II SA/Ke 449/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Kobylecka, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian (spr.), Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 sierpnia 2013r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Busku- Zdroju na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uchwalenia Statutu Gminy I. stwierdza nieważność § 81 ust. 1 i 2 oraz § 82 ust. 1 i 2 Statutu Gminy, stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały; II. stwierdza, że zaskarżona uchwała w zakresie określonym w punkcie I nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze Prokurator Rejonowy Prokuratury Rejonowej w Busku – Zdroju domagał się stwierdzenia nieważności § 81 ust. 1 i ust. 2 oraz § 82 ust. 1 i ust. 2 statutu Gminy Pacanów, stanowiącego załącznik uchwały Rady Miejskiej w Pacanowie nr IV/26/03 z dnia 27 stycznia 2003 r. Prokurator zarzucił, że zakwestionowane przez niego przepisy w brzmieniu: § 81 ust. 1 "Spotkania ze swoimi wyborcami radni powinni odbywać nie rzadziej niż 2 razy w roku". ust. 2 "Nie rzadziej niż raz w kwartale radni winni przyjmować w swoich okręgach wyborczych – w terminie i miejscu podanym uprzednio do wiadomości wyborców – osoby, które chciałyby złożyć skargi i wniosku czy postulaty", § 82 ust. 1 "W przypadku notorycznego uchylania się przez radnego od wykonywania jego obowiązków, Przewodniczący Rady może wnioskować o udzielenie radnemu upomnienia" ust. 2 "Uchwałę w sprawie, o jakiej mowa w ust. 1 Rada podejmie po uprzednim umożliwieniu radnemu złożenia wyjaśnień, chyba, że okaże się to niemożliwe" - rażąco naruszają przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, a mianowicie art. 18 ust. 1 i ust. 2, art. 19 ust. 2 oraz art. 23 ust. 1, albowiem zostały uchwalone bez ustawowego upoważnienia i wyraźnej podstawy ustawowej. Wskazał, że uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 1, art. 22 ust. 1 i 2, art. 40 ust. 1 i 2 pkt 1 oraz art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. nr 142 z 2001r., poz. 1591 ze zmianami), dalej określanej jako u.s.g. Podniósł, że granice swobody prawodawczej rady gminy są zakreślone przez przepisy tej ustawy i rada, podejmując uchwałę o statutowych obowiązkach radnego, zobowiązana była do przestrzegania jej przepisów, które w badanym zakresie w art. 23 ust. 1 stanowią, że "Radny obowiązany jest kierować się dobrem wspólnoty samorządowej gminy. Radny utrzymuje stałą więź z mieszkańcami oraz ich organizacjami, a w szczególności przyjmuje zgłaszane od mieszkańców gminy postulaty i przedstawia je organom gminy do rozpatrzenia, nie jest jednak związany instrukcjami wyborców". Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych (wyrok WSA we Wrocławie z dnia 8 maja 2008 r. w sprawie III SA/Wr 119/08, WSA w Krakowie z dnia 24 października 2007 r. sygn. III SA/Kr 625/07, NSA z 24 listopada 1995 r. sygn. II SA 2197/03 oraz NSA z 17 listopada 1997 r. sygn. SA/Wr 2515/95) skarżący podniósł, że ani u.s.g. ani inne ustawy nie zawierają przepisu, który mógłby stanowić podstawę zakwestionowanych regulacji. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Pacanów wskazał, że uchwalony przez Radę Gminy statut obowiązuje od 10 lat, po jego zatwierdzeniu sprawdzany był pod względem prawnym przez nadzór Wojewody i do jego zapisów nie wniesiono zastrzeżeń. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zmianami), dalej określanej jako P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz inne akty tych organów i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 P.p.s.a.). Przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2013r., poz. 594), zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Odnosząc się do wniesienia w niniejszej sprawie skargi przez Prokuratora Rejonowego w Busku-Zdroju wskazać należy, że jego uprawnienie w tym zakresie wynika z art. 50 ust. 1 ustawy P.p.s.a. oraz art. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze. Z godnie z tym ostatnim, jeżeli uchwała organu samorządu terytorialnego albo rozporządzenie wojewody są niezgodne z prawem, prokurator zwraca się do organu, który je wydał o ich zmianę lub uchylenie albo kieruje wniosek o ich uchylenie do właściwego organu nadzoru; w przypadku uchwały organu samorządu terytorialnego prokurator może także wystąpić o stwierdzenie jej nieważności do sądu administracyjnego. Z powyższych regulacji wynika, że prokurator nie jest objęty obowiązkiem uprzedniego wyczerpania środków zaskarżenia w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (por. uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 10 czerwca 1996 r. sygn. OPS 2/96 ONSA 1997/1/1). Co więcej, jak wynika z art. 53 § 3 ustawy P.p.s.a., skarga prokuratora na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego nie jest ograniczona jakimkolwiek terminem. Kontrolując legalność zaskarżonej uchwały Sąd miał również na względzie art. 94 u.s.g., zgodnie z którym nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba, że (...) są one aktem prawa miejscowego. Nie może budzić wątpliwości, że ponieważ zaskarżona uchwała zawiera w swej treści normy, którym należy przypisać charakter ustrojowy, generalny i abstrakcyjny, jest ona aktem prawa miejscowego, w związku z czym w świetle art. 94 ust. 1 u.s.g. brak jest ograniczeń czasowych do stwierdzenia jej nieważności. Dlatego też bez znaczenia jest podniesiona w odpowiedzi na skargę okoliczność, że akt ten obowiązuje od 10 lat. Również to, że był on wcześniej poddany kontroli Wojewody nie może stanowić negatywnej przesłanki do domagania się stwierdzenia jego nieważności, w sytuacji, gdy akt ten narusza prawo. W myśl art. 87 ust. 2 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997r. (Dz. U. nr 78, poz. 483 ze zmianami), przepisy prawa miejscowego stanowią źródło prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Jak wynika z kolei z art. 94 Konstytucji, organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zgodnie ze stanowiskiem przedstawionym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 1993r. o sygn. akt III SA 2017/92 (ONSA 1993, z. 4 poz. 113), związanie samorządu terytorialnego konstytucyjną zasadą praworządności (art. 2 w zw. z art. 7 Konstytucji RP) powoduje, że do działalności organów samorządowych (...) nie stosuje się zasady "co nie jest zakazane jest dozwolone", lecz zasadę "dozwolone jest to, co prawo wyraźnie przewiduje", a zatem wadliwy jest każdy przepis statutu, która ustala reguły nieprzewidziane kazuistycznie w ustawie. Zgodzić się należy z zarzutami skargi, że zakwestionowane w niej regulacje statutowe zostały uchwalone bez podstawy prawnej i bez ustawowego upoważnienia. Brak jest bowiem przepisów rangi ustawowej, które uprawniałyby radę gminy do wydania przepisów wykonawczych do art. 23 ust. 1 u.s.g., uszczegółowiających określone w tym artykule obowiązki radnych oraz przepisów przewidujących karę za nieprzestrzeganie tych przepisów wykonawczych. Skład orzekający w niniejszej sprawie w całości podziela zaprezentowane w analogicznej sprawie stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, że ustawa o samorządzie gminnym nie zawiera przepisu mogącego stanowić podstawę normatywnego określenia w statucie gminy obowiązków radnego ponad ustalone w jej art. 23 ust. 1(wyrok z dnia 8 maja 2008 r. sygn. III SA/Wr 119/08 opublikowany w ONSA z.1 za 2010r., poz. 10; tak samo wyrok WSA w Gliwicach z dnia 3 listopada 2008 r., sygn. IV SA/GL 396/08, dostępny w internetowej bazie orzecznictwa sądów administracyjnych). Tym bardziej brak jest ustawowego upoważnienia dla rady gminy do stosowania wobec radnych środków restrykcyjnych w postaci upomnienia, w przypadku nieprzestrzegania przez nich terminów spotkań z wyborcami i innymi osobami, które chciałyby złożyć skargi lub wnioski. Jak bowiem zasadnie zwrócił uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 24 października 2007r. o sygn. akt III SA/Kr 625/07 (dostępnym w internetowej bazie orzeczniczej NSA), mandat radnego gminy jest mandatem wolnym. Przed przystąpieniem do wykonywania mandatu radni składają bowiem ślubowanie, według następującej roty ustawowej: "Wierny Konstytucji i prawu Rzeczypospolitej Polskiej, ślubuję uroczyście obowiązki radnego sprawować godnie, rzetelnie i uczciwie, mając na względzie dobro mojej gminy i jej mieszkańców" (art. 23a ust.1 u.s.g.). Powyższe oznacza w szczególności, że radny reprezentuje całą wspólnotę samorządową, tzn. wszystkich mieszkańców gminy, a nie tylko swój komitet bądź swoich wyborców. Mieszkańcy nie mogą zmusić radnego do ściśle wyznaczonych działań (por. Tomasz Mordel "Poradnik dla radnych. Uprawnienia i obowiązki radnego", Warszawa 2002, s. 2). W rezultacie, za wyniki zgodnych z prawem działań wynikających z wykonywania mandatu radny ponosi przed wyborcami jedynie odpowiedzialność polityczną, która jest weryfikowana podczas wyborów do rady następnej kadencji. Jest to o tyle istotne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, że skoro wyborcy nie mogą ograniczać swobody radnego w wykonywaniu jego mandatu, to tym bardziej rada gminy, ani jej przewodniczący nie mogą (bez wyraźnej podstawy ustawowej) dodatkowo krępować radnego. W szczególności nie wolno tym organom stosować wobec niesumiennego radnego żadnych środków dyscyplinujących. (por. także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 listopada 1997r., SA/Wr 2515/95, OwSS 1996/1/13/13, Lex nr 24543). Mając powyższe na uwadze, uwzględniając skargę należało stwierdzić nieważność § 81 ust. 1 i 2 oraz § 82 ust. 1 i 2 statutu, o czym Wojewódzki Sad Administracyjny orzekł na podstawie art. 147 § 1 ustawy P.p.s.a. Stosownie do art. 152 tej samej ustawy określono, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku.