II SA/Wa 2828/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Marek Pietras, Sędziowie WSA Agnieszka Góra – Błaszczykowska, Anna Mierzejewska (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Maria Zawada, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 maja 2012 r. sprawy ze skargi A. C. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie obniżenia dodatku służbowego 1. uchyla zaskarżony rozkaz personalny oraz utrzymany nim rozkaz personalny Komendanta [...] w [...] z [...] sierpnia 2011 r. 2. zaskarżony rozkaz personalny nie podlega wykonaniu w całości. Komendant Główny Policji rozkazem personalnym z dnia [...] października 2011 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy rozkaz personalny Komendanta [...] w [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. o obniżeniu A. C. z dniem [...] września 2011 r. dodatku służbowego. Do wydania powyższych rozkazów personalnych doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Rozkazem personalnym z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] Komendant [...] w [...], działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.) oraz na podstawie § 9 ust. 5 w zw. z § 8 ust. 5 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732 ze zm.) – obniżył z dniem [...] września 2011 r. A. C. dodatek służbowy o 30% otrzymywanej stawki, tj. do kwoty [...] zł miesięcznie. Na podstawie art. 108 § 1 k.p.a. decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu rozkazu organ I instancji wskazał, że zgodnie z kartą opisu pracy na zajmowanym stanowisku [...] A. C. powinien realizować m.in. następujące zadania: [...]. Organ podał, że A. C. przebywa od dnia [...] maja 2011 r. na zwolnieniu lekarskim, w terminach [...] maja 2011 r. (22 dni); [...] maja – [...] czerwca 2011 r. (30 dni); [...] czerwca – [...] lipca 2011 r. (30 dni) i od [...] lipca 2011 r. do chwili obecnej. Od początku bieżącego roku łącznie chorował 100 dni. W związku z powyższym nie realizuje opisanych wyżej obowiązków. Organ podniósł jednocześnie, że nieobecność ww. dezorganizuje pracę i inni funkcjonariusze [...] muszą wykonywać te czynności. W tej sytuacji organ stwierdził, że otrzymywana przez policjanta kwota dodatku służbowego w żaden sposób nie koresponduje z treścią § 9 ust. 2 powołanego rozporządzenia w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego. Zgodnie z tym przepisem, przyznanie i wysokość dodatku służbowego uzależniona jest od oceny wywiązywania się przez policjanta z obowiązków oraz realizacji zadań i czynności służbowych, ze szczególnym uwzględnieniem ich charakteru i zakresu oraz rodzaju posiadanych przez policjanta kwalifikacji zawodowych. Reasumując, organ stwierdził, iż w jego ocenie, policjant, który od wielu miesięcy nie realizuje absolutnie żadnych zadań i czynności służbowych nie może otrzymywać dodatku służbowego w uprzednio ustalonej kwocie. Wyjaśnił jednocześnie, że decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności z uwagi na interes społeczny, tożsamy w tym przypadku z interesem służby, przejawiający się koniecznością niezwłocznego dostosowania otrzymywanej przez A. C. kwoty dodatku służbowego do wymogów obligowanych przepisami prawa. Od powyższego rozkazu personalnego A. C. wniósł odwołanie, wskazując na brak merytorycznych przesłanek do jego wydania. Zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię § 9 ust. 5 i § 8 ust. 5 pkt 2 rozporządzenia MSWiA z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego, a także prawa materialnego, polegające na jego niewłaściwym zastosowaniu przez wadliwy wybór normy prawnej nieadekwatnej do sytuacji. Ponadto zarzucił naruszenie zasady legalizmu wyrażonej w art. 6 k.p.a. oraz naruszenie art. 7 Konstytucji RP, a także art. 108 k.p.a. Komendant Główny Policji, w wyniku rozpoznania powyższego odwołania, rozkazem personalnym z dnia [...] października 2011 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżony rozkaz personalny Komendanta [...] w [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. W uzasadnieniu rozkazu, przytaczając treść przepisów art. 100 ust. 1 i art. 104 ust. 3 powołanej ustawy o Policji oraz przepisów § 9 ust. 1 i 2 w zw. z § 8 ust. 4 powołanego rozporządzenia MSWiA z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego, organ wskazał na uznaniowość dodatku służbowego jako składnika uposażenia i uzależnienie go od indywidualnej oceny pracy policjanta. Organ podkreślił, iż zgodnie z § 9 ust. 5 ww. rozporządzenia w szczególnie uzasadnionych przypadkach dodatek służbowy podlega obniżeniu, przy czym przepisy § 8 ust. 5 – 8 stosuje się odpowiednio, z zastrzeżeniem ust. 6. Stosownie natomiast do treści § 8 ust. 5 pkt 2 rozporządzenia dodatek funkcyjny można w zależności od oceny wywiązywania się przez policjanta z obowiązków służbowych oraz realizacji przez niego zadań i czynności służbowych obniżyć nie więcej niż o 30% otrzymywanej stawki, z zastrzeżeniem ust. 8. W ocenie organu odwoławczego, analiza powołanych przepisów prowadzi do wniosku, że dodatki do uposażenia przysługują policjantowi za faktyczne wykonywanie obowiązków lub pełnienie służby na stanowisku, z którym dodatek ten jest związany, nie zaś z tytułu mianowania na określone stanowisko. Ponadto wysokość dodatku pozostawiona została uznaniu przełożonego, który w zależności od własnej oceny sposobu wywiązywania się przez policjanta z obowiązków służbowych może obniżyć dodatek nie więcej niż o 30% otrzymywanej stawki. Uznaniowość wysokości dodatku służbowego oznacza również, że nawet policjanci wykonujący te same zadania służbowe mogą posiadać dodatek służbowy w różnej wysokości. Taki charakter dodatku sprawia, że policjant nie może skutecznie kwestionować wysokości dodatku, o ile jest ona zgodna z obowiązującymi przepisami. Przechodząc na grunt rozpatrywanej sprawy, organ odwoławczy podał, że w 2011 r. A. C. przebywał łącznie 100 dni na zwolnieniach lekarskich. W tym czasie nie realizował obowiązków i zadań służbowych. Podczas absencji chorobowej jego obowiązki realizowali inni policjanci. Organ stwierdził, iż długotrwała choroba stanowi podstawę do obniżenia dodatku służbowego, gdyż w tym okresie policjant nie wykonuje faktycznie żadnych zadań i czynności służbowych. Organ podniósł jednocześnie, iż zgodnie z art. 121 ustawy o Policji w razie choroby, urlopu, zwolnienia od zajęć służbowych oraz w okresie pozostawania bez przydziału służbowego policjant otrzymuje uposażenie zasadnicze, dodatki do uposażenia o charakterze stałym i inne należności pieniężne należne na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym – z uwzględnieniem powstałych w tym okresie zmian, mających wpływ na prawo do uposażenia i innych należności pieniężnych lub na ich wysokość. Niewątpliwie zaś przerwy w pełnieniu służby i nierealizowanie zadań mają wpływ na wysokość dodatku służbowego. Komendant Główny Policji wyjaśnił również, że powyższy przepis nie ogranicza możliwości kształtowania przez organ sytuacji finansowej funkcjonariusza w ramach uznaniowości zakreślonej przepisami prawa w okresie jego choroby, urlopu, zwolnienia od zajęć służbowych oraz w okresie pozostawania bez przydziału służbowego. Fakt przebywania A. C. na zwolnieniach lekarskich nie stanowił zatem przeszkody do dokonania przez organ oceny, czy zaszły okoliczności określone w § 9 ust. 5 w zw. z § 8 ust. 5 pkt 2 powołanego rozporządzenia, z uwagi na dokonaną ocenę wywiązywania się z obowiązków służbowych oraz realizacji przez wymienionego powierzonych zadań i czynności służbowych. Ponadto zdaniem organu, zasadne jest wskazanie, że zaskarżona decyzja wywołuje określony skutek prawny od wskazanej w niej daty, a więc na przyszłość. Nie jest więc decyzją obniżającą należny policjantowi dodatek do uposażenia za okres choroby, obniżenie nie dotyczy bowiem okresu sprzed jej wydania i następuje niezależnie od tego, czy policjant kontynuuje przebywanie na zwolnieniu lekarskim, czy też powraca do wykonywania obowiązków służbowych. Odnosząc się natomiast do faktu nadania decyzji organu I instancji rygoru natychmiastowej wykonalności, Komendant Główny Policji wskazał, że rygor ten należało nadać z uwagi na ważny interes społeczny, wyrażający się koniecznością niezwłocznego obniżenia dodatku służbowego policjantowi niewykonującemu obowiązków służbowych. Podniósł także, że nieracjonalne wydatkowanie środków pieniężnych z budżetu Policji, niezależnie od ich wysokości, w tym wypłacenie policjantowi dodatku służbowego w kwocie nieadekwatnej do faktycznie realizowanych zadań, jest sprzeczne z interesem społecznym oraz interesem służby. W skardze na powyższy rozkaz personalny skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A. C. zarzucił organowi naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez ich niewłaściwą wykładnię. Skarżący wskazał na rażące naruszenie art. 121 ust. 1 powołanej ustawy o Policji, co jego zdaniem skutkować powinno stwierdzeniem nieważności zapadłych w sprawie rozstrzygnięć. W uzasadnieniu skargi podniósł, że zgodnie z wykładnią poczynioną przez organy Policji, niewykonywanie obowiązków służbowych jest równorzędne z faktem ich niewłaściwego wykonywania. Wskazał, że z treści art. 121 ustawy o Policji wynika, że w razie choroby policjant otrzymuje dodatki do uposażenia o charakterze stałym z ostatnio zajmowanego stanowiska z uwzględnieniem zmian mających wpływ na prawo do tych dodatków. Zdaniem skarżącego, zmianą mającą wpływ na prawo do dodatku służbowego nie może być przebywanie na zwolnieniu lekarskim. Z uwagi na powyższe skarżący wniósł o uchylenie rozkazów personalnych organów obu instancji. Komendant Główny Policji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego rozkazu personalnego. Organ podkreślił, że przerwy w pełnieniu służby i nierealizowanie zadań mają wpływ na wysokość dodatku służbowego. Wskazał, że wbrew twierdzeniom skargi na przeszkodzie w podjęciu decyzji o obniżeniu dodatku służbowego nie stoi art. 121 ust. 1 ustawy o Policji. Organ stwierdził, że przepis ten nie ogranicza możliwości kształtowania przez organ sytuacji finansowej funkcjonariusza w ramach uznaniowości zakreślonej przepisami prawa w okresie jego choroby, urlopu, zwolnienia od zajęć służbowych oraz w okresie pozostawania bez przydziału służbowego. Wskazał również, że zaskarżony rozkaz personalny nie ma charakteru kary dyscyplinarnej. Katalog kar dyscyplinarnych zawarty jest w art. 134 ustawy o Policji. Obniżenie dodatku służbowego w związku z wymierzeniem kary dyscyplinarnej przewidują zaś przepisy § 9 ust. 5 w związku z § 8 ust. 8 pkt 1 powołanego wyżej rozporządzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania rozstrzygnięcia – decyzji w sprawie. Sąd administracyjny nie ocenia więc decyzji pod kątem jej słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego. W myśl z kolei art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oceniając zaskarżony rozkaz personalny w świetle wskazanych wyżej kryteriów, Sąd stwierdził, iż skarga A. C. zasługuje na uwzględnienie, gdyż rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji oraz utrzymany nim w mocy rozkaz personalny Komendanta [...] w [...] wydane zostały z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 104 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.), policjant za należyte wykonywanie obowiązków służbowych może otrzymywać dodatek służbowy. Natomiast art. 104 ust. 6 ustawy o Policji zawiera delegację dla ministra właściwego do spraw wewnętrznych do wydania rozporządzenia, w którym określi w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw pracy, szczegółowe zasady otrzymywania oraz wysokość dodatków do uposażenia, o których mowa w ust. 1-4, uwzględniając ich rodzaj i charakter, przesłanki przyznawania lub podwyższania na stałe lub na czas określony, warunki obniżania lub cofania oraz stanowiska uprawniające do dodatku funkcyjnego. Na podstawie powyższej delegacji, jak również na podstawie delegacji wynikającej z art. 101 ust. 2 i art. 102 wskazanej ustawy, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wydał rozporządzenie z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732 ze zm.). Stosownie do treści § 9 ust. 5 tego rozporządzenia, w szczególnie uzasadnionych przypadkach dodatek służbowy podlega obniżeniu. Przepisy § 8 ust. 5-8 stosuje się odpowiednio, z zastrzeżeniem ust. 6. W niniejszej sprawie kwestią sporną jest to, czy przepisy § 9 ust. 5 i § 8 ust. 5-8 ww. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. mogą stanowić podstawę do obniżenia dodatku służbowego policjantowi przebywającemu na długotrwałym zwolnieniu lekarskim. Stwierdzić w tym miejscu należy, iż co do zasady istnieje ścisły związek pomiędzy przyznaniem policjantowi dodatku służbowego w określonej wysokości, a sposobem wykonywania przez niego obowiązków i zadań. W ocenie Sądu, szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w powołanym wyżej przepisie rozporządzenia powodujący, że dodatek służbowy może być obniżony dotyczy nienależytego wywiązywania się z obowiązków służbowych, nienależytej realizacji zadań i czynności służbowych, a także zmiany zakresu obowiązków służbowych, warunków służby, bądź ustania innych przesłanek, które uzasadniały przyznanie go w określonej wysokości. Nie obejmuje natomiast sytuacji, gdy przyczyną niewykonywania przez policjanta obowiązków służbowych jest choroba. Zgodnie bowiem z art. 121 ust. 1 ustawy o Policji, w razie choroby, urlopu, zwolnienia od zajęć służbowych oraz w okresie pozostawania bez przydziału służbowego policjant otrzymuje uposażenie zasadnicze, dodatki do uposażenia o charakterze stałym i inne należności pieniężne należne na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym – z uwzględnieniem powstałych w tym okresie zmian, mających wpływ na prawo do uposażenia i innych należności pieniężnych lub na ich wysokość. W ocenie Sądu, ze sformułowania "z uwzględnieniem powstałych w tym okresie zmian, mających wpływ na prawo do uposażenia i innych należności pieniężnych lub na ich wysokość" zawartego w tym przepisie wynika, że dotyczą one zmian prawnych, a nie faktycznych. Oznaczają zatem konieczność uwzględniania w stosunku do policjanta przebywającego na zwolnieniu lekarskim z powodu choroby, czy też przebywającego na urlopie, zwolnionego od zajęć służbowych lub pozostającego bez przydziału służbowego, wprowadzanych w tym okresie nowych regulacji prawnych, w tym płacowych. Z regulacji zawartej w art. 121 ust. 1 ustawy o Policji wynika natomiast, że pozostawania na zwolnieniu lekarskim nie można oceniać w kategoriach należytego, czy nienależytego wykonywania obowiązków w rozumieniu art. 104 ust. 3 ustawy oraz przepisów § 8 ust. 5-7 powołanego rozporządzenia. Regulacja ta ma bowiem charakter ochronny i, co do zasady, gwarantuje policjantowi zachowanie prawa do uposażenia w dotychczasowej wysokości w okresie, w jakim nie pełni on obowiązków służbowych w związku z zaistnieniem szczególnych okoliczności wymienionych w tym przepisie. Pogląd ten znajduje potwierdzenie w bogatym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1979/10, wyrok NSA z dnia 16 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 577/11, wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 1113/11 - orzeczenia niepublikowane, dostępne w internetowej bazie orzeczeń pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W stanie faktycznym niniejszej sprawy organy, podejmując decyzję o obniżeniu A. C. dodatku służbowego, miały na względzie tę okoliczność, iż policjant od wielu tygodni nie realizował zadań i czynności służbowych wynikających z karty opisu jego stanowiska pracy. Jednakże, co jest w sprawie niniejszej bezsporne, skarżący nie wykonywał zadań i czynności służbowych, z powodu przebywania na długotrwałym zwolnieniu lekarskim. Mamy tu więc do czynienia z faktycznym niewykonywaniem obowiązków służbowych, ale jest to sytuacja szczególna objęta regulacją określoną w art. 121 ust. 1 ustawy o Policji. Organy orzekające w sprawie błędnie zatem przyjęły, że zwolnienie od zajęć służbowych skarżącego z powodu choroby jest okolicznością mającą wpływ na prawo do dodatku służbowego. W ust. 2 art. 121 ustawy o Policji zawarta została wprawdzie delegacja dla ministra właściwego do spraw wewnętrznych, który w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw pracy, może, w drodze rozporządzenia, ograniczyć w całości lub w części wypłatę niektórych dodatków do uposażenia w okresie choroby, urlopu okolicznościowego albo pozostawania policjanta bez przydziału służbowego, uwzględniając rodzaje i wysokość dodatków, których wypłata podlega ograniczeniu w razie choroby, urlopu okolicznościowego albo pozostawania policjanta bez przydziału służbowego, a także właściwość organów w tych sprawach. Powyższe upoważnienie ma jednak charakter fakultatywny. Minister właściwy do spraw wewnętrznych nie skorzystał zaś do tej pory z tej delegacji ustawowej i nie wydał przepisów wykonawczych, które regulowałyby kwestie obniżania dodatków służbowych tym policjantom, którzy nie wykonują czynności służbowych z przyczyn określonych w art. 121 ust. 1 ustawy. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.