach postępowania przed organami administracji publicznej oraz w postępowaniu przed sądem administracyjnym, 2) naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego oraz § 19, § 20 ust. 2,8,10, § 20 ust. 3 i 7, § 73 ust. 6 pkt 3, § 78 ust. 9 pkt 1, § 79 ust. 3, § 86 i § 146 zarządzenia nr 130 Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 29 czerwca 1966 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budownictwa powszechnego (Dz, Bud. nr 10, poz. 44 ze zm.) przez przyjęcie, że do przepisów, z którymi niezgodna ma być budowa obiektu nie zalicza się przepisów techniczno-budowlanych, a co za tym idzie, niezachowanie przez obiekt budowlany wymogów wynikających z tych przepisów nie ma znaczenia w sprawie legalizacji samowoli budowlanej, 3) naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego, przez przyjęcie, że istotna dla decydowania o rozbiórce jest tylko ogólna zgodność zabudowy z przeznaczeniem terenu, a nie ze szczegółowymi warunkami planu zagospodarowania przestrzennego, 4) naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. ‒ Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zw. dalej p.p.s.a., w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz 267 ze zm.), zw. dalej k.p.a., oraz art. 77 k.p.a., przez przyjęcie stanu faktycznego ustalonego przez organy nadzoru budowlanego w sposób niepełny, zwłaszcza przy braku dokładnego wyjaśnienia sprawy w zakresie: a) interesu wszystkich współwłaścicieli w zalegalizowaniu nielegalnej rozbudowy budynku, b) zgodności budowy z przepisami techniczno-budowlanymi obowiązującymi w czasie budowy, c) zgodności budowy ze szczegółowymi warunkami planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego, d) konsekwencji budowy dla bezpieczeństwa dla ludzi lub mienia, albo pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia, 5) naruszenie przepisów o postępowaniu, a mianowicie art. 151 p.p.s.a, w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a., przez dokonanie niewłaściwej oceny materiału dowodowego, a w szczególności nieuzasadnione przyjęcie, że budynek wzniesiony w ramach samowoli budowlanej spełnia wszelkie wymagania jego legalizacji i nie zachodzi podstawa do jego rozbiórki, a także, że zachodzi zgodność zabudowy z przeznaczeniem terenu, a budynek posadowiony jest na granicy z działką sąsiednią o numerze ewidencyjnym 911. W odpowiedzi na skargę kasacyjna inwestująca wskazała, że zgodnie z wyrokiem Sądu Rejonowego w S. z dnia 30 sierpnia 2013 r., sygn. akt ... skarżąca nie jest już współwłaścicielem nieruchomości, w związku z czym nie powinna być uważana za stronę postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia zarzutów tej skargi. Uprawnionym do wniesienia skargi, w tym skargi kasacyjnej, jak stanowi art. 50 ust. 1 p.p.s.a. jest każdy, kto ma w tym interes prawny. Jak podkreśla się w literaturze istotę interesu w postępowaniu sądowoadministracyjnym stanowi żądanie oceny przez właściwy sąd administracyjny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z obiektywnym stanem prawnym (zob. W. Chróścielewski, Legitymacja skargowa w postępowaniu sądowoadministracyjnym, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" 2010, nr 5-6, s. 81-82). Interes ten może wynikać z różnych źródeł, jednakże podkreślenia wymaga, iż podstawą określenia interesu do złożenia skargi jest ustalenie istnienia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego a zaskarżonym aktem lub czynnością. Indywidualne uprawnienia i obowiązki strony skarżącej kasacyjnie w niniejszej sprawie wynikały z własności ułamkowej części działki, na której znajduje się obiekt budowlany będący przedmiotem postępowania administracyjnego. Prawem tym strona skarżąca kasacyjnie legitymowała się w postępowaniu administracyjnym, jak i w postępowaniach toczących się przed sądem pierwszej instancji, w tym w postępowaniu zakończonym zaskarżonym obecnie wyrokiem. W oparciu o to prawo wywiedziona została skarga kasacyjna będąca przedmiotem niniejszego postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Jednakże, jak wynika z pisma z dnia 16 grudnia 2013 r. uczestniczki postępowania O. W. adresatki decyzji administracyjnej zaskarżonej przez spółkę, już po wydaniu przez sąd pierwszej instancji wyroku z dnia 21 sierpnia 2013 r., sygn. akt ..., Sąd Rejonowy w S., nieprawomocnym wówczas postanowieniem z dnia 30 sierpnia 2013 r., sygn. akt ..., orzekł o przyznaniu całości nieruchomości (dz. ew. nr ...) na rzecz O. W., stwierdzając jednocześnie bezskuteczność czynności związanych z nabyciem ¼ udziału we własności ww. działki przez spółkę. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił się do Sądu Rejonowego w S. o nadesłanie orzeczeń związanych z ww. sprawą. W dniu 28 września 2015 r. prośba ta została spełniona przez nadesłanie ww. orzeczenia oraz postanowień Sądu Okręgowego i Sądu Najwyższego. Naczelny Sąd Administracyjny z urzędu postanowił przeprowadzić dowód z ww. dokumentów i dołączyć je do akt sprawy. Z dokumentów tych wynika zaś, że postanowienie z dnia 21 sierpnia 2013 r., sygn. akt ..., Sądu Rejonowego w S. uprawomocniło się ponieważ Sąd Okręgowy w B. w II Wydziale Cywilnym Odwoławczym oddalił apelację spółki (sygn. akt ...), a Sąd Najwyższy postanowieniem z dnia 28 stycznia 2015 r., sygn. akt ... odmówił przyjęcia skargi kasacyjnej. Na marginesie tylko dodać można, że postępowania i orzeczenia sądów cywilnych toczące się z udziałem spółki nie wywołały żadnych reakcji procesowych tej spółki w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Analiza powyższych dokumentów prowadzi zaś do wniosku, że o ile w chwili wniesienia do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargi kasacyjnej, z dnia 15 listopada 2013 r., strona skarżąca kasacyjnie legitymowała się prawem współwłasności działki, której dotyczyło postępowanie administracyjne to w dacie rozpoznania tej skargi uprawnieniem tym już nie dysponowała. Skutkiem utraty uprawnień o charakterze materialnoprawnym (wynikających z prawa współwłasności działki) jest utrata legitymacji skargowej, o której mowa w art. 50 ust. 1 p.p.s.a., czyli prawa żądania oceny zaskarżonego aktu w postępowaniu sądowoadministracyjnym, w tym również prawa do żądania dokonania kontroli instancyjnej w tym postępowaniu. Powyższa konstatacja nie uprawnia jednak do odrzucenia skargi kasacyjnej, a do jej oddalenia (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 1351/14; z dnia 15 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 1133/12; z dnia 24 lutego 2011 r., sygn. akt II OSK 227/11). Mając na względzie powyższe okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że brak jest podstaw do podejmowania ocen merytorycznych zaskarżonego wyroku objętych zarzutami skargi kasacyjnej, ponieważ w toku postępowania kasacyjnego ujawniła się okoliczność utraty przez stronę skarżącą kasacyjnie legitymacji do żądania oceny instancyjnej zaskarżonego wyroku. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji ----------------------- 5