II OSK 3050/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Gliniecki sędzia del. WSA Teresa Zyglewska (spr.) Protokolant asystent sędziego Anna Dziosa - Płudowska po rozpoznaniu w dniu 24 lipca 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I. K. i W. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 sierpnia 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 355/13 w sprawie ze skargi I. K. i W. K. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 sierpnia 2013 r. po rozpoznaniu sprawy ze skargi I. i W. K. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2012r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania oddalił skargę. W dniu [...] czerwca 2008 r. do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego dla m. st. Warszawy wpłynął wniosek J. W. reprezentowanego przez pełnomocnika dotyczący wydania nakazu rozbiórki murowanego ogrodzenia wybudowanego w granicy działek o numerach [...] i [...] z obrębu [...]. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m. st. Warszawy, po przeprowadzeniu postępowania dowodowego, decyzją nr [...] z [...] października 2008 r. umorzył postępowanie administracyjne w ramach nadzoru budowlanego w sprawie z wniosku o rozbiórkę ogrodzenia. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 1 października 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 377/09 uchylił decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] oraz decyzję organu I instancji. Wskutek powyższego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m. st. Warszawy po ponownym przeprowadzeniu postępowania kontrolnego decyzją nr [...] z [...] maja 2012 r. odmówił wydania nakazu rozbiórki ogrodzenia wybudowanego w granicy działek numerach [...] oraz [...] z obrębu [...]. Decyzja została przez organ nadzoru budowlanego zaadresowana i nadana do J. W., który ją odebrał za pokwitowaniem 5 czerwca 2012 r. W treści doręczonej decyzji strona została prawidłowo pouczona o możliwości wniesienia odwołania w terminie 14 dni od daty doręczenia decyzji tj. 19 czerwca 2012r. Odwołanie od decyzji zostało nadane 20 czerwca 2012 r. Profesjonalny pełnomocnik J. W. zaskarżył postanowienie z [...] maja 2012 r. w całości, a także wniósł o jego uchylenie w całości oraz orzeczenie co do istoty sprawy. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem nr [...] z [...] września 2012 r., stwierdził, że odwołanie J. W. zostało wniesione z uchybieniem terminu przewidzianego w art. 129 § 2 k.p.a. Pełnomocnik J. W. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, w której zarzucił postanowieniu Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2012 r. nr. [...] naruszenie art. 134 w zw. z art. 129 § 2 w zw. z art. 40 § 2 k.p.a. poprzez bezpodstawne i błędne przyjęcie, że odwołanie J. W. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] maja 2012 r. zostało wniesione po terminie, w sytuacji gdy decyzja ta nie została w ogóle doręczona (ani wysłana) ustanowionemu przez niego pełnomocnikowi, w konsekwencji dla J. W. nie rozpoczął się bieg terminu na wniesienie odwołania, naruszenie art. 7 i 77 k.p.a poprzez zaniechanie ustaleń w zakresie prawidłowości doręczenia decyzji. Zarzucono również naruszenie art. 15 i art. 127 §1 k.p.a poprzez nieuprawnione pozbawienie J.W. możliwości rozpoznania sprawy w instancji odwoławczej, art. 8 i art. 9 k.p.a poprzez obciążenie strony szkodliwymi dla niej skutkami naruszających prawo działań organu, polegających na pominięciu z naruszeniem wymogu art. 40 §2 k.p.a ustanowionego w sprawie pełnomocnika przy doręczeniu decyzji, art. 32 k.p.a poprzez pozbawienie strony prawa działania przez pełnomocnika, a także naruszenie art. 10 § 1 k.p.a poprzez zaakceptowanie pominięcia pełnomocnika J.W. w postępowaniu, co równoznaczne było z pominięciem samej strony i uzasadnia wznowienie postępowania administracyjnego na zasadzie art. 145 §1 pkt 4 k.p.a. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał w dniu [...] grudnia 2012 r. na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a tj. w trybie autokontroli postanowienie uchylające w całości postanowienie nr [...] z [...] września 2012 r. Organ zaznaczył, że zgodnie z obowiązującą linią orzecznictwa sądów administracyjnych doręczenie decyzji bezpośrednio do rąk strony, mimo ustanowienia przez nią pełnomocnika w sprawie nie powoduje skutecznego doręczenia, a jedynie stanowi informację dla strony o fakcie wydania decyzji. W ocenie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego skarga J. W. zasługiwała na uwzględnienie w całości. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższe postanowienie wnieśli I.K. i W. K.., którzy zarzucili naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj.: - art. 54 § 3 p.p.s.a przez wydanie postanowienia z naruszeniem wskazanego przepisu polegającym na nierozstrzygnięciu w postanowieniu czy zaskarżone działania organu nadzoru budowlanego miały miejsce bez podstawy prawnej, czy też miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, - art. 54 § 3 p.p.s.a. przez ograniczenie się do uchylenia postanowienia i nie rozstrzygnięcie co do istoty, - art. 54 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 24 § 1 pkt 5 oraz art. 7 k.p.a przez ich niezastosowanie i błędne przyjęcie, że w przypadku wydania postanowienia w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a. nie ma zastosowania nakaz wyłączenia pracownika przewidziany w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. - art. 129 § 2 k.p.a. przez przyjęcie do merytorycznego rozpoznania odwołania od decyzji administracyjnej wniesionego po terminie. W odpowiedzi na skargę Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w skarżonym postanowieniu. Wyrokiem z dnia 27 sierpnia 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. Sąd i instancji stwierdził, że celem instytucji autokontroli jest umożliwienie organom administracji publicznej ponownej weryfikacji własnego działania bez konieczności angażowania sądu administracyjnego. Warunkiem skorzystania z instytucji uregulowanej w art. 54 § 3 p.p.s.a jest uwzględnienie przez organ skargi w całości to jest uznanie za zasadne zawartych w niej zarzutów, podstawy prawnej jak i wniosków, co oznacza że organ może zmienić rozstrzygnięcie, ale tylko w kierunku wskazanym przez skarżącego. Uwzględniając skargę, organ musi stwierdzić, czy działanie, bezczynność lub przewlekłość postępowania miały miejsce bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że tego ostatniego warunku zaskarżone postanowienie nie spełniało. Sąd i instancji stwierdził jednak, że gdy organ procedujący w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a nie wypowiada się wprost co do okoliczności ze zdania 2 przywołanego przepisu, należy przyjąć, że uznał, iż jego wcześniejsze działanie nie było obarczone brakiem podstawy prawnej czy nie było działaniem z rażącym naruszeniem prawa. Ma to istotne znaczenie dla późniejszego, ewentualnego dochodzenia przez stronę odpowiedzialności odszkodowawczej, gdy organ dopuścił się rażącego naruszenia prawa. Sąd I instancji stwierdził, że mimo takiej wadliwości wydanego postanowienia, w tym konkretnym przypadku nie miała ona wpływu na treść wydanego postanowienia, zwłaszcza, że nie narusza w żadnym razie interesu J. W., który zgodził się ze skarżonym obecnie postanowieniem. Sąd wskazał, że uchylenie zaskarżonego postanowienia, nie wymagało wydania żadnego innego orzeczenia, w szczególności o umorzeniu postępowania ponieważ uchylone postanowienie miało charakter jedynie wypadkowy, procesowy. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego istnieje poważna wątpliwość, co do celowości stosowania art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a w zw. z art. 54 §3 p.p.s.a, wynika to z faktu, że skorzystanie z instytucji autokontroli jest dobrowolne i przejawia się uwzględnieniem skargi. Ponadto w wypadku wydania rozstrzygnięcia w formie postanowienia w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a, przepis art. 126 k.p.a nie przewiduje odpowiedniego stosowania reguł dotyczących decyzji przewidzianych w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a w zakresie wyłączenia pracownika. Sąd I instancji stwierdził, że nie doszło również do naruszenia art. 129 § 2 k.p.a przez przyjęcie do merytorycznego rozpoznania odwołania od decyzji wniesionego po terminie. Wynika to z art. 40 k.p.a, zgodnie z którym pisma doręcza się stronie, a gdy ta działa przez pełnomocnika to temu pełnomocnikowi. Bezskutecznym i nie wywołującym skutków prawnych jest doręczenie decyzji stronie w sytuacji, gdy ustanowiła ona pełnomocnika. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli I. i W. K. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu: 1. naruszenie przepisów postepowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy: - art. 151 p.p.s.a poprzez wydanie wyroku oddalającego skargę, w sytuacji, w której istniały podstawy do uchylenia postanowienia w całości, - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c poprzez bezzasadny brak uchylenia w całości postanowienia nr [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie w przedmiocie uchylenia w całości postanowienia nr [...] z dnia [...] września 2012 r. Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie (znak: [...]) w sytuacji, w której wydanie tego postanowienia było obarczone wadami wskazanymi w skardze, to jest nastąpiło z rażącym naruszeniem art. 54 § 3 p.p.s.a, art. 54 § 3 w zw. z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. oraz art. 7 k.p.a oraz art. 129 § 2 k.p.a. Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu Sądowi, a także o zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania według norm przypisanych oraz o rozpoznanie sprawy podczas nieobecności uczestników. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodzono, że nie można zgodzić się z twierdzeniem Sądu, iż wadliwość postanowienia autokontrolnego nie miała wpływu na jego treść i nie musi skutkować jego uchyleniem. Redakcja art. 54 § 3 p.p.s.a nie pozostawia żadnych wątpliwości, że organ uwzględniając skargę w trybie autokontroli jest zobowiązany każdorazowo zawrzeć rozstrzygnięcie w przedmiocie tego czy działanie organu miało miejsce bez podstawy prawnej czy dotknięte było rażącym naruszeniem prawa. Niewypełnienie tego obowiązku powoduje, że takie rozstrzygnięcie jest wadliwe. W ocenie skarżących kasacyjnie w trybie autokontroli nie może orzekać ten sam pracownik organu administracyjnego, który wydał zaskarżone orzeczenie, powinien on zostać wyłączony w trybie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Zdaniem skarżących kasacyjnie wykładnia przepisów dotycząca doręczenia pism dokonana przez Sąd jest nieprawidłowa. Nie powinno budzić żadnych wątpliwości, zdaniem skarżących, że wniesienie odwołania po upływie terminu powoduje bezskuteczność odwołania. Odwołanie należało pozostawić bez rozpoznania, a decyzja z [...] maja 2012 r. powinna stać się ostateczna. Kwestia niedoręczenia decyzji pełnomocnikowi nie powinna mieć znaczenia dla rozpoczęcia biegu terminu na wniesienie odwołania. W odpowiedzi na skargę kasacyjną J. W. wniósł o jej oddalenie. Stwierdził, że pominięcie w dostarczeniu decyzji ustanowionego pełnomocnika stoi w sprzeczności z art. 40 § 2 oraz 32 k.p.a. Nie ma możliwości doręczenia pism stronie, inaczej niż przez pełnomocnika, jeżeli jest on ustanowiony. Wywodzono, że nie można uznać, iż doszło do uchybienia terminu w sytuacji, gdy w ogóle nie rozpoczął on biegu. Odnośnie do zarzutu naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 podkreślono, że może on być interpretowany tylko w jeden sposób jako dotyczący decyzji administracyjnej, dlatego też nie znajduje on zastosowania w niniejszej sprawie. Zgodnie z wyraźną wolą ustawodawcy (art. 126 k.p.a.), przepis art. 24 k.p.a. nie znajduje zastosowania w sprawach procesowych, rozpoznawanych postanowieniem. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Nie jest uzasadniony zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Zgodnie z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brała udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Celem tego przepisu jest niedopuszczenie do sytuacji, aby ten sam pracownik rozpoznawał środek zaskarżenia od decyzji w wydaniu której brał udział. Zadaniem tego przepisu jest zapewnienie bezstronności i obiektywizmu orzekania. Przepis ten wyłącza pracownika z udziału w postępowaniu zainicjowanym wniesieniem odwołania oraz wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, jeśli pracownik tej uczestniczył uprzednio w postępowaniu o ponowne rozpoznanie sprawy. Założeniem tego przepisu jest zapewnienie dwuinstancyjności postępowania. Zgodzić należy się z Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, że art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nie ma zastosowania do instytucji prawnej uregulowanej w art. 54 § 3 p.p.s.a. Istnieje bowiem różnica w rozpoznawaniu sprawy w trybie odwoławczym (wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy), a wydawaniem decyzji w trybie autokontroli (art. 54 § 3 p.p.s.a.). Postępowanie odwoławcze jest regulowane przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, zaś instytucja autokontroli przepisem art. 54 § 3 zawartym w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Odwołanie i wniosek o ponowne rozpatrzeniu sprawy dotyczy decyzji nieostatecznych, natomiast autokontrola zakreślona art. 54 § 3 p.p.s.a. decyzji ostatecznych. Instytucja ta może być uruchomiona wyłącznie w przypadku wniesienia skargi do sądu administracyjnego i jest instytucją z której organ może, ale nie musi skorzystać. Jeśli organ dostrzeże wady zaskarżonego rozstrzygnięcia to przy spełnieniu przesłanek z art. 54 § 3 p.p.s.a. może z tej instytucji skorzystać. Zdaniem więc Naczelnego Sądu Administracyjnego art. 24 § 1 pkt 1 k.p.a. nie ma zastosowania do instytucji autokontroli unormowanej w art. 54 § 3 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 14 stycznia 2015 r. II OSK 1439/13). Pracownik organu administracji publicznej, który brał udział w wydaniu zaskarżonej do sądu decyzji (postanowienia) nie podlega wyłączeniu od udziału w wydaniu decyzji (postanowienia) uwzględniającego w całości skargę w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a. Powyższy zarzut skargi kasacyjnej nie jest więc zasadny. Pozbawiony usprawiedliwionych podstaw jest także zarzut dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 54 § 3 p.p.s.a. Nie można zgodzić się z zarzutem skargi kasacyjnej, że art. 54 § 3 p.p.s.a. został naruszony w sposób rażący. W myśl powołanego przepisu uwzględniając skargę organ stwierdza czy działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszaniem prawa. Podzielić należy pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że w rozpoznawanej sprawie powyższe uchybienie zaistniało, jednak nie miało ono wpływu na wynik sprawy. Zasadnie Sąd I instancji zwrócił uwagę, że powyższe rozstrzygnięcia mają na celu ochronę interesów osoby wnoszącej skargę do sądu administracyjnego dającą podstawę organowi do zastosowania instytucji autokontroli. W tym przypadku ochrona ta dotyczyła interesów J. W., który zgodził się z powyższym rozstrzygnięciem. Nie posiada usprawiedliwionych podstaw także zarzut dotyczący naruszenia art. 129 § 2 k.p.a. W myśl powyższego przepisu odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji. Wywody zawarte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że doręczenie decyzji stronie zamiast pełnomocnikowi jest doręczeniem prawidłowym, otwierającym bieg terminu do wniesienia środka zaskarżenia nie mogą zostać podzielone przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zgodnie art. 40 § 2 k.p.a. jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. Przepis art. 40 § 2 k.p.a. nie dopuszcza w tym zakresie żadnych wyjątków. W związku z tym i zgodnie z przyjętą w Kodeksie postępowania administracyjnego zasadą oficjalności organy prowadzące postępowanie bezwzględnie zobowiązane są do doręczania wszystkich pism procesowych, w tym orzeczeń (decyzji i postanowień) pełnomocnikowi ustanowionemu w sprawie. Ponadto zgodnie z orzecznictwem oraz ugruntowanym poglądem doktryny termin do wniesienia odwołania (wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) przez stronę, za którą działa pełnomocnik, rozpoczyna swój bieg dopiero od dnia doręczenia rozstrzygnięcia pełnomocnikowi, choćby wcześniej decyzja została doręczona stronie. Taki sam skutek wywołuje sytuacja, w której pismo organu doręczono pełnomocnikowi, a dopiero potem stronie. Strona postępowania administracyjnego, ustanawiająca pełnomocnika, chroni się przed skutkami nieznajomości prawa. Organ administracji, który pomija pełnomocnika w toku czynności postępowania administracyjnego, niweczy skutki staranności strony w dążeniu do ochrony jej praw i interesów oraz otrzymania takiej ochrony, jaka powinna uzyskać w państwie prawa. Doręczenie decyzji stronie zamiast ustanowionemu przez nią pełnomocnikowi ma - w stosunku do tej strony - wymiar wyłącznie informacyjny. Czynność ta wywołuje jedynie ten skutek, że strona zostaje poinformowana o treści pisma (orzeczenia). Natomiast skutki prawne związane z doręczeniem rozpoczynają się dopiero z datą skutecznego doręczenia pisma (orzeczenia) ustanowionemu przez stronę pełnomocnikowi. Doręczenie decyzji stronie, jeżeli działa ona przez ustanowionego pełnomocnika jest bezskuteczne (por. wyrok NSA z dnia 7 listopada 2014 r., II FSK 1034/13). Dopiero więc doręczenie decyzji pełnomocnikowi J. W. otworzyło termin do wniesienia odwołanie, a co za tym idzie zarzut dotyczący naruszenia art. 129 § 2 k.p.a. jest nieusprawiedliwiony. Powyższe rozważania przesądzają także o braku zasadności naruszenia art. 7 k.p.a. Odnośnie do zarzutu dotyczącego naruszenia art. 151 p.p.s.a. stwierdzić należy, że przepis ten nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, gdyż jest to przepis ogólny (blankietowy), stanowiący jedynie prawną podstawę orzeczenia oddalającego skargę, nie jest zatem możliwe rozpoznanie takiego zarzutu, bez powiązania go z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów p.p.s.a., którym uchybił Wojewódzki Sąd Administracyjny. Mając na względzie powyższe rozważania skarga kasacyjna jako niezasadna została oddalona w oparciu o art. 184 p.p.s.a.