I OSK 2739/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Joanna Banasiewicz (spr.), Sędzia NSA Jolanta Rajewska, Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski, Protokolant starszy asystent sędziego Małgorzata Penda, po rozpoznaniu w dniu 15 maja 2015r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Głównego Policji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 sierpnia 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 704/13 w sprawie ze skargi J. Ł. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie przeniesienia do dalszego pełnienia służby uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 sierpnia 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 704/13 uchylił rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] oraz utrzymany nim w mocy rozkaz personalny organu I instancji z dnia [...] listopada 2012 r. nr 2032/12 w przedmiocie przeniesienia do dalszego pełnienia służby. Wyrok został wydany w następujący stanie faktycznym i prawnym sprawy: Rozkazem personalnym nr [...] z dnia 23 marca 2012 r. Opolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji wydanym na podstawie art. 37a ust. 1 w związku z art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.) J. Ł. został z dniem 1 kwietnia 2012 r. zwolniony z zajmowanego stanowiska i z dniem 2 kwietnia 2012 r. przeniesiony z urzędu do Dyspozycji Komendanta Komendy Wojewódzkiej Policji w Opolu w związku z powołaniem do pełnienia funkcji w Zarządzie Wojewódzkim NSZZ Policjantów w Opolu na okres V kadencji. Komendant Wojewódzki Policji w Opolu rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] listopada 2012 r. na podstawie art. 36 ust. 1 i 2 w związku z art. 32 ust. 1 ustawy o Policji, przeniósł J. Ł. do dalszego pełnienia służby w Komendzie Powiatowej Policji w K. z dniem 26 listopada 2012 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że ze względu na upływ V kadencji Zarządu Wojewódzkiego NSZZ Policjantów w Opolu zaistniała konieczność powrotu funkcjonariusza do jednostki, w której wcześniej pełnił służbę. We wniesionym od powyższej decyzji odwołaniu J. Ł. podniósł, że brak jest podstaw uzasadniających jego przeniesienie do Komendy Powiatowej Policji w K., albowiem w dniu 16 listopada 2012 r. został ponownie wybrany do Zarządu Wojewódzkiego NSZZ Policjantów w Opolu. Ponadto wskazał, iż przeniesienie "pracowników" Zarządu Wojewódzkiego NSZZ Policjantów w Opolu do jednostek terenowych zdezorganizuje pracę biura. Komendant Główny Policji rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] lutego 2013r., wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił zaskarżony rozkaz personalny w części dotyczącej daty przeniesienia do dalszego pełnienia służby w Komendzie Powiatowej Policji w K., ustalił datę przeniesienia do dalszego pełnienia służby na dzień 1 marca 2013 r., w pozostałej części zaskarżony rozkaz personalny utrzymał w mocy. W uzasadnieniu rozkazu personalnego organ odwoławczy wskazał na treść art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, zgodnie z którym Policja stanowi umundurowaną i uzbrojoną formację służącą społeczeństwu i przeznaczoną do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz utrzymywania bezpieczeństwa i porządku publicznego. Jednym z podstawowych warunków wykonania tego zadania jest dyspozycyjność i zdyscyplinowanie jej funkcjonariuszy. Granice tej dyspozycyjności określa ustawa o Policji oraz wydane na jej podstawie akty wykonawcze (por. wyrok SN – Izby Administracji, Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia 4 lutego 1993 r., sygn. akt III AZP 38/92). Organ podniósł następnie, że stosunek służbowy policjanta ma charakter administracyjnoprawny, w związku z czym przełożony właściwy w sprawach osobowych jednostronnie i władczo kształtuje istotne składniki tego stosunku. Z tego właśnie względu art. 28 ust. 1 ustawy o Policji stanowi, że mianowanie będące źródłem stosunku służbowego następuje na podstawie dobrowolnego zgłoszenia do służby. Wynika stąd, że konsensusu wymaga jedynie zdecydowanie o przyjęciu do służby, a nie ustalenie warunków pełnienia tej służby. Organ wyjaśnił, że w myśl art. 32 ust. 1 ustawy o Policji do mianowania policjanta na stanowiska służbowe, przenoszenia oraz zwalniania z tych stanowisk, właściwi są przełożeni: Komendant Główny Policji, komendanci wojewódzcy i powiatowi (miejscy) Policji oraz komendanci szkół policyjnych. Stosownie do art. 36 ust. 1 ustawy o Policji policjant może być przeniesiony do pełnienia służby albo delegowany do czasowego pełnienia służby w innej miejscowości z urzędu lub na własną prośbę, zgodne z ust. 2 tego przepisu do przenoszenia lub delegowania policjanta właściwi są m.in.: Komendant Główny Policji na obszarze całego państwa, komendant wojewódzki policji na obszarze właściwego województwa. Organ stwierdził, że powołane przepisy winny być interpretowane w ten sposób, że właściwy komendant Policji jest uprawniony w drodze decyzji uznaniowej na podstawie art. 36 ustawy o Policji do przeniesienia policjanta do pełnienia służby w innej miejscowości bez jego zgody. Organ wskazał, że stosownie do art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (Dz.U. z 2001 r. Nr 79, poz. 864 ze zm.) prawo do zwolnienia z obowiązku świadczenia pracy na okres kadencji w zarządzie zakładowej organizacji związkowej przysługuje określonej liczbie pracowników w zależności od liczby członków tej organizacji zatrudnionych w danym zakładzie pracy. W zależności natomiast od wniosku zarządu zakładowej organizacji związkowej zwolnienia od pracy, o których mowa w ust. 1, udzielane są z zachowaniem prawa do wynagrodzenia lub bezpłatnie (...) (ust. 2). Organ podniósł, że niezależnie od powyższych regulacji zgodnie z art. 37a pkt 2 cytowanej ustawy o Policji, policjanta, w przypadku zwolnienia z dotychczas zajmowanego stanowiska służbowego można przenieść do dyspozycji przełożonego właściwego w sprawach osobowych, na okres zwolnienia z obowiązku wykonywania zadań służbowych, udzielonego na zasadach określonych w przepisach o związkach zawodowych. Organ odwoławczy podkreślił, że stosowanie, zgodnie z art. 67 ust. 1 ustawy o Policji, przepisów ustawy o związkach zawodowych "odpowiednio" oznacza, iż przepisy te nie mogą być stosowane "dosłownie", "wprost" (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 641/11). Oznacza to, że umożliwiają one komendantom powiatowym, miejskim (rejonowym) Policji zastosowanie trybów przewidzianych w art. 37a pkt 2 ustawy o Policji i art. 31 ust. 1 ustawy o związkach zawodowych wobec policjantów pełniących służbę w podległych im jednostkach organizacyjnych Policji, a wybranych do zarządu wojewódzkiego organizacji związkowej. W tej sytuacji przeniesienie policjantów do pełnienia w komendzie wojewódzkiej (Stołecznej) Policji jedynie z powodu wyboru do zarządu wojewódzkiego zakładowej organizacji związkowej może być traktowane jako "fikcyjna" zmiana przełożonego właściwego w sprawach osobowych (pracodawcy) i nie znajduje racjonalnego uzasadnienia. W skardze wzniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J. Ł. zakwestionował ww. rozkazy personalne jako krzywdzące i wskazał, że jego zdaniem nie zaistniała żadna konieczność powrotu do jednostki macierzystej, ponieważ został wybrany na kolejną VI kadencję oraz został desygnowany do pracy w biurze ZW NSZZ Policjantów w Opolu, które reprezentuje interesy zarówno policjantów przynależnych do związku, ale także innych policjantów w służbie czynnej oraz emerytów i rencistów policyjnych. Podniósł, że uzasadnienie decyzji Komendanta Głównego Policji jest w całości stronnicze, działa na jego szkodę i nie ma w nim wskazanych podstaw prawnych procesu decyzyjnego osób sporządzających to uzasadnienie. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 sierpnia 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 704/13, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. – dalej "p.p.s.a."), uchylił rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] oraz utrzymany nim w mocy rozkaz personalny organu I instancji z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...]. Sąd wskazał, że decyzje o mianowaniu policjanta na stanowisko służbowe, przenoszenia oraz zwalniania mają charakter decyzji uznaniowych. Podkreślił jednak, że uznaniowość decyzji wydanej w oparciu o art. 36 ust. 1 ustawy o Policji w praktyce oznacza, że rozstrzygnięcie w niej zawarte nie może być dowolne, lecz musi wynikać z wszechstronnego oraz bardzo dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności sprawy, a ten cel można osiągnąć jedynie poprzez szczegółowe zbadanie sprawy administracyjnej i utrwalenie owych badań w aktach sprawy. Sądowa kontrola decyzji uznaniowych jest ograniczona do badania, czy decyzja taka nie nosi cech dowolności, czy wydana została w ramach określonych w art. 7 k.p.a. Sąd nie zajmuje się celowością, bądź też słusznością takiego rozstrzygnięcia. Podejmując decyzję o charakterze uznaniowym organ obowiązany jest przestrzegać m.in. zasady dochodzenia do prawdy obiektywnej, a więc podejmować wszelkie niezbędne kroki zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu fatycznego i załatwienia sprawy, kierować się słusznym interesem obywatela, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny ani nie przekracza to możliwości organu administracji publicznej. Organ obowiązany jest przestrzegać art. 9, art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a., bowiem uznaniowy charakter przepisu nie może prowadzić do wydania rozstrzygnięcia dowolnego. Tymczasem, w rozpoznawanej sprawie organ – w ocenie Sądu – w sposób nieprawidłowy zastosował się do swoich powinności. Sąd I instancji podkreślił, że od 2012 r. skarżący pozostawał w dyspozycji Komendanta Wojewódzkiego Policji w Opolu. W odwołaniu od rozkazu personalnego nr [...] z dnia [...] listopada 2012 r. skarżący podnosił, że jego zdaniem nie zaistniała konieczność powrotu do jednostki macierzystej, ponieważ został wybrany na kolejną VI kadencję i desygnowany do pracy w biurze ZW NSZZ Policjantów w Opolu, a jednocześnie na podstawie odrębnych przepisów zwolniony z obowiązku świadczenia służby. Wskazał, iż biuro ZW NSZZ Policjantów w Opolu znajduje się w budynku głównym KWP w Opolu, a przeniesienie pracowników biura do jednostek w N., N. i K. całkowicie dezorganizuje pracę biura. Sąd zgodził się ze skarżącym, że rozkaz personalny nr [...] z dnia [...] lutego 2013 r. nie zawiera faktycznie żadnej analizy podstaw jego wydania, ograniczając się do zacytowania przepisów art. 32, art. 36 i art. 37 ustawy o Policji. W rozkazie tym organ II instancji nie ustosunkował się do żadnych zarzutów zawartych w odwołaniu, co ma, zdaniem Sądu, wpływ na treść rozstrzygnięcia, bowiem uniemożliwia to Sądowi ocenę zaskarżonego rozkazu personalnego pod kątem tego, czy nie nosi on cech dowolności. W ocenie Sądu nieodniesienie się organu do zarzutów skarżącego, jak również brak w uzasadnieniu analizy stanu faktycznego sprawy spowodował konieczność uchylenia zarówno zaskarżonego rozkazu personalnego, jak i utrzymanego nim w mocy rozkazu personalnego nr [...] z dnia [...] listopada 2012 r. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 sierpnia 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 704/13, skargę kasacyjną wniósł Komendant Główny Policji, reprezentowany przez radcę prawnego. Zaskarżając wyrok w całości zarzucono: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 32 ust. 1 w związku art. 36 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.), poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że skarżący nie mógł być przeniesiony do dalszego pełnienia służby w Komendzie Powiatowej Policji w K., podczas gdy istniały okoliczności uzasadniające to przeniesienie, 2) naruszenie przepisów postępowania, tj.: a) art. 141 § 4 p.p.s.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy, b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. i art. 80 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy. W oparciu o powyższe zarzuty, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono m.in., że to, iż skarżący został wybrany na kolejną VI kadencję i desygnowany do pracy w biurze ZW NSZZ Policjantów w Opolu wcale nie oznacza, że nie mógł zostać przeniesiony do dalszego pełnienia służby w Komendzie Powiatowej Policji w K. Art. 36 ustawy o Policji, jako przepis szczególny, odrębny nie powinien być uzależniony w swoim stosowaniu od tego, czy dany policjant został ponownie wybrany na kolejną kadencję do pracy w biurze NSZZ Policjantów. Przełożony skarżącego skorzystał jedynie z uprawnień przysługujących mu na mocy art. 32 ust. 1 ustawy o Policji. Komendant Główny Policji stwierdził, że ustawodawca używając w art. 67 ust. 2 ustawy o Policji sformułowania "odpowiednio" w odniesieniu do stosowania przepisów ustawy o związkach zawodowych, założył konieczność uwzględnienia specyfiki stosunków służbowych w Policji, w szczególności zaś dyspozycyjności funkcjonariusza wobec przełożonych. Owa dyspozycyjność nakazuje – zdaniem organu – oceniać dopuszczalność jednostronnych zmian warunków służby policjanta (związkowca), według kryteriów zobiektywizowanych, a nie według subiektywnych odczuć policjanta. Wskazane przez organ II instancji przepisy umożliwiają, jego zdaniem, stosowanie przez organy Policji trybów przewidzianych w art. 37a pkt 2 ustawy o Policji i art. 31 ustawy o związkach zawodowych wobec policjantów pełniących służbę w podległych im jednostkach organizacyjnych Policji, a wybranych do zarządu wojewódzkiego organizacji związkowej. Podniesiono ponadto, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie wskazano jakie przepisy prawa materialnego lub procedury zostały naruszone przez organ II instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie z uwagi na zasadność zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego, tj. art. 32 ust. 1 w związku z art. 36 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, a także art. 7 k.p.a., który w postępowaniu kasacyjnym przed Naczelnym Sądem Administracyjnym zaliczany jest do przepisów, o których mowa w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Przepisy postępowania, których naruszenie stanowić może podstawę do wniesienia skargi kasacyjnej określoną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., to przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji: "Do mianowania policjanta na stanowiska służbowe, przenoszenia oraz zwalniania z tych stanowisk właściwi są przełożeni: Komendant Główny Policji, komendanci wojewódzcy i powiatowi (miejscy) Policji oraz komendanci szkół policyjnych". W myśl zaś 36 ust. 1 powołanej ustawy: "Policjant może być przeniesiony do pełnienia służby albo oddelegowany do czasowego pełnienia służby w innej miejscowości z urzędu lub na własną prośbę". W art. 36 ust. 2 wskazano właściwe w tym względzie organy, w tym komendanta wojewódzkiego Policji na obszarze właściwego województwa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w motywach zaskarżonego wyroku przedstawił obszerne rozważania dotyczące charakteru decyzji o mianowaniu policjanta na stanowisko służbowe, przenoszenia oraz zwalniania, stwierdzając przede wszystkim, że decyzje te mają charakter uznaniowy. Sąd podkreślił, że podejmując tego rodzaju decyzje organ winien kierować się kryteriami potrzeb służby, jej interesu i koniecznością zapewnienia optymalnego wykonywania podstawowych zadań Policji. Sąd odwołał się do art. 1 ust. 1 ustawy o Policji, zgodnie z którym Policja stanowi umundurowaną i uzbrojoną formację służącą społeczeństwu i przeznaczoną do ochronny bezpieczeństwa ludzi oraz do utrzymywania bezpieczeństwa i porządku publicznego. Wskazał również, że służba w Policji charakteryzuje się stosunkiem administracyjnoprawnym i w związku z tym to na przełożonym spoczywa obowiązek jednostronnego i władczego kształtowania tzw. polityki kadrowej. Sąd podniósł także, że sądowa kontrola decyzji uznaniowych ograniczona jest do badania czy decyzja nie nosi cech dowolności, nie zajmuje się natomiast celowością bądź słusznością takiego rozstrzygnięcia. Sąd podkreślił, że decyzja uznaniowa może być uchylona w sytuacji stwierdzenia, że została wydana z takim naruszeniem przepisów procesowych lub prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, zaś tego rodzaju naruszenie będzie miało miejsce wówczas, gdy organ pominął istotny dla rozstrzygnięcia materiał dowodowy lub dokonał jego oceny wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Podzielając co do zasady powyższe stanowisko nie można zgodzić się z oceną, że w rozpoznawanej sprawie organ uchybił swoim obowiązkom w sposób, który uzasadniał uchylenie obydwu kwestionowanych przez skarżącego rozkazów personalnych dotyczących przeniesienia J. Ł. do dalszego pełnienia służby w Komendzie Powiatowej Policji w K. z dniem 26 listopada 2012 r. Nie budzi żadnych wątpliwości, że polityka kadrowa właściwych organów Policji nie może podlegać ocenie Sądu sprawującego kontrolę legalności decyzji uznaniowej w przedmiocie przeniesienia służbowego policjanta. Zgodnie z art. 36 ust. 1 ustawy o Policji policjant może być przeniesiony do pełnienia służby w innej miejscowości nie tylko na własną prośbę, ale także z urzędu, również bez zgody policjanta. Przepis ten dotyczy wszystkich funkcjonariuszy, stosunek służbowy policjanta ma charakter administracyjnoprawny, wobec czego to przełożony właściwy w sprawach osobowych jednostronnie i władczo kształtuje istotne składniki tego stosunku w ramach uprawnień, jakie wynikają z ustawy o Policji. Funkcjonariusz wybrany do zarządu wojewódzkiego organizacji związkowej podlega nadal wszelkim regułom służby, z uwzględnieniem przywilejów wynikających z faktu powołania do pełnienia funkcji związkowej, określonych przede wszystkim w przepisach ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych, a także w szczegółowo omówionych w zaskarżonej decyzji przepisach ustawy o Policji. Organy zasadnie przyjęły, że przepisy te nie wyłączają możliwości przeniesienia skarżącego do dalszego pełnienia służby w Komendzie Powiatowej Policji w K. (jednostka macierzysta policjanta, w której pełnił służbę przed zwolnieniem z dotychczasowego stanowiska i przeniesieniem z dniem 2 kwietnia 2012 r. do dyspozycji Komendanta Komendy Wojewódzkiej Policji w Opolu w związku z powołaniem do pełnienia funkcji w Zarządzie Wojewódzkim NSZZ Policjantów w Opolu na okres V kadencji). Zarówno w odwołaniu, jak i w skardze podnoszone są przez J. Ł. ogólnikowe argumenty, w myśl których kwestionowane decyzje o przeniesieniu będą utrudniać, a wręcz dezorganizować pracę związkową skarżącego w VI kadencji. Skarżący w żaden sposób nie wykazał, że decyzje te naruszają interesy związku zawodowego, że stanowią jakiekolwiek zagrożenie dla realizacji celów statutowych związku. Przeniesienie służbowe skarżącego dokonane na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy o Policji w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy nie mogło być uznane za niewłaściwe zastosowane powołanej normy. Organ, wydając decyzję uznaniową, nie przekroczył ram określonych w art. 7 k.p.a. i nie pominął rozważenia istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności. Kwestionujący przeniesienie policjant w związku z wyborem na kolejną VI kadencję do Zarządu Wojewódzkiego NSZZ Policjantów w Opolu korzysta ze związanych z tym faktem przywilejów ustawowych. Przeniesienie w żaden sposób nie ograniczyło jego uprawnień w omawianym względzie. Jest zwolniony z obowiązku wykonywania zadań służbowych i na podstawie art. 37a pkt 2 ustawy o Policji przeniesiony na okres trwania VI kadencji do dyspozycji Komendanta Powiatowego Policji w K. W świetle przedstawionej argumentacji brak było podstaw do uznania zaskarżonej decyzji za naruszającą przepisy materialnoprawne stanowiące podstawę decyzji. Chociaż słusznie zaznaczono w skardze kasacyjnej, że w sprawie wystąpiły pewne uchybienia o charakterze procesowym, jednakże nie miały one istotnego wpływu na wynik sprawy. Dlatego też możliwe było zastosowanie art. 188 p.p.s.a., uchylenie zaskarżonego wyroku, a następnie rozpoznanie skargi, która jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.