II SA/Wa 664/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Mierzejewska, Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska (spr.), Adam Lipiński, , Protokolant specjalista Elwira Sipak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 sierpnia 2013 r. sprawy ze skargi Rady Gminy G. na opinię [...] Kuratora Oświaty z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie wyrażenia negatywnej opinii w sprawie przekształcenia szkół oddala skargę. W dniu [...] grudnia 2012 r. Rada Gminy G. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie zamiaru przekształcenia Szkoły Podstawowej w G. w Szkołę Filialną Szkoły Podstawowej im. P.J. G. w G., wchodzącej w skład Zespołu Placówek Oświatowych w G.. W związku z powyższą uchwałą Wójt Gminy G. pismem z dnia [...] stycznia 2013 r. zwrócił się do [...] Kuratorium Oświaty z prośbą o wydanie opinii w przedmiotowej sprawie, w trybie art. 59 ust. 2 i 6 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 z późn. zm.). W piśmie tym, powołując się na art. 61 ust. 2 pow. ustawy o systemie oświaty, wskazał, że szkoły filialne mogą być tworzone w przypadkach uzasadnionych miejscowymi warunkami oraz, że Szkoła Podstawowa w G. jest małą placówką, do której w roku szkolnym 2012/2013 uczęszcza 68 dzieci. Zorganizowanych jest 6 oddziałów i oddział "0", a średnia liczba dzieci na oddział wynosi 9. W następnych latach szkolnych, zgodnie z posiadanymi przez gminę danymi demograficznymi, liczba uczniów utrzymywać się będzie na podobnym poziomie. W szkole podstawowej w G. pracuje 13 nauczycieli, w tym 7 pełnozatrudnionych i 6 niepełnozatrudnionych. Wójt G. podał, że celem przekształcenia Szkoły Podstawowej w G. w punkt filialny jest usprawnienie organizacji sieci placówek oświatowych na terenie gminy oraz racjonalizacja zatrudnienia kadry nauczycielskiej, w szczególności pod kątem lepszego wykorzystania jej kwalifikacji. W zamierzeniu Gminy w szkole nadal mają być prowadzone zajęcia dla dzieci w ramach klas I-VI. W odniesieniu do nauczycieli i pracowników obsługi szkoły zmiana polegać ma na tym, że będą pracownikami Zespołu Placówek Oświatowych w G.. W związku z reorganizacją nauczycielom ma być zaproponowane skorzystanie z uprawnień emerytalnych i wypłata przysługującej w związku z tym odprawy. W punkcie filialnym utworzone zostanie stanowisko kierownika szkoły, powierzenie tej funkcji pozostanie w gestii dyrektora szkoły, której filia jest podporządkowana, po zaciągnięciu opinii organu prowadzącego, rady szkoły oraz rady pedagogicznej. Przekształcenie szkoły nie ograniczy odrębności rad pedagogicznych, rad rodziców i samorządu uczniowskiego dotychczasowych szkół, chyba, że statut będzie stanowił inaczej. Odległość z G. do G. wynosi 10 km. Wielkość szkół oraz bliska odległość pomiędzy tymi szkołami nie powinna sprawiać problemów w sprawowaniu bezpośredniego nadzoru dyrektora szkoły w G. nad działalnością filii oraz w kontaktach służbowych z pracownikami. W odpowiedzi [...] Kurator Oświaty wydał w dniu [...] lutego 2013 r., na podstawie art. 59 ust. 2 w związku z ust. 6 ustawy z dnia z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 z późn. zm.) oraz art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), negatywną opinię w przedmiocie przekształcenia z dniem [...] sierpnia 2013 r. Szkoły Podstawowej w G. w Szkołę Filialną Szkoły Podstawowej im. P. J. G. w G., wchodzącej w skład Zespołu Placówek Oświatowych w G., o strukturze organizacyjnej klas l-VI wraz z oddziałem przedszkolnym, podporządkowaną Szkole Podstawowej im. P. J. G. w G.. W uzasadnieniu tej opinii organ wskazał, iż planowany zamiar jest niezgodny z art. 61 ust. 2 pow. ustawy o systemie oświaty. Przepis ten stanowi, iż w przypadkach uzasadnionych miejscowymi warunkami, mogą być tworzone szkoły obejmujące część klas szkoły podstawowej, w tym także szkoły filialne. W związku z powyższym planowane utworzenie placówki filialnej obejmującej nauczanie w ramach klas I-VI jest nieprawidłowe. Kurator powołał się przy tym na treść pisma Ministerstwa Edukacji Narodowej nr [...] z dnia [...] maja 2012 r. Wobec sprzeczności z treścią powołanego przepisu, [...] Kurator Oświaty uznał, że zachodzą przesłanki do wyrażenia negatywnej opinii. Powyższa opinia stała się przedmiotem skargi pełnomocnika Rady Gminy G. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wniósł on o uchylenie opinii oraz zarzucił jej naruszenie art. 61 ust. 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 z późn. zm.) oraz art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), polegające na niewyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy, przesłanek jakimi kierował się organ wydając negatywną opinię, lakoniczność i ogólnikowość opinii oraz przyjęciu, że nie jest dopuszczalne tworzenie szkół filialnych obejmujących klasy I-VI. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik strony skarżącej podniósł, iż [...] Kurator Oświaty nie przeprowadził wnikliwej analizy sprawy, a jedynie zacytował treść pisma MEN. Ponadto strona skarżąca wskazuje, że organ błędnie zinterpretował treść art. 61 ust. 2 pow. ustawy, jako umożliwiającą tworzenie szkół filialnych jedynie jako obejmujących część klas. Zdaniem pełnomocnika, art. 61 ust. 2 pozwala na nieograniczone odstępstwo od zasady, iż struktura organizacyjna szkoły podstawowej obejmuje klasy I-VI, w tym np. tworzenie szkół o strukturze klas I-III, lub tworzenie niesamodzielnych filii. Nie można go odczytywać jako przymusu tworzenia szkół filialnych o mniejszej ilości klas. Wskazał także, że praktyka tworzenia szkół filialnych o strukturze klas I-VI jest powszechna. Wobec wszystkich powyższych argumentów pełnomocnik wniósł, jak na wstępie skargi. W odpowiedzi na skargę [...] Kurator Oświaty podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o jej oddalenie. Ustosunkowując się do argumentów podniesionych w skardze, organ przypomniał, że zasadą wyrażoną w art. 61 ust. 1 ustawy, jest struktura szkoły podstawowej obejmująca klasy I-VI. Natomiast odstępstwa od tej zasady, uregulowane w art. 61 ust. 2 pozwalają na tworzenie szkół podstawowych z mniejszą ilością klas, w tym szkół filialnych. Zdaniem organu, sformułowanie "w tym", jest kluczowe dla rozumienia przepisu, wykluczającego tworzenie szkół filialnych o strukturze klas I-VI. Powołał się przy tym zarówno na wykładnię językową, jak i funkcjonalną, stwierdzając, że odmienne rozumienie prowadziłoby do sytuacji, w której gminy pozostawiałyby na swoim obszarze jedną szkołę podstawową, obejmującą klasy I-VI, a pozostałe placówki – ze względów ekonomicznych - przekształcały w szkoły filialne szkoły o identycznej strukturze. Zdaniem organu, wskazany przepis nie pozostawia niczym nieograniczonej swobody, jak przedstawia to strona skarżąca. Organ podniósł również, że wbrew twierdzeniu strony skarżącej, powszechna jest praktyka tworzenia szkół filialnych o strukturze klas I-III, a nie I-VI. Ponowił także powołanie się na treść wskazanego powyżej pisma MEN. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż sąd administracyjny bada legalność zaskarżonych rozstrzygnięć, to jest ich zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie. Przystępując do rozpoznania niniejszej sprawy wskazać należy, że przedmiotem rozpoznania jest skarga na negatywną opinię [...] Kuratora Oświaty z dnia [...] lutego 2013 r. w przedmiocie przekształcenia z dniem [...] sierpnia 2013 r. Szkoły Podstawowej w G. w Szkołę Filialną Szkoły Podstawowej im. P. J. G. w G., wchodzącej w skład Zespołu Placówek Oświatowych w G., o strukturze organizacyjnej klas l-VI wraz z oddziałem przedszkolnym, podporządkowaną Szkole Podstawowej im. P. J. G. w G.. Zaskarżona opinia wydana została na podstawie art. 59 ust. 2 w związku z ust. 6 ustawy z dnia z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. nr 256, poz. 2572 z późn. zm.) oraz art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem, szkoła lub placówka publiczna prowadzona przez jednostkę samorządu terytorialnego może zostać zlikwidowana po zasięgnięciu opinii organu sprawującego nadzór pedagogiczny, a szkoła lub placówka publiczna prowadzona przez inną osobę prawną lub fizyczną – za zgodą organu, który udzielił zezwolenia na jej założenie. Zgodnie z kolei z ust. 6 tego przepisu, przepisy ust. 1 – 5 i art. 58 stosuje się odpowiednio w przypadku przekształcenia szkoły lub placówki. Tryb wydania takiej opinii określa art. 89 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), w myśl którego, jeżeli prawo uzależnia ważność rozstrzygnięcia organu gminy od jego zatwierdzenia, uzgodnienia lub zaopiniowania przez inny organ, zajęcie stanowiska przez ten organ powinno nastąpić nie później niż w ciągu 14 dni od dnia doręczenia tego rozstrzygnięcia lub jego projektu, z zastrzeżeniem ust. 1a (który nie ma w sprawie zastosowania). Jeżeli organ, o którym mowa w ust. 1 lub 1a, nie zajmie stanowiska w sprawie, rozstrzygnięcie uważa się za przyjęte w brzmieniu przedłożonym przez gminę, z upływem terminu określonego w ust. 1 lub 1a. Opinia kuratora oświaty o przekształceniu, połączeniu szkół stanowi akt nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Opinia ta jest szczególną formą ingerencji w działania gminy. Zakres zajętego w opinii stanowiska, jak również oceny i analizy stanu faktycznego związanego z proponowanym połączeniem szkół w zespół sprowadza się do wydania przez kuratora oświaty opinii pozytywnej lub negatywnej. Zdaniem [...] Kuratora Oświaty, planowany zamiar przekształcenia Szkoły Podstawowej w G. w Szkołę Filialną Szkoły Podstawowej im. P.J. G. w G., wchodzącej w skład Zespołu Placówek Oświatowych w G., jest niezgodne z art. 61 ust. 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.), bowiem Szkoła Podstawowa w G. ma zorganizowanych 6 oddziałów i oddział "0". Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela w tej materii pogląd organu. Wskazać należy, że zasady oraz tryb likwidacji, przekształcania, łączenia szkół uregulowane zostały w powołanej ustawie. Wskazać należy również, że w przepisach ustawy o systemie oświaty brak jest definicji ustawowej szkoły filialnej. Pojęcie szkoły filialnej pojawia się w ustawie o systemie oświaty kilkukrotnie: w art. 39 ust. 3, art. 40 ust. 2, art. 58 ust. 2 i art. 61 ust. 2. Analizując treść wyżej przytoczonych przepisów, a odnoszących się do szkół filialnych należy wskazać, że bez wątpienia są to placówki organizacyjnie podporządkowane szkole "głównej", a więc takiej, do której struktury organizacyjnej zostają włączone lub z której są wydzielane. Wskazać należy, że zgodnie z art. 61 ust. 1 pow. ustawy o systemie oświaty struktura organizacyjna szkoły podstawowej obejmuje klasy I-VI. Przepis ten zatem wprowadza zasadę jaką strukturę organizacyjną winna mieć szkoła podstawowa. Zgodnie zaś z art. 61 ust. 2 omawianej ustawy, który odnosi się do tworzenia szkół filialnych, w przypadkach uzasadnionych miejscowymi warunkami, mogą być tworzone szkoły obejmujące część klas szkoły podstawowej, w tym szkoły filialne. Aby móc zatem utworzyć szkołę filialną muszą zostać spełnione przesłanki z art. 61 ustawy o systemie oświaty, a zatem przyjąć należy, że utworzenie szkoły filialnej jest możliwe, jedynie w szkole podstawowej oraz tylko wówczas, gdy miejscowe warunki uzasadniają stworzenie małej szkoły bowiem obejmującej jedynie część klas szkoły podstawowej, bez rozbudowanej administracji w celu zapewnienia wolnego dostępu do nauki dzieciom przede wszystkim z małych miejscowości (Sąd podziela w tym miejscu pogląd zawarty w wyroku z dnia 25 września 2012 r. o sygn. akt IV SA/Gl 509/12). Nadto z przepisu art. 61 ustawy o systemie oświaty wynika, że niepełne, obejmujące jedynie część klas szkoły podstawowej szkoły mogą mieć charakter zarówno placówek zupełnie samodzielnych, jak i szkół filialnych. Tak więc przepis art. 61 ust. 2 pow. ustawy o systemie oświaty pozwala w określonych sytuacjach na odstępstwo od zasady wyrażonej w ust. 1. Oznacza to, że mogą być tworzone szkoły podstawowe obejmujące tylko część klas szkoły podstawowej, które mogą funkcjonować samodzielnie albo też wchodzić w skład zespołów szkół, obejmując jedynie niepełną ilość klas (część klas). Nie może być natomiast sytuacji odwrotnej tzn. nie może być tworzona szkoła jako szkoła filialna, w sytuacji, gdy posiada ona strukturę organizacyjną, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 ustawy tj. obejmującej klasy od I – VI. Sąd podziela stanowisko [...] Kuratora Oświaty, że stosując zasady wykładni językowej, przepisu art. 61 pow. ustawy, w tym szczególnie zawarty w art. 61 ust. 2 ustawy zwrot "w tym" należy odczytywać w taki sposób, że szkoły filialne mogą obejmować tylko część tych klas. Niezależnie od zastosowanej wykładni językowej, dotyczącej rozumienia art. 61 ust. 2 pow. ustawy, Sąd podziela również pogląd organu, co do możliwości skorzystania z wykładni funkcjonalnej przepisu art. 61 ust. 2 ustawy. Zamiarem ustawodawcy jest niewątpliwie zasada, że struktura organizacyjna szkoły obejmuje klasy od I do VI (art. 61 ust. 1 pow. ustawy), a tylko wyjątkowo, w przypadkach uzasadnionych miejscowymi warunkami, mogą być tworzone szkoły filialne, to tworzenie szkół filialnych, które miałyby taką samą strukturę organizacyjną jak szkoły podstawowe o pełnym profilu klas, nie byłoby zgodne z zakreślonym celem. Ponadto dodać należy, że takie rozumienie "szkoły filialnej" zabezpiecza również przed ewentualnym pozostawieniem na terenie gminy jedynie jednej szkoły podstawowej, obejmującej klasy od I do VI, a przekształceniem z przyczyn ekonomicznych, innych szkół podstawowych, które również posiadałyby klasy od I do VI. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono, jak w sentencji.