I OSK 2138/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Sędziowie NSA Joanna Runge-Lissowska del. WSA Iwona Niżnik-Dobosz Protokolant starszy asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 14 czerwca 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] S.A. w T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 kwietnia 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 1784/13 w sprawie ze skargi [...] S.A. w T. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 14 kwietnia 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 1784/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] S.A. w T. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] maja 2013 r., nr [...], w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy. Decyzją z [...] października 1993 r., nr [...], Wojewoda Bydgoski, działając na podstawie art. 2 ust. 1 - 3 i 9 ustawy z 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464 ze zm.), stwierdził nabycie przez [...] w T. prawa użytkowania wieczystego działek nr A./17, nr B., nr C./3 i nr A./7, położonych w T. w obrębie 0001 - Miasto T. oraz nabycie prawa własności budynków i urządzeń znajdujących się na gruncie, w tym częściowo za odpłatnością. Pismem z 15 października 2009 r. J. R. i F. R. (następcy prawni F. P.) złożyli wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Bydgoskiego z [...]października 1993 r. Podnieśli, że kwestionowana decyzja została wydana z naruszeniem przepisów ustawy z 29 września 1990 r. i wskazali na decyzję Ministra Gospodarki z [...]stycznia 2009 r., nr [...] i utrzymującą ją w mocy decyzję Ministra Gospodarki z [...] września 2009 r., nr [...], stwierdzającą nieważność orzeczenia nr 6 Ministra Leśnictwa z [...] kwietnia 1948 r. o przejęciu na własność Państwa przedsiębiorstw, w części dotyczącej przedsiębiorstwa pn. Tartak i stolarnia - F. P. w T. oraz orzeczenia Ministra Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego z [...] listopada 1978 r. w sprawie zatwierdzenia protokołu zdawczo - odbiorczego przedsiębiorstwa pn. Tartak i stolarnia - F. P. w T. . Zdaniem wnioskodawców, w dacie wydania kwestionowanej decyzji nie była spełniona jedna z przesłanek warunkujących możliwość uwłaszczenia przedsiębiorstwa państwowego tj. Skarb Państwa nie był właścicielem nieruchomości oddawanej w użytkowanie wieczyste. W piśmie z 25 czerwca 2012 r. wnioskodawcy wskazali, iż żądają stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej w zakresie dotyczącym nieruchomości objętych orzeczeniem Ministra Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego z [...] listopada 1978 r., tj. w odniesieniu do działek nr A./1, nr A./7, nr A./12 i nr A./17. Minister Transportu. Budownictwa i Gospodarki Morskiej, decyzją z [...] września 2012 r., nr [...], na podstawie art. 105 § 1, art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 oraz art. 158 § 1 K.p.a., stwierdził nieważność decyzji Wojewody Bydgoskiego z [...] października 1993 r., nr [...], w zakresie odnoszącym się do części działki nr A./7, aktualnie odpowiadającej działkom nr A./19, nr A./21, nr A./23, nr A./24 i działce nr A./25 w granicach nieobjętych dawną działką nr A./1 oraz umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Bydgoskiego z [...] października 1993 r., w części odnoszącej się do działki nr A./17 i części działki nr A./25 w granicach dawnej działki nr A./1. Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z [...] września 2012 r. wystąpiło [...] S.A. w T.. Przedsiębiorstwo zarzuciło: 1) brak tożsamości przedmiotu postępowania objętego powyższą decyzją Wojewody Bydgoskiego z [...] października 1993 r. oraz objętego orzeczeniem nacjonalizacyjnym nr [...] Ministra Leśnictwa z [...] kwietnia 1948 r. oraz orzeczeniem Ministra Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego z [...] listopada 1978 r., albowiem przedmiotem nacjonalizacji było przedsiębiorstwo, które wskutek przekształceń granic nieruchomości oraz budowy nowych budynków i budowli przy jednoczesnym braku jakichkolwiek składników majątku przedsiębiorstwa znacjonalizowanego, przestało istnieć, 2) rażące naruszenie w art. 5 ustawy o księgach wieczystych i hipotece rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych, albowiem skarżący jest użytkownikiem spornych nieruchomości w dobrej wierze, nabył je z mocy prawa od Skarbu Państwa, którego prawa własności były ujawnione w księgach wieczystych, w zaufaniu do prawidłowości rozstrzygnięć organów administracyjnych, 3) naruszenie zasady określonej w art. 8 K.p.a. zasady pogłębiania zaufania do władzy publicznej, poprzez pozbawienie skarżącego praw, nabytych od tychże organów władzy publicznej w dobrej wierze. Decyzją z [...]maja 2013 r., nr [...], Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej utrzymał w mocy decyzję z [...] września 2012 r. Organ wskazał, że decyzja Wojewody Bydgoskiego z [...] października 1993 r. została wydana na podstawie art. 2 ust. 1, 2 i 3 ustawy z 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Po przytoczeniu treści art. 2 ust. 1 ustawy, Minister podkreślił, że zasadnicze znaczenie dla dokonania oceny legalności kwestionowanej decyzji ma zatem ustalenie, czy organ wojewódzki prawidłowo uznał zaistnienie w dniu 5 grudnia 1990 r. ustawowych przesłanek uwłaszczenia [...] w T. Orzeczeniem nr [...], z [...] kwietnia 1948 r., Minister Leśnictwa orzekł o przejęciu na własność Państwa m. in. przedsiębiorstwa pn. Tartak i stolarnia - F. P. w T. . Z orzeczenia Ministra Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego z [...] listopada 1978 r. zatwierdzającego protokół zdawczo - odbiorczy przedsiębiorstwa wynika, iż wraz z przedsiębiorstwem na własność Państwa przeszły działki nr A./1, A./7, nr A./12 i nr A./17. Minister Gospodarki, decyzją z [...]stycznia 2009 r., nr [...], stwierdził nieważność orzeczeń Ministra Leśnictwa z [...] kwietnia 1948 r. i Ministra Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego z [...] listopada 1978 r. Decyzją z [...] września 2009 r., nr [...], Minister Gospodarki utrzymał w mocy swoją decyzję z 28 stycznia 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z 15 lutego 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 1932/11, oddalił skargę [...] S.A. w T. na decyzję Ministra Gospodarki z [...] września 2009 r. Organ nadzoru wyjaśnił, że działka nr A./17 została wprawdzie wymieniona w decyzji z [...] listopada 1978 r., jednak już wówczas stanowiła własność Skarbu Państwa, gdyż została sprzedana Skarbowi Państwa przez M. A. P., na podstawie umowy z 13 grudnia 1978 r. sporządzonej w formie aktu notarialnego nr Rep 516/1973, a zatem ta parcela nie została znacjonalizowana wraz z przedsiębiorstwem. Minister Gospodarki w decyzji z [...] stycznia 2009 r. wyjaśnił również, że parcela nr A./1 stanowiła przed nacjonalizacją rzekę Kicz - rów publiczny i jak wynika z akt sprawy nigdy nie była własnością F. P.. Rozważania Ministra Gospodarki potwierdzają znajdujące się w aktach sprawy dokumenty, tj.: protokół zdawczo-odbiorczy z 15 listopada 1948 r., orzeczenia Ministra Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego z [...] listopada 1978 r. w sprawie zatwierdzenia protokołu zdawczo odbiorczego, akta gruntowe T. karta 865, zawiadomienie Państwowego Biura Notarialnego z 31 grudnia 1981 r. [...] i wykaz zmian gruntowych z 5 kwietnia 1966 r. Podsumowując Minister stwierdził, że działka nr A./1 nigdy nie stanowiła własności F. P., ani jego następców prawnych, natomiast działka nr A./17 przeszła na własność Skarbu Państwa na podstawie umowy z dna 13 grudnia 1978 r., więc stwierdzenie nieważności orzeczeń nacjonalizacyjnych nie miało żadnego wpływu na te parcele. Minister powołując się na przepis art. 105 § 1 K.p.a., wskazał, że w stosunku zatem do działek nr A./1 (w zakresie odpowiadającym części obecnej działki nr A./25) i nr A./17 wszczęte postępowanie nadzorcze należało umorzyć, bowiem J. R. i F. R. nie mają interesu prawnego do żądania stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Bydgoskiego z [...] października 1993 r. w zakresie tych działek. Decyzją uwłaszczeniową Wojewody Bydgoskiego z [...] października 1993 r. zostały objęte m.in. działki nr A./7 i nr A./17. Minister stwierdził, że z wykazu zmian gruntowych obrębu T. KW [...] z 1992 r. wynika, że w skład działki nr A./7, ujętej w decyzji uwłaszczeniowej, weszły wymienione w protokole z [...] listopada 1978 r. działki nr A./7, nr A./12 i nr A./1. Działka nr A./7 została podzielona na działki nr A./19 i nr A./20. Działka nr A./20 została podzielona na działki nr A./21 i nr A./22, którą następnie podzielono na działki nr A./23, nr A./24 i nr A./25. Reasumując: dawne działki nr A./7 i nr A./12, z których m. in. powstała późniejsza działka nr A./7, ujęta w decyzji uwłaszczeniowej, odpowiadają działkom A./19, .nr A./21, nr A./23, nr A./24 i części działki nr A./25 (bez powierzchni dawnej działki nr A./1 stanowiącej rów publiczny). Minister wyjaśnił, że stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej wywołuje skutek ex tunc. Wobec stwierdzenia nieważności orzeczeń nacjonalizacyjnych z [...] kwietnia 1948 r. i z [...] listopada 1978 r. należało przyjąć, że Skarb Państwa nigdy nie nabył prawa własności znacjonalizowanych nieruchomości. Skoro więc Skarb Państwa nie był w dniu 5 grudnia 1990 r. właścicielem działek objętych nacjonalizacją, nie były spełnione wszystkie niezbędne przesłanki uwłaszczenia określone w art. 2 ust. 1 ustawy z 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Zatem uwłaszczenie [...] w T. działką nr A./7 (w zakresie znacjonalizowanych działek nr A./7, nr A./12, a z pominięciem działki nr A./1), obecnie odpowiadającej działkom nr A./19, nr A./21, nr A./23, nr A./24 i części działki nr A./25 (w granicach nieobjętych dawną działką nr A./1), nie mogło nastąpić. Minister wskazał, że zgodnie z art. 156 § 2 K.p.a. nie stwierdza się nieważności decyzji w sytuacji, gdy zaistniały nieodwracalne skutki prawne. Wówczas organ administracji ogranicza się do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa, zgodnie z dyspozycją z art. 158 § 2 K.p.a. [...] S.A. w T., następca prawny jednostki uwłaszczonej, umową z 1[...] października 1996 r. rep A nr 3710/1996 sprzedało prawo użytkowania wieczystego działki nr A./19 na rzecz F. R. i J. R. następców prawnych byłego właściciela znacjonalizowanej działki nr A./7. Stwierdzenie nieważności decyzji nacjonalizacyjnych w stosunku do tej działki miało taki skutek, że następcy prawni dawnego właściciela uzyskali do niej prawo własności, a więc prawo użytkowania wieczystego, które nabyli na podstawie umowy zostało pochłonięte przez prawo własności (konfuzja). Kwestię tę reguluje art. 247 K.c., zgodnie z którym, ograniczone prawo rzeczowe wygasa, jeżeli przejdzie na właściciela rzeczy obciążonej albo jeżeli ten, komu prawo takie przysługuje, nabędzie własność rzeczy obciążonej. Jednocześnie Minister wskazał, że w stosunku do działki nr A./19 decyzja z [...] października 1993 r. nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych w rozumieniu art. 156 § 2 K.p.a., skoro na skutek konfuzji wygasło potwierdzone kwestionowaną decyzją uwłaszczeniową prawo użytkowania wieczystego. Minister wskazał, że odwracalność albo nieodwracalność skutku prawnego decyzji trzeba rozpatrywać, mając na uwadze zakres właściwości organów administracji publicznej oraz ich kompetencje, tzn. umocowanie do stosowania władczych i jednostronnych prawnych form działania. Jeżeli cofnięcie, zniesienie, odwrócenie skutków prawnych decyzji wymaga takich działań, do których organ administracji publicznej nie ma umocowania ustawowego, czyli nie może zastosować formy aktu administracyjnego indywidualnego, nie może też skorzystać z drogi postępowania administracyjnego, to wtedy właśnie skutek prawny decyzji będzie nieodwracalny. Minister stwierdził, że decyzja Wojewody Bydgoskiego z [...] października 1993 r., w części dotyczącej działki nr A./7, aktualnie odpowiadającej działkom nr A./19, nr A./21, nr A./23, nr A./24 i działce nr A./25 w granicach nieobjętych dawną działką nr A./1, nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych w rozumieniu art. 156 § 2 K.p.a. Organ nadzoru wyjaśnił, że dla oceny kwestii wystąpienia nieodwracalnych skutków prawnych bez znaczenia jest podnoszony przez wnioskodawcę fakt, że znacjonalizowane przedsiębiorstwo państwowe obecnie nie istnieje. Poza tym, wbrew twierdzeniom wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, potwierdzenie w drodze deklaratoryjnej decyzji nabycia z mocy przepisów ustawy prawa użytkowania wieczystego przez przedsiębiorstwo państwowe, które następnie zostało przekształcone w jednoosobową spółkę akcyjną Skarbu Państwa, nie korzysta z ochrony wynikającej z art. 5 ustawy z 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2001 r., Nr 124, poz. 1361), gdyż rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych chroni strony czynności prawnej, a nie podmiot, który wywodzi skutki prawno rzeczowe z mocy przepisu ustawy i deklaratoryjnej decyzji administracyjnej. Minister wskazał także, iż zgodnie z uchwałą siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 listopada 2012 r., sygn. akt I OPS 2/12, stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo zależną decyzję, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, a nie do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a. Skoro więc podstawą nabycia przez Skarb Państwa prawa własności działek nr A./19, nr A./21, nr A./23, nr A./24 i działki nr A./25, w granicach nieobjętych dawną działką nr A./1, były wskazane orzeczenia nacjonalizacyjne nr [...]Ministra Leśnictwa z [...] kwietnia 1948 r. oraz Ministra Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego z [...] listopada 1978 r., które ze skutkiem ex tunc wyeliminowano z obrotu prawnego, to nie można podzielić zarzutów wniosku, jakoby decyzja uwłaszczeniowa, w zakresie podstaw nabycia prawa własności Skarbu Państwa do nieruchomości, nie była pochodną kwestionowanej decyzji uwłaszczeniowej, a stwierdzenie nieważności decyzji nacjonalizacyjnych nie mogło skutkować rażącym naruszeniem prawa przez decyzję uwłaszczeniową. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie [...] S.A. w T. zaskarżyło w całości decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] maja 2013 r., utrzymującą w mocy poprzednią decyzję tego organu z dnia [...] września 2012 r., stwierdzającą nieważność decyzji Wojewody Bydgoskiego z dnia [...] października 1993 r., nr [...], w zakresie odnoszącym się do części działki nr 170/19, nr A./21, nr 170/23, nr 170/24 i działce nr 170/25 w granicach nieobjętych dawna działką nr 170/1. Zarzuciło: 1. naruszenie przepisów postępowania mające istotne wpływ na wynik sprawy: a. przepisu art. 156 § 2 K.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji wydanej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. stwierdzającej nieważność decyzji uwłaszczeniowej, w sytuacji gdy decyzja ta wywołała nieodwracalne skutki prawne, o których mowa w art. 156 § 2 K.p.a., b. art. 107 K.p.a. poprzez niedostateczne uzasadnienie decyzji w zakresie stwierdzenia braku wystąpienia w sprawie nieodwracalnych skutków prawnych w rozumieniu art. 156 § 2 K.p.a. i ograniczenie się wyłącznie do uzasadnienia prawnego z pominięciem uzasadnienia faktycznego i pełnego odniesienia się do okoliczności sprawy, c. naruszenie zasad postępowania administracyjnego w tym wynikających z art. 7 kpa, art. 8 K.p.a. oraz art. 11 K.p.a., 2. naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, w tym przepisu art. 5 ustawy o księgach wieczystych i hipotece poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i nieuwzględnienie w sprawie skutków prawnych wynikających z ujawnienia prawa użytkowania skarżącego w księdze wieczystej oraz związanej z tym ochrony wynikającej z rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, o stwierdzenie nieważności decyzji organu I instancji i o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. Uczestnicy postępowania J. i F. R. w odpowiedzi na skargę wnieśli o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga jest niezasadna. W ocenie Sądu, Minister prawidłowo ustalił, że kontrolowana w postępowaniu nadzorczym decyzja uwłaszczeniowa została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Prawidłowe również było umorzenie postępowania w części opisanej w pkt 2 decyzji z [...] września 2012 r. Sąd stwierdził, że decyzja Wojewody wydana została na podstawie art. 2 ustawy z 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, z którego ust. 1 wynika, że grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub własność gminy (związku międzygminnego), z wyłączeniem gruntów Państwowego Funduszu Ziemi, będące w dniu 5 grudnia 1990 r. w zarządzie państwowych osób prawnych innych niż Skarb Państwa, stają się z tym dniem z mocy prawa przedmiotem użytkowania wieczystego. Nie narusza to praw osób trzecich. Zdaniem Sądu, z treści powołanego przepisu wynika, że uwłaszczenie dopuszczalne było jedynie na gruncie będącym własnością Skarbu Państwa lub własnością gminy. Sąd stwierdził, że na skutek wydania decyzji Ministra Gospodarki z [...] stycznia 2009 r. i decyzji tego organu z [...] września 2009 r., stwierdzających nieważność orzeczeń nacjonalizacyjnych z [...] kwietnia 1948 r. i [...] listopada 1978 r., w części dotyczącej przedsiębiorstwa pn. Tartak i stolarnia, F. P. w T. , Skarb Państwa nigdy nie stał się właścicielem działki nr 17/7, a według późniejszych podziałów i zmiany numeracji działek: nr nr A./19, A./21, A./23, A./24 i A./25 w granicach nieobjętych dawną działką nr A./1. Sąd podkreślił, że decyzje Ministra Gospodarki stwierdzające nieważność orzeczeń nacjonalizacyjnych wywołały skutek ex tunc. Oznacza to, że przedsiębiorstwo nigdy skutecznie nie zostało znacjonalizowane, a wobec tego nie stało się ono własnością Skarbu Państwa. Sąd podkreślił, że w skład owego przedsiębiorstwa wschodziły, m.in., wyżej opisane działki gruntu (organ nadzoru przedstawił w oparciu o załączone dowody w sprawie jak następowało przekształcenie działek i zmiana ich numeracji). Skoro działki nie stanowiły w dniu 5 grudnia 1990 r. własności Skarbu Państwa, to nie została spełniona przesłanka, o jakiej mowa w art. 2 ust. 1 ustawy z 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Decyzja Wojewody Bydgoskiego z [...] września 1993 r. została więc wydana z rażącym naruszeniem art. 2 ust. 1 i ust. 2 wyżej wskazanej ustawy. Według Sądu, wbrew twierdzeniom skargi, słuszne jest stanowisko organu nadzoru, że decyzja uwłaszczeniowa nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych. Wprawdzie Minister nie dostrzegł, że uczestnicy postępowania J. i F. R. są właścicielami (a nie użytkownikami wieczystymi) działki nr A./19, jednakże nie ma to wpływu na treść rozstrzygnięcia i ocenę niewystąpienia w sprawie nieodwracalnych skutków prawnych. Jak wynika z treści księgi wieczystej Kw [...], uczestnicy stali się właścicielami działki nr A./19 na podstawie decyzji Starosty Tucholskiego z [...] marca 2000 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Prawo to zostało wpisane do księgi wieczystej. W tej sytuacji, to decyzja z [...] marca 2000 r., a nie decyzja uwłaszczeniowa, wywołała nieodwracalne skutki prawne dotyczące działki nr A./19. Organ nadzoru prawidłowo oraz obszernie omówił pojęcie nieodwracalnych skutków prawnych, powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, wskazując, że w niniejszej sprawie one nie występują. Wobec tego zarzuty skargi, co do powyższej kwestii są chybione. Za wadliwe Sąd uznał stanowisko skarżącej Spółki, że za nieodwracalne skutki prawne należy uznać sam fakt wydania deklaratoryjnej decyzji stwierdzającej nabycie z mocy samego prawa użytkowania wieczystego i wpisanie go do księgi wieczystej. Deklaratoryjny charakter decyzji oznacza, że dopiero wydanie decyzji o nabyciu nieruchomości stanowi autorytatywne stwierdzenie, że w odniesieniu do danego podmiotu powstały skutki określone w art. 2 ust. 1 ustawy z 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i uwłaszczeniu nieruchomości. W decyzji takiej tkwi bowiem element konstytutywny, gdyż uprawnia ona do powoływania się na nabycie prawa i stanowi podstawę do wpisu prawa do księgi wieczystej. Art. 156 § 1 K.p.a. odnosi się do wszelkich decyzji administracyjnych, a więc także do decyzji deklaratoryjnych, zatem przepisy dotyczące nieodwracalnych skutków prawnych mają również zastosowanie do tych decyzji. W niniejszej sprawie podstawą nabycia prawa użytkowania wieczystego było nabycie pierwotne – z mocy prawa - potwierdzone deklaratoryjną decyzją, będącą podstawą wpisu do księgi wieczystej. Nabycie prawa użytkowania wieczystego potwierdzone decyzją administracyjną może być skutecznie wzruszone w trybie stwierdzenia nieważności. Powołany w skardze wyrok NSA z 21 marca 2012 r., w sprawie I OSK 428/11, jest nieadekwatny do niniejszej sprawy. Dotyczy on uwłaszczenia wyższej uczelni na podstawie przepisu art. 182 ustawy o szkolnictwie wyższym, gdzie skutek następuje z mocy samego prawa i nie wymaga wydania decyzji o charakterze deklaratoryjnym. W takiej sprawie organ administracji nie ma kompetencji do badania skuteczności nabycia prawa użytkowania wieczystego przez uczelnię w trybie art. 182 ustawy (nie może być przedmiotem postępowania administracyjnego). Również nieadekwatny do niniejszej sprawy jest powołany w skardze wyrok NSA z 21 lipca 2006 r., w sprawie I OSK 1116/05, gdyż dotyczy on odmowy zwrotu nieruchomości na rzecz byłych właścicieli w sytuacji, gdy nieruchomością uwłaszczona została wyższa uczelnia. Z kolei wyrok NSA z 21 marca 2013 r. w sprawie I OSK 1480/12, wprawdzie dotyczy nieodwracalnych skutków prawnych, jednakże w innym stanie faktycznym. Otóż po wydaniu decyzji uwłaszczeniowej prawo użytkowania wieczystego zostało ustanowione w drodze czynności cywilnoprawnej. Natomiast skarżąca nie nabyła prawa użytkowania wieczystego w trybie czynności prawnej. Natomiast wyrok SN z 15 lutego 2011 r., w sprawie III CZP 90/10, dotyczył ochrony nabywcy prawa użytkowania wieczystego w drodze czynności prawnej, wobec czego również nie odnosi się on do niniejszej sprawy. W ocenie Sądu, chybiony jest zarzut skargi, że w niniejszej sprawie miał zastosowanie przepis art. 5 ustawy o księgach wieczystych i hipotece. Przepis ten stanowi, że w razie niezgodności między stanem prawnym nieruchomości ujawnionym w księdze wieczystej a rzeczywistym stanem prawnym treść księgi rozstrzyga na korzyść tego, kto przez czynność prawną z osobą uprawnioną według treści księgi nabył własność lub inne prawo rzeczowe (rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych). Jednakże, jak wyżej wskazano, skarżąca nie nabyła prawa użytkowania wieczystego w drodze czynności prawnej, lecz z mocy prawa, potwierdzonego deklaratoryjną decyzją administracyjną. Wobec tego powoływanie się na powyższy przepis nie mogło być skuteczne. Dla oceny przesłanek z art. 156 § 1 K.p.a. i skutków prawnych decyzji nie mają też znaczenia nakłady poniesione przez skarżącą z własnych środków, konsekwencje gospodarcze, zdolność produkcyjna, wpływ na wartość przedsiębiorstwa. Sąd uznał, że prawidłowo organ nadzoru umorzył postępowanie w części odnoszącej się do działki nr A./17 i części działki nr A./25 w granicach dawnej działki nr A./1. Działka nr A./17 została zbyta 13 lutego 1993 r. w drodze czynności prawnej- umową w formie aktu notarialnego przez M. P. na rzecz Skarbu Państwa. Natomiast działka nr A./1 nie była nigdy własnością F. P.. Wobec tego J. i F. R. nie mają interesu prawnego, w rozumieniu art. 28 K.p.a. w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy z 29 września 1990 r., do żądania stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej w części dotyczącej wyżej wskazanych działek. Dlatego prawidłowo organ nadzoru na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. umorzył postępowanie nadzorcze w tej części, gdyż stało się ono w powyższym zakresie bezprzedmiotowe z przyczyn podmiotowych. Za bezzasadne Sąd uznał zarzuty naruszenia przepisów art.107 K.p.a. oraz 7, 8, i 11 K.p.a. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji i decyzji poprzedzającej zawiera wszystkie niezbędne elementy o jakich mowa w tym przepisie. Organ przedstawił stan faktyczny sprawy, wskazał dowody, na których się oparł, zastosował prawidłowy wzorzec kontroli, tj. art. 2 ust. 1 ustawy z 29 września 1990 r., będący podstawą prawną decyzji badanej w postępowaniu nadzorczym. Organ prawidłowo zastosował przepis art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz art. 105 § 1 K.p.a. i prawidłowo ocenił, co należy rozumieć przez pojęcie nieodwracalnych skutków prawnych. Organ podjął wszelkie czynności zmierzające do wyjaśnienia sprawy, prowadząc prawidłowo postępowanie, wobec tego nie naruszył przepisów art. 7, 8 i 11 K.p.a.. Odnosząc się do zarzutu braku tożsamości pomiędzy decyzją uwłaszczeniową a unieważnionymi decyzjami nacjonalizacyjnymi, Sąd wskazał, że w skład przedsiębiorstwa wchodziły także nieruchomości gruntowe. Były one własnością F. P.. Skoro stwierdzona została nieważność decyzji nacjonalizacyjnych, to oznacza, że grunty, tak jak pozostałe składniki majątkowe przedsiębiorstwa, nie stały się własnością Skarbu Państwa, a wobec tego nie mogły być przedmiotem uwłaszczenia. Wbrew twierdzeniu skargi, zachodzi więc bezpośrednia zależność pomiędzy stwierdzeniem nieważności decyzji nacjonalizacyjnych a decyzją uwłaszczeniową. Skargę kasacyjną wyroku złożyło [...] S.A. Wyrok zaskarżyło w całości, zarzucając: 1) naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na wynik sprawy, ti.: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 3 i art. 156 § 2 K.p.a., poprzez przyjęcie, że decyzja uwłaszczeniowa nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych, podczas gdy z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy bezsprzecznie wynika, iż stopień ingerencji zarówno w stan faktyczny, jak i prawny nieruchomości jest na tyle zaawansowany, że pozwala na przyjęcie, iż jest to stan nieodwracalny, - art. 145 § 1 pkt lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, 8, 11 i 107 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji gdy w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania przez organ i w dalszej konsekwencji błędne przyjęcie, że uzasadnienie decyzji zawierało wszystkie niezbędne elementy, a organ podjął wszelkie czynności zmierzające do wyjaśnienia sprawy i prawidłowo prowadził postępowanie. 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 5 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i nieuwzględnienie w sprawie skutków prawnych wynikających z ujawnienia prawa użytkowania wieczystego skarżącego w księdze wieczystej oraz związanej z tym ochrony wynikającej z rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych. Podnosząc powyższe podstawy Przedsiębiorstwo wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną J. R. i F. R. wnieśli o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W piśmie z dnia 16 czerwca 2015 r. [...] S.A. podniosło, że na wynik sprawy może mieć wpływ wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13, według którego, art. 156 § 2 K.p.a., w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP. Wnosząca kasację argumentowała, że powstanie prawa użytkowania wieczystego, jak również data, w jakiej do tego doszło, wskazują jednoznacznie, ze mamy do czynienia z nabyciem prawa , jak również znacznym upływem czasu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718) stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należało zatem odnieść się do zarzutów wyartykułowanych w podstawie skargi kasacyjnej. W pierwszej kolejności rozważyć należy zarzut procesowy, tj. zarzut naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, 8, 11 i 107 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji gdy w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania przez organ i w dalszej konsekwencji błędne przyjęcie, że uzasadnienie decyzji zawierało wszystkie niezbędne elementy, a organ podjął wszelkie czynności zmierzające do wyjaśnienia sprawy i prawidłowo prowadził postępowanie. Wnosząca kasację nieprecyzyjnie powołała przepis procedury sądowej. Niewątpliwie, należało wskazać "art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.", a nie "art. 145 § 1 pkt lit. c P.p.s.a.". Jest to jednak tylko oczywista niedokładność. W opisie naruszenia, podano trzy uchybienia: niepełne uzasadnienie decyzji, niepodjęcie wszelkich czynności zmierzających do wyjaśnienia sprawy i nieprawidłowe prowadzenie postępowania administracyjnego. W związku z tymi naruszeniami powołano przepisy art. 7, 8, 11 i 107 K.p.a., bez powiązania poszczególnych przepisów z tymi zarzutami. Odnosząc się do poszczególnych zagadnień należy po pierwsze zauważyć, że zarzut wadliwego sporządzenia uzasadnienia nie jest zasadny. Abstrahując od tego, że wnosząca kasację nie wskazała decyzji organu, w której dopuścił się tego uchybienia, stwierdzić można, że zarówno uzasadnienie decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] września 2012 r., jak i decyzja z dnia [...] maja 2013 r., odpowiadają wymogom art. 107 § 3 K.p.a. Wbrew argumentacji wnoszącej kasację dotyczącej tej kwestii, a sformułowanej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, Minister nie tylko uzasadnił prawnie stanowisko o niewystąpieniu w sprawie nieodwracalnych skutków prawnych w rozumieniu art. 156 § 2 K.p.a. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wydanej na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister przedstawił także okoliczności faktyczne i prawne, z których wywiódł tezę o braku nieodwracalnych skutków prawnych. Wskazał, odnosząc się do zarzutów wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, że swoje stanowisko opiera na ustaleniu o: 1) ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego na rzecz przedsiębiorstwa państwowego [...] w drodze deklaratoryjnej decyzji, 2) przekształceniu Przedsiębiorstwa w jednoosobową spółkę Skarbu Państwa. Po drugie, zarzut niepodjęcia wszelkich czynności zmierzających do wyjaśnienia sprawy nie został w żaden sposób skonkretyzowany. Wnosząca kasację nie podała, jakie czynności z zakresu postępowania wyjaśniającego należało jeszcze przeprowadzić i do jakich ustaleń faktycznych, istotnych z punktu widzenia prawa materialnego miałyby one prowadzić. Skarga kasacyjna nie podważyła zatem oceny Sądu pierwszej instancji, według której, organ podjął wszelkie czynności zmierzające do wyjaśnienia sprawy, wobec czego nie naruszył art. 7 K.p.a. Po trzecie, nieuzasadniony i bezpodstawny jest zarzut nieprawidłowego prowadzenia postępowania. Również w tym zakresie wnosząca kasację nie skonkretyzowała, ani w podstawie kasacji, ani w uzasadnieniu, na czym zarzucane uchybienie polegało. Samo powołanie się na przepisy art. 8 i 11 K.p.a. nie jest wystarczające. Warto przypomnieć że zarzut naruszenia tych przepisów został postawiony już w skardze i nie został uzasadniony. W sytuacji zaś, gdy Sąd pierwszej instancji, odnosząc się do tego zarzutu, skonstatował, że postępowanie było prowadzone prawidłowo, należało w skardze kasacyjnej skonkretyzować zarzucane naruszenie przepisów art. 8 i 11 K.p.a. Załatwienie sprawy w sposób nieodpowiadający stronie postępowania administracyjnego samo przez się nie świadczy przecież o naruszeniu zasady pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej (art. 8), czy też zasady przekonywania (art. 11). Zarzut naruszenia art. 156 § 2 K.p.a., poprzez przyjęcie, że decyzja uwłaszczeniowa nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych, ma charakter materialnoprawny. Zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie. Nabycia prawa użytkowania wieczystego gruntu i własności budynków, z mocy prawa, nastąpiło na podstawie art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464 ze zm.). Nabycie prawa użytkowania wieczystego gruntów, o których mowa w ust. 1, oraz własności budynków, innych urządzeń i lokali, o których mowa w ust. 2, stwierdzała decyzja wojewody w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa. Decyzja ta miała charakter deklaratoryjny. Rozważając pojęcie nieodwracalnego skutku prawnego, o którym mowa w art. 156 § 2 K.p.a., należy zgodzić się ze stanowiskiem, według którego, jeżeli skutki prawne decyzji administracyjnej nie mogą być zniesione w drodze postępowania administracyjnego, to tym samym są nieodwracalne (por. wyrok SN z dnia 6 kwietnia 1995 r., sygn. akt III ARN 8/95, OSNP 1995/18/223; uzasadnienie uchwały SN z dnia 28 maja 1992 r., sygn. akt III AZP 4/92, OSNCP 1992/12/211; uchwała NSA z dnia 16 grudnia 1996 r., sygn. akt OPS 7/96, ONSA 1997/2/49; uzasadnienie uchwały NSA z dnia 23 lutego 1998 r., sygn. akt OPS 6/97, ONSA 1998/2/40). U podstaw prawa użytkowania wieczystego nabytego przez przedsiębiorstwo państwowe [...] w T. leżała decyzja administracyjna Wojewody Bydgoskiego z dnia [...] października 1993 r. stwierdzająca nabycie tego prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. Skutki prawne w postaci nabycia prawa użytkowania wieczystego gruntu i własności budynków są zatem związane z tą decyzją. Wynika stąd, że skutki prawne decyzji stwierdzającej nabycie przez [...] prawa użytkowania wieczystego gruntu oraz własności budynku i urządzeń znajdujących się na gruncie, nie miały charakteru nieodwracalnego, ponieważ mogły być zniesione poprzez wzruszenie tej decyzji w trybie nadzwyczajnym przewidzianym w Kodeksie postępowania administracyjnego (por. m.in. wyrok NSA z dnia 7 października 2014 r., sygn. akt I OSK 1263/14). Do nieodwracalnego skutku prawnego nie doszło także na skutek przekształcenia przedsiębiorstwa państwowego [...] w T. w [...] S.A. w T.. Do przejścia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości na rzecz skarżącej Spółki nie doszło więc w wyniku czynności prawnej. Tylko zaś takie przejście, na rzecz osoby trzeciej, przy założeniu dobrej wiary nabywcy, jest warunkiem przyjęcia nieodwracalnego skutku prawnego (por. m.in. wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 2125/11; wyrok NSA z dnia 21 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 2677/12). Nie jest także zasadny zarzut naruszenia naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 5 ustawy z dnia 6 lipca 1982 roku o księgach wieczystych i hipotece poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i nieuwzględnienie w sprawie skutków prawnych wynikających z ujawnienia prawa użytkowania wieczystego skarżącego w księdze wieczystej oraz związanej z tym ochrony wynikającej z rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych. Jak bowiem wprost wynika z brzmienia art. 5 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2001 r. Nr 124, poz. 1361 ze zm. – obecnie: Dz. U. z 2013 r. poz. 707 ze zm.), rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych ma zastosowanie do prawa nabytego w drodze czynności prawnej, a nie do praw nabytych z mocy prawa, na podstawie deklaratoryjnej decyzji administracyjnej. Rękojmia, o jakiej mowa nie ma więc charakteru absolutnego, chroni jedynie nabycie w drodze czynności prawnej. Instytucja rękojmi nie ma zatem zastosowania w niniejszej sprawie, w której przedsiębiorstwo państwowe [...] w T. z mocy prawa, w drodze deklaratoryjnej decyzji administracyjnej, uzyskało prawo użytkowania wieczystego. Skoro warunkiem rękojmi jest nabycie przez czynność prawną, to nie chroni ona nabycia w wyniku innych zdarzeń (por. w/w wyrok NSA z dnia 7 października 2014 r., sygn. akt I OSK 1263/14). Z uwagi na wydanie przez Trybunał Konstytucyjny, po wniesieniu skargi kasacyjnej, wyroku orzekającego w przedmiocie zgodności z Konstytucją RP przepisu art. 156 § 2 K.p.a., należało rozważyć znaczenie tego wyroku dla niniejszej sprawy, mimo, że zagadnienie tej zgodności nie było objęte zarzutami kasacji (patrz: uchwała NSA z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 9/09, ONSA i wsa 2010/2/16). Odnosząc się więc do powołanego w piśmie procesowym z dnia 16 czerwca 2015 r. wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 (OTK-A 2015/5/62), dotyczącego art. 156 § 2 K.p.a., wskazać należy, że wyrok ten ma charakter interpretacyjny, zawiera wskazówki, jak należy rozumieć badany przepis z uwzględnieniem wskazanych przez Trybunał zasad konstytucyjnych, jego skutkiem nie jest zaś wyeliminowanie przepisu z obrotu prawnego. TK orzekł, że art. 156 § 2 K.p.a. w zakresie, w jakim wyłącza dopuszczalność stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP. TK wskazał też, że wyrok stwierdzający niekonstytucyjność art. 156 § 2 K.p.a., w zakresie opisanym w sentencji, ma charakter zakresowy o pominięciu prawodawczym. Wyrok taki nie powoduje zmiany normatywnej, w szczególności nie oznacza derogacji tego przepisu. TK wskazał na konieczność dokonania wykładni art. 156 § 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 in fine K.p.a. nie tylko z uwzględnieniem zasady praworządności, przewidzianej w art. 7 Konstytucji RP, ale również z uwzględnieniem, wynikających z art. 2 Konstytucji RP, zasady pewności prawa oraz zasady zaufania obywatela do państwa. Za nadmierne ograniczenie tych konstytucyjnych zasad TK uznał umożliwienie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, jeśli decyzja ta korzystała przez kilkadziesiąt lat z domniemania zgodności z prawem, wywołuje skutki polegające na nabyciu prawa lub ukształtowaniu ekspektatywy nabycia praw przez jej adresatów, a dodatkowo przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji ma charakter niedookreślony i jej wykładnia ukształtowała się w orzecznictwie na długo po wydaniu decyzji. Wyrok ten dotyczył ochrony ukształtowanych stanów prawnych na podstawie których to obywatel nabył prawo bądź ekspektatywę. Nie można także nie zauważyć, że u podstaw zajętego przez Trybunał Konstytucyjny stanowiska, legła ochrona obywateli poszkodowanych aktami wywłaszczeniowymi (patrz: wyrok NSA z dnia 15 września 2015 r., sygn. akt I OSK 2940/14; wyrok NSA z dnia 1 marca 2016 r., sygn. akt I OSK 2632/15) . W niniejszej sprawie, uwzględniając charakter przedmiotowego wyroku Trybunału i wymienione w nim wskazówki interpretacyjne, stwierdzić należy, że brak było podstaw do uznania, że uzasadnione jest ograniczenie się do stwierdzenia wydania z naruszeniem prawa decyzji Wojewody Bydgoskiego z dnia [...] października 1993 r., nr [...], ze względu na znaczny upływ czasu od jej wydania. Nie można bowiem uznać, aby powyższa decyzja o uwłaszczeniu przedsiębiorstwa państwowego sporną nieruchomością, tj. stwierdzeniu nabycia użytkowania wieczystego oraz własności budynków, była podstawą nabycia prawa, które podlegałoby konstytucyjnej ochronie z punktu widzenia wynikających z art. 2 Konstytucji RP zasady zaufania obywatela do państwa i zasady pewności prawa. W ten sposób doszłoby do wykorzystania zakresowego orzeczenia Trybunału nie w celu ochrony praw obywatela, ale w celu uniemożliwienia eliminacji z obrotu prawnego decyzji rażąco ingerującej w prawo własności, w interesie państwowej osoby prawnej. Nadto, określając upływ czasu od wydania decyzji, nie można pomijać okoliczności sprawy. Wynika z nich zaś, że stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej Wojewody Bydgoskiego z dnia [...] października 1993 r. było poprzedzone postępowaniem w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczeń nacjonalizacyjnych. Na upływ czasu od wydania decyzji uwłaszczeniowej do daty wydania ostatecznej decyzji nadzorczej Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] maja 2013 r. znaczny wpływ miał okres trwania obu postępowań o stwierdzenie nieważności. Był to zaś okres niezależny od wnioskodawców. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.