VII SA/Wa 369/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Machlejd, Sędzia WSA Joanna Gierak – Podsiadły (spr.), Sędzia WSA Maria Tarnowska, Protokolant Spec. Eliza Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 sierpnia 2013 r. sprawy ze skargi K. Z. i L. K. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] grudnia 2012 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania skargę oddala Przedmiotem skargi wniesionej przez K. Z. i L. K. jest decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] grudnia 2012 r. znak: [...], wydana po rozpatrzeniu odwołania K. Z.i L. K. od decyzji Miejskiego Konserwatora Zabytków w [...] działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta W. z [...] maja 2012 r. Nr [...] umarzającej postępowanie w sprawie wycinki wiśni japońskiej z terenu posesji przy ul. J. w W. W uzasadnieniu ostatniej z ww. decyzji Miejski Konserwator Zabytków w W., powołując w podstawie prawnej przepis art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.), wskazał, że postępowanie w sprawie decyzji Nr [...] z [...] lutego 2011 r., uchylonej przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z [...] sierpnia 2011 r. stało się bezprzedmiotowe, ponieważ przedmiot decyzji – wiśnia japońska nie istnieje. Wskazaną zaś na wstępie decyzją z [...] grudnia 2012 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję Miejskiego Konserwatora Zabytków w W. działającego z upoważnienia Prezydenta W. z [...] maja 2012 r. Nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy podał, że Miejski Konserwator Zabytków w W. decyzją z [...]października 2009 r. Nr [...] zezwolił na usunięcie drzewa – wiśni japońskiej z działki znajdującej się przy ul. J. w W.. Pismem z [...] kwietnia 2010 r. K. Z.i L. K. wnieśli o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją. Postanowieniem z [...] kwietnia 2010 r. znak: [...] Miejski Konserwator Zabytków w W. działając na podstawie art. 149 § 1 k.p.a. wznowił postępowanie zakończone decyzją własną z [...] października 2009 r. Następnie, organ ten decyzją z [...] września 2010 r. Nr [...] stwierdził, że ww. decyzja z [...] października 2009 r. została wydana z naruszeniem prawa, jednak brak jest powodu, który uzasadniałby jej uchylenie, albowiem w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, po rozpatrzeniu odwołania skarżących wniesionego od tej decyzji, w dniu [...] grudnia 2010 r. wydał decyzję znak: [...], którą uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, wskazując w uzasadnieniu na brak postępowania wyjaśniającego w zakresie określonym w art. 149 § 2 k.p.a. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Miejski Konserwator Zabytków w W. decyzją z [...] lutego 2011 r. Nr [...] "w związku ze wznowieniem postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w sprawie uchylonej i przekazanej do ponownego rozpoznania decyzji Nr [...] z [...] września 2010 r., utrzymał decyzję w mocy." Od powyżej decyzji, w ustawowym terminie, odwołanie złożyła K. Z.i L. K.. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego po rozpatrzeniu tego odwołania decyzją z [...] sierpnia 2012 r. znak: [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że zaskarżoną decyzją organ I instancji utrzymał w mocy decyzję z [...] września 2010 r., która została uprzednio (decyzją z [...] grudnia 2010 r.) uchylona przez organ odwoławczy a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia. Takie rozstrzygnięcie organu konserwatorskiego stanowi o naruszeniu art. 151 § 2 k.p.a., na podstawie którego organ wydał zaskarżoną decyzję. Ponadto, organ ten dopuścił się takich uchybień, na które zwrócił uwagę organ odwoławczy w decyzji z [...] grudnia 2010 r. znak: [...] i nie zastosował się do zawartych w tej decyzji wskazań dotyczących ponownego rozpoznania sprawy. I w końcu, w uzasadnieniu decyzji z [...] grudnia 2012 r. Minister Kultury podał, że po ponownym rozpatrzeniu sprawy Miejski Konserwator Zabytków w W. wydał wskazaną już powyżej decyzję z [...] maja 2012 r. Nr [...], powołując w jej podstawie prawnej art. 105 § 1 k.p.a. Minister Kultury, po przeanalizowaniu akt sprawy stwierdził, że przepis art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. stanowiący o obowiązku rozstrzygnięcia istoty sprawy nie odnosi się wyłącznie do rozstrzygnięcia merytorycznego, obejmuje bowiem on również rozstrzygnięcie niemerytoryczne – tj. umorzenie postępowania. Decyzja o umorzeniu postępowania w sprawie wznowienia może zostać wydana na podstawie przesłanek umorzenia postępowania przed organem I instancji. Taka sytuacja zachodzi, gdy np. organ wszczął postępowanie w sprawie wznowienia pomimo braku dopuszczalności takiego postępowania. Przy czym, organ zauważył, że nie dotyczy to braku przesłanek wznowienia, ich niestwierdzenia, gdyż wtedy wydaje się decyzję o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej. Wskazał jednocześnie, że nie stanowi podstawy umorzenia wykonanie decyzji. Na poparcie tego stanowiska przywołał m. in. wyrok NSA z 8 września 1987 r. sygn. akt IV SA 418/87, w którym Sąd stwierdził że wykonanie obowiązków nałożonych na stronę decyzją ostateczną nie stanowi w rozumieniu art. 105 k.p.a. przesłanki do umorzenia postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego tą decyzją. W konsekwencji organ przyjął, iż w sprawie nie zachodziły przesłanki określone w art. 105 k.p.a. Organ odwoławczy wskazał nadto, że w uzasadnieniu decyzji z [...] sierpnia 2012 r. podał, jakie okoliczności faktyczne i prawne wymagają wyjaśnienia w sprawie. Stwierdził też, że nie przeprowadzając analizy tych kwestii i wydając decyzję o umorzeniu postępowania wznowieniowego organ naruszył art. 7, art. 77 i art. 107 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] grudnia 2012 r. skarżący – K. Z.i L. K. wnieśli o uchylenie nie tylko decyzji Miejskiego Konserwatora Zabytków w W. z [...] maja 2012 r. ale też o orzeczenie co do istoty sprawy przez uchylenie decyzji organu konserwatorskiego z [...] października 2009 r. zezwalającej na wycinkę drzewa z terenu nieruchomości przy ul. J. w W. oraz o oddalenie wniosku o wydanie decyzji zezwalającej na wycinkę drzewa. W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem -w ocenie Sądu- zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym co najmniej jej uchylenie, na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Dostrzec przy tym należy, iż decyzja ta jest korzystna dla skarżących, a to z uwagi na to, że eliminuje z obrotu prawnego wadliwy akt prawny (umarzający postępowanie) i kieruje sprawę na taki etap, który daje możliwość przeprowadzenia przez organ I instancji rzetelnego postępowania (i wyjaśnienia kwestii podnoszonych przez skarżących, z których to wniosku postępowanie to zostało uruchomione). -Na wstępie przypomnieć jednak trzeba, iż przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] grudnia 2012 r. znak [...], mocą której organ, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił w całości decyzję Miejskiego Konserwatora Zabytków w W. działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta W. z [...] maja 2012 r. Nr [...] i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Tym samym ocenie Sądu w niniejszej sprawie podlegała w szczególności prawidłowość zastosowania przez organ odwoławczy ww. przepisu art. 138 § 2 k.p.a. -Podnieść zatem w tym miejscu należy, iż stosownie do treści art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z przytoczonego unormowania wynika, iż organ odwoławczy ma możliwość wydania decyzji kasatoryjnej, ale jedynie przy zaistnieniu łącznie dwóch przesłanek. Organ ten, zgodnie z omawianą regulacją prawną musi przede wszystkim w sposób niewątpliwy i stanowczy stwierdzić, iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych. Musi również uznać, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Użycie w tym przepisie spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest jednak przesłanką wystarczającą; niezbędne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Przy czym, ustalając zaistnienie drugiej z wymienionych przesłanek organ odwoławczy nie może zapominać o uprawnieniu jakie przysługuje mu z mocy art. 136 k.p.a. (który umożliwia uzupełnienie postępowania na etapie II instancji). Dlatego też, w ocenie Sądu, stosując art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy winien rozważyć, czy zakres postępowania jest na tyle szeroki, że wymaga przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, albowiem jego uzupełnienie nie może odbyć się w oparciu o ww. art. 136, z uwagi na art. 15 k.p.a. i uregulowaną w nim zasadę dwuinstancyjności postępowania. Z powyższego wynika, iż organ odwoławczy przed wydaniem orzeczenia w sprawie winien rozważyć charakter i istotę wad zaistniałych w postępowaniu przed organem I instancji oraz możliwość ich naprawienia bez uszczerbku dla stron w postępowaniu odwoławczym. Wady popełnione na etapie I instancji można bowiem podzielić (kierując się przy tym obowiązującą w postępowaniu administracyjnym zasadą dwuinstancyjności) na takie, które organ odwoławczy może usunąć przez przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego oraz takie, które wymagają przekazania sprawy organowi I instancji celem ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. -Stosując omawiany przepis w niniejszej sprawie Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego zarzucił organowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 i art. 107 k.p.a. poprzez nie wyjaśnienie sprawy w pełnym zakresie. Wskazał również na bezzasadne zastosowanie przez organ I instancji art. 105 § 1 k.p.a. i wadliwe umorzenie na jego podstawie postępowania administracyjnego. Dostrzegając powyższe oraz mając na uwadze treść wydanej w sprawie decyzji organu I instancji, jak i materiał dowodowy, który posłużył do jej wydania, Sąd uznał zastrzeżenia organu odwoławczego za zasadne. W konsekwencji, za zasadne Sąd uznał także zastosowanie w okolicznościach sprawy przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. i wydanie na jego podstawie orzeczenia kasatoryjnego. W ocenie Sądu, z uwagi na charakter wad popełnionych na etapie I instancji, tylko tego rodzaju rozstrzygnięcie mogło być podjęte w niniejszej sprawie. -Rozwijając powyższą ocenę wskazać w szczególności należy, iż zaskarżona decyzja (jak i poprzedzająca ją decyzja Miejskiego Konserwatora Zabytków w W. z [...] maja 2012 r.), została wydana w postępowaniu wznowieniowym. Pismem z [...] kwietnia 2010 r. skarżący, tj. K. Z. i L. K., powołując się na przepis art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., wnieśli o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Miejskiego Konserwatora Zabytków w W. z [...] października 2009 r. Nr [...] udzielającą M. C. i S. C. pozwolenia na prowadzenie prac konserwatorskich polegających na wycince drzewa – wiśni japońskiej usytuowanej na terenie posesji przy ul. J. w W.. Organ I instancji wznowił postępowanie w sprawie, a następnie (orzekając po raz trzeci – na skutek rozstrzygnięć kasatoryjnych organu odwoławczego z [...] grudnia 2010 r. i [...] sierpnia 2011 r.), w dniu [...] maja 2012 r. wydał decyzję Nr [...], którą "umorzył postępowanie w sprawie wycinki wiśni japońskiej z terenu posesji przy ul. J. w W.", wskazując na to, że sprawa stała się bezprzedmiotowa, ponieważ przedmiot decyzji – wiśnia japońska nie istnieje. Organ ten wskazał więc w istocie na to, że doszło do wykonania decyzji ostatecznej z [...] października 2009 r. Nr [...], i w tym też dopatrzył się przyczyny, dla której postępowanie wznowieniowe w opisanej sprawie nie może być prowadzone. Organ odwoławczy analizując powyższe, słusznie nie podzielił stanowiska wynikającego z decyzji I instancji. Prawidłowo zakwestionował zastosowanie w sprawie -z przyczyn podanych przez organ I instancji- przepisu art. 105 § 1 k.p.a. Prawidłowo przy tym wywiódł, iż co do zasady postępowanie wznowieniowe może zostać umorzone, ale też zasadnie wskazał na to, że wykonanie decyzji ostatecznej nie stanowi o bezprzedmiotowości postępowania wznowieniowego w rozumieniu ww. art. 105 § 1 k.p.a. Takie też stanowisko prezentowane jest w doktrynie (v. B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, wyd. 7 C.H.Beck, str. 680), jak i w orzecznictwie. Warto w tym miejscu przywołać wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 września 1987 r. sygn. akt IV SA 418/87 (lex nr 9968), w którym to Sąd zaznaczył, iż "Żaden z przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, regulujących wznowienie postępowania (art. 145-151 k.p.a.) nie przewiduje bezprzedmiotowości postępowania w sprawie wznowienia z powodu wykonania decyzji dotychczasowej. Z przepisów tych, a zwłaszcza z art. 145, 149 i 151 k.p.a. wynika, że celem postępowania o wznowienie jest stwierdzenie występowania przesłanek wznowienia i podstaw do uchylenia decyzji dotychczasowej na podstawie art. 145 § 1 k.p.a. lub stwierdzenie wydania decyzji dotychczasowej z naruszeniem prawa określonym w art. 145 § 1 k.p.a." I dalej, Sąd wskazał, że "Kwestie związane z wykonaniem decyzji dotychczasowej są dla bytu tego postępowania bez znaczenia, a więc wykonanie obowiązków nałożonych decyzją dotychczasową nie stanowi przesłanki w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. do umorzenia postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego tą decyzją." Stanowisko to, Sąd orzekając w niniejszej sprawie w pełni podziela. Jednocześnie Sąd dostrzega, iż przepisy regulujące tryb wznowieniowy nie uległy zmianie od daty wydania ww. wyroku NSA w zakresie, który czyniłby przywołany pogląd nieaktualnym. Zatem, w ocenie Sądu, Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego rozpatrując odwołanie skarżących od decyzji Miejskiego Konserwatora Zabytków w W. z [...] maja 2012 r. Nr [...] (o umorzeniu postępowania), prawidłowo zakwestionował ten akt i prawidłowo stwierdził, że brak było podstaw do umorzenia postępowania w sprawie. Takie zaś stwierdzenie uprawniało Ministra Kultury do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Jak wskazał bowiem Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 9 listopada 2012 r. sygn. akt II OSK 801/12 (lex nr 1291980), "Jeżeli organ pierwszej instancji umorzy postępowanie administracyjne z uwagi na jego bezprzemiotowość, to organ odwoławczy nie może uchylić tej decyzji i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.), gdyż tak wydana decyzja narusza zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.)." Niezależnie od powyższego Minister Kultury prawidłowo podniósł w sprawie, iż ww. decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów procesowych, w stopniu uniemożliwiającym usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości na etapie II instancji. Miejski Konserwator Zabytków w W. działający z upoważnienia Prezydenta Miasta W. nie orzekał w zwykłym trybie, a w trybie nadzwyczajnym, i miał obowiązek przeprowadzić postępowanie adekwatne do tego rodzaju trybu. Organ I instancji, działając na wniosek skarżących i po wznowieniu postępowania miał więc obowiązek przeprowadzić postępowanie w zakresie określonym w art. 149 § 2 k.p.a. Uzasadnienie decyzji Miejskiego Konserwatora Zabytków w W. z [...] maja 2012 r. Nr [...] wyraźnie wskazuje zaś na to, że organ ten nie wyjaśnił istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności. Nie prowadził postępowania ani co do przyczyny wznowienia, ani następnie (o ile byłoby to uprawnione) co do istoty sprawy. Co więcej, tak sentencja jak i uzasadnienie decyzji tego organu wskazują na to, iż organ ten nie odróżnia trybów postępowania administracyjnego, tj. zwykłego i nadzwyczajnego jakim jest postępowanie wznowieniowe, a przy tym - w sposób niezrozumiały powołuje się na własną decyzję nie pozostającą już w obrocie prawnym (Nr [...] z [...] lutego 2011 r.), jako tą, której postępowanie dotyczy. -Z uwagi na wady popełniane w sprawie przez organ I instancji, warto w tym miejscu dostrzec, iż wznowienie postępowania jest instytucją procesową, stwarzającą możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, było dotknięte poważną, kwalifikowaną wadą - wyliczoną wyczerpująco w przepisach prawa procesowego. Nie jest więc to kolejna instancja zwykłego postępowania, a postępowanie umożliwiające kontrolę prawidłowości wydanej decyzji ostatecznej, przy czym ograniczone przesłankami enumeratywnie wymienionymi w art. 145 § 1 i art. 145a k.p.a., których rozszerzająca wykładnia jest niedopuszczalna, jako że wznowienie postępowania w sprawie zakończonej już decyzją ostateczną jest odstępstwem od zasady stabilności decyzji wyrażonej w art. 16 ww. ustawy. Właściwy organ orzeka po wznowieniu postępowania o wzruszeniu decyzji dotychczasowej tylko wówczas, gdy stwierdzi, iż wystąpiła jedna z przesłanek ściśle określonych w art. 145 § 1 lub 145a k.p.a. i jednocześnie nie zachodzi żadna z negatywnych przesłanek wznowienia postępowania określonych w art. 146 k.p.a., a więc nie upłynął termin dopuszczalności wznowienia postępowania, ani w wyniku wznowienia postępowania nie zapadnie wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Przy czym, zauważyć w tym miejscu należy, iż postępowanie w sprawie wznowienia postępowania jest dwuetapowe. W pierwszej fazie organ bada jedynie, czy podanie o wznowienie wniosła strona, czy wskazano w nim ustawowe przesłanki wznowieniowe, a także - czy został zachowany termin do złożenia podania określony w art. 148 k.p.a. Dopiero pozytywne ustalenia organu w tym zakresie uzasadniają wydanie postanowienia o wszczęciu postępowania w sprawie wznowienia postępowania, które stanowi podstawę do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Dostrzec jednocześnie trzeba, iż w przypadku wniosku o wznowienie opartego na przesłance z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., ustalenie interesu prawnego podmiotu wnoszącego ten wniosek w sytuacjach wątpliwych, może mieć miejsce jedynie w kolejnej fazie tego postępowania, tj. w fazie rozpoznawczej (czyli po wydaniu postanowienia o wznowieniu – por. m. in. wyrok NSA z 30 września 2010 r. sygn. akt II OSK 1438/09, lex nr 746540). Tylko w sytuacji, gdy w sposób oczywisty (na podstawie treści wniosku o wznowienie) można przyjąć, że wnioskodawca nie ma przymiotu strony postępowania, o którego wznowienie wnosi, zbędne jest przeprowadzanie przez organ postępowania rozpoznawczego i wyjaśnianie tej kwestii, a co za tym idzie – możliwym jest zastosowanie art. 149 § 3 k.p.a. (tak NSA w wyroku z 12 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1556/09, lex nr 746637). Zaznaczyć także należy, iż wydanie postanowienia o wznowieniu w oparciu o art. 149 § 1 k.p.a. nie przesądza wystąpienia w sprawie przesłanki wznowieniowej. Postanowienie to stanowi natomiast podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia (po pierwsze) oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (o ile przyczyna wznowienia w sprawie będzie miała miejsce), stosownie do treści art. 149 § 2 k.p.a. Na ten też przepis w pierwszej kolejności winien zwrócić uwagę organ I instancji orzekając ponownie w sprawie, co też zasadnie zostało dostrzeżone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. -Konkludując, popełnione przez organ I instancji nieprawidłowości, (z uwagi na ich charakter i zakres) nie mogły być naprawione w postępowaniu odwoławczym. Tym samym stwierdzone uchybienia nie dawały organowi odwoławczemu innej możliwości, jak tylko orzec na zasadzie art. 138 § 2 k.p.a. Podjęcie decyzji przez organ I instancji bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego (a taka właśnie sytuacja w tym przypadku miała miejsce, bo postępowania w zakresie koniecznym nie przeprowadzono wadliwie uznając, iż stało się ono bezprzedmiotowe), nie może być bowiem sanowane w postępowaniu odwoławczym, inaczej stanowiłoby to o naruszeniu zasady dwuinstancyjności postępowania. Warto przy tym wskazać za Naczelnym Sądem Administracyjnym (wyrok z 29 listopada 2011 r. sygn. akt I OSK 2086/10, lex nr 1149301), iż "postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, a zatem organ odwoławczy i postępowanie, które przed nim się toczy, nie może zastępować postępowania przed organem pierwszej instancji. Postępowanie odwoławcze jest postępowaniem weryfikującym rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji i ewentualnie w niezbędnym zakresie uzupełniającym materiał dowodowy zgromadzony przed organem niższej instancji. Nie może więc ono wchodzić w rolę postępowania administracyjnego ogólnego załatwiającego sprawę strony, ponieważ naruszałoby to prawo strony do rzetelnej kontroli rozstrzygnięć organów niższego rzędu." Z tych też przyczyn Sąd uznał zaskarżoną decyzję za prawidłową, a skargę za niezasadną. W kontekście treści skargi i wniosków w niej zawartych Sąd dodatkowo zauważa, iż organ odwoławczy uchylając decyzję I instancji, nie mógł uchylić również zapadłej w postępowaniu zwykłym decyzji z [...] października 2009 r. Nr [...] zezwalającej na wycinkę drzewa. Postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, a istota zasady dwuinstancyjności sprowadza się do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia tożsamej pod względem przedmiotowym i podmiotowym sprawy administracyjnej. Przy czym, granice rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w II instancji wyznacza rozstrzygnięcie decyzji I instancji, a wykroczenie przez organ II instancji poza te granice narusza zasadę dwuinstancyjności. Z powyższego wynika, iż skoro w niniejszej sprawie organ I instancji orzekł w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a. i zajął się tylko kwestią wykonania decyzji ostatecznej dopatrując się w tym bezprzedmiotowości postępowania wznowieniowego, to tylko w tym zakresie mógł wypowiedzieć się w sprawie organ odwoławczy (co też uczynił). Nie podzielając stanowiska organu I instancji, Minister Kultury mógł zaś orzec tylko na zasadzie art. 138 § 2 k.p.a. Natomiast ewentualne uchylenie decyzji ostatecznej z [...] października 2009 r. w trybie wznowieniowym byłoby możliwe jedynie po przeprowadzeniu właściwego postępowania - najpierw co do przyczyny wznowienia, a następnie co do istoty sprawy. To zaś przed organ I instancji nie miało miejsca. Powyższe nie mogło wobec tego być przedmiotem rozważań i ocen organu II instancji. W tej sytuacji, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd skargę oddalił.