II OSK 2458/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. WSA Dorota Dąbek Protokolant starszy inspektor sądowy Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 10 kwietnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Starosty Bialskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 27 maja 2014 r. sygn. akt II SAB/Lu 357/13 w sprawie ze skargi J. H. na przewlekłość postępowania Starosty Bialskiego w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] r. postanawia: 1. uchylić wyrok i odrzucić skargę, 2. zasądzić od J. H. na rzecz Starosty Bialskiego kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 27 maja 2014 r. sygn. akt II SAB/Lu 357/13 zobowiązał Starostę Bialskiego do załatwienia wniosku J. H. z dnia [...] r. w terminie miesiąca od daty zwrotu akt administracyjnych sprawy wraz z odpisem prawomocnego wyroku, stwierdził, że bezczynność Starosty Bialskiego miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzył Staroście Bialskiemu grzywnę w wysokości 3 000 (trzy tysiące) złotych. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Pismami z dnia [...] r. (wniosek Nr 1, Nr 2, Nr 3), adresowanymi do Starosty Bialskiego, J. H. wnioskował o wszczęcie postępowania wewnętrznego w celu wyjaśnienia nieprawidłowości w postępowaniu scaleniowym gruntów we wsi S. Następnie w dniu [...] r. złożył on do tego organu wniosek o przeprowadzenie postępowania administracyjnego w zakresie scalenia i wymiany gruntów. We wniosku tym żądał między innymi: – wznowienia postępowania scaleniowego we wsi S. co do działek nr [...] o pow. 6,06 ha i nr 187, o pow. 1,69 ha, wyłączenia z postępowania scaleniowego działek nr [...] i nr [...], o łącznej pow. 33 ha oraz przeprowadzenia postępowania wymiennego, w zakresie określonym we wniosku z dnia [...] r. (pkt 1), Wniosek ten wpłynął do organu w dniu 9 września 2003 r. W odpowiedzi na wniosek Starosta pismem z dnia [...] r. nr [...] poinformował J. H., że na żądania zawarte w punkcie 1 wniosku organ udzielił już odpowiedzi we wcześniejszych pismach z dnia [...] r., nr [...], z dnia [...] r., nr [...] oraz z dnia [...] r., nr [...]. W piśmie z dnia [...] r., które wpłynęło do organu w dniu 17 maja 2010 r., J. H. wnioskował o załatwienie wniosków z [...] r. i wniosku z [...] w formie decyzji. Odpowiadając na to pismo Starosta Bialski pismem z dnia [...] r., nr [...] wyjaśnił, że informacja dotycząca wniosku z dnia [...] r. została udzielona w piśmie z dnia [...] r. Pismem z dnia [...] r. J. H. wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. zażalenie na bezczynność Starosty Bialskiego w sprawie niezałatwienia w terminie wniosku z dnia [...] r. i trzech wniosków z dnia [...] r. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. uznało zażalenie J. H. za nieuzasadnione. Pismem z dnia [...] r. (21 czerwca 2013 r. data wpływu do WSA) J. H. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę, zarzucając Staroście Bialskiemu przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie z wniosku skarżącego z dnia [...] r. dotyczącego przeprowadzenia postępowania scaleniowego i wymiennego oraz trzech wniosków z dnia [...] r. Skarżący podkreślił, że organ ten pozostaje bezczynny w niniejszej sprawie, pomimo upływu około 10 lat od dnia złożenia wniosku. Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z 21 czerwca 2013 r. wyłączono do odrębnych postępowań skargę J. H. z [...] r. w części dotyczącej przewlekłości postępowania w sprawie trzech wniosków z dnia [...] r. o wszczęcie postępowania wewnętrznego w celu wyjaśnienia nieprawidłowości w postępowaniu scaleniowym (II SAB/Lu 358/13, II SAB/Lu 359/13, II SAB/Lu 360/13). Tym samym w sprawie przewlekłości postępowania Starosty Bialskiego w sprawie wniosku J. H. z dnia [...] r. zarządzono prowadzenie postępowania pod sygn. II SAB/Lu 357/13. W odpowiedzi na skargę Starosta Bialski wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. Organ podkreślił, że wskazane wyżej wnioski skarżącego dotyczyły prowadzonego postępowania scaleniowego części gruntów wsi S., które zostało zakończone decyzją Starosty Bialskiego z dnia [...] r., nr [...], o zatwierdzeniu projektu części gruntów wsi S., gmina S. Starosta Bialski wskazał, że od tej decyzji J. H. odwołał się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B., które decyzją z dnia [...] r., nr [...], utrzymało w mocy w całości zaskarżoną decyzję Starosty, przez co stała się ona prawomocna i podlega wykonaniu. Prawidłowość tych decyzji, jak zaznaczył Starosta, była badana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, który wyrokiem z dnia 15 grudnia 2004 r., sygn. akt II SA/Lu 489/03 oddalił skargę J. H. na wskazaną decyzję Kolegium. Skarga kasacyjna od tego wyroku została zaś oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 2006 r., sygn. akt II OSK 497/05. Zdaniem Starosty Bialskiego, sprawa objęta wnioskiem J. H. z dnia [...] r. nie mogła zostać załatwiona decyzją administracyjną w myśl art. 104 k.p.a., gdyż postępowanie dotyczące scalenia gruntów wsi S. zostało już zakończone decyzją ostateczną. Wyrokiem z dnia 27 maja 2014 r., II SAB/Lu 357/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, działając na podstawie art. 149 § 1 i 2 oraz art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 zobowiązał Starostę Bialskiego do załatwienia wniosku J. H. z dnia [...] r. w terminie miesiąca od daty zwrotu akt administracyjnych sprawy wraz z odpisem prawomocnego wyroku, stwierdził, że bezczynność Starosty Bialskiego miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzył Staroście Bialskiemu grzywnę w wysokości 3 000 (trzy tysiące) złotych. Na wstępie Sąd zaznaczył, że skarga była dopuszczalna, ponieważ skarżący, stosownie do art. 37 § 1 k.p.a. złożył w dniu [...] r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie przez Starostę Bialskiego. W wyroku podkreślono, że w sprawie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, to sąd administracyjny, na podstawie okoliczności sprawy, a zwłaszcza czynności postępowania administracyjnego, ocenia, czy w sprawie wystąpiła bezczynność, czy przewlekłe prowadzenie postępowania oraz na podstawie tej oceny, stosownie do okoliczności sprawy, podejmuje rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 149 p.p.s.a. Oznacza to w przekonaniu Sądu, że wyodrębnienie w ustawie skarg na bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania, nie oznacza rozróżnienia dwóch odrębnych kategorii spraw sądowoadministracyjnych. Dopuszczalna jest zatem w opinii Sądu zmiana kwalifikacji sprawy w przedmiocie bezczynności na przewlekłość postępowania i odwrotnie. Nie budzi wątpliwości Sądu, że skarżący wskazując na przewlekłość postępowania Starosty Bialskiego, podnosił zarzuty dotyczące bezczynności tego organu, albowiem wskazywał na niezałatwienie jego wniosku pomimo upływu blisko dziesięciu lat od jego złożenia. W wyroku przywołano orzecznictwo sądowe, zgodnie z którym o bezczynności organu administracji można mówić wówczas, gdy organ ten, pomimo istniejącego obowiązku, nie załatwia, w określonej prawem formie i w określonym prawem czasie sprawy, co do której obowiązujące regulacje czynią go właściwym i kompetentnym. Dotyczy to zarówno sytuacji, gdy organ nie podjął żadnych czynności, jak i takiej, gdy czynności wprawdzie zostały podjęte, ale organ nie zakończył go stosownym aktem. Sąd zaznaczył, że wbrew twierdzeniom organu, bezczynność może polegać nie tylko na niewydaniu decyzji administracyjnej, ale także na niewydaniu postanowień określonych w art. 3 § 2 pkt 2 i 3 p.p.s.a. bądź na niewydaniu innych aktów lub niepodjęciu innych czynności, wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W uzasadnieniu wyroku wskazano, że dla zasadności skargi na bezczynność nie ma znaczenia, z jakich powodów określone działanie nie zostało podjęte, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną, czy też niezawinioną opieszałością organu. Wniesienie skargi jest zatem w przekonaniu Sądu uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w razie odmowy podjęcia określonego działania, mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że zachodzą okoliczności, które uwalniają go od obowiązku prowadzenia postępowania w konkretnej sprawie i zakończenia go wydaniem decyzji administracyjnej lub innego aktu czy czynności. W rozpoznawanej sprawie zdaniem Sądu jest bezsporne, że w piśmie z dnia [...] r. J. H. wnioskował o wznowienie postępowania scaleniowego we wsi S. co do działek nr [...] i nr [...]. Podtrzymał ten wniosek w piśmie z dnia [...] r. Sąd podkreślił, że ze stanu faktycznego sprawy wynika bezspornie, że Starosta Bialski był bezczynny w załatwieniu niniejszej sprawy. Jak wskazał Sąd, skoro skarżący domagał się wszczęcia przedmiotowego postępowania administracyjnego, to obowiązkiem Starosty Bialskiego było merytoryczne załatwienie wniosków skarżącego bądź zakończenie postępowania wszczętego tymi wnioskami w inny sposób, na przykład poprzez umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego albo przekazanie podania organowi właściwemu, w trybie określonym w art. 65 § 1 k.p.a. W wyroku rozstrzygnięto, że w sytuacji gdy skarżący zgłaszał żądanie dotyczące prowadzenia postępowania, które zostało zakończone decyzją ostateczną, to nie dawało to podstaw do "milczenia" organowi administracji. Starosta, jako organ, do którego wpłynęło podanie skarżącego, obowiązany był w przekonaniu Sądu, do precyzyjnego ustalenia treści żądania strony i w zależności od tego do podjęcia określonych czynności procesowych. Mając na uwadze niejednoznaczność treści żądań zawartych we wniosku strony skarżącej z dnia [...] r. Starosta był w opinii Sądu zobligowany do wezwania skarżącego – w trybie art. 64 § 2 w zw. z art. 63 § 2 k.p.a. – do sprecyzowania treści swojego żądania. W świetle materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy nie budzi wątpliwości Sądu, że Starosta Bialski nie wywiązał się z tego obowiązku, pomimo upływu znacznego czasu od daty wpływu do organu przedmiotowego wniosku. Zdaniem Sądu bezczynności Starosty Bialskiego w niniejszej sprawie nie uzasadniało nawet przyjęcie, iż w związku z toczącym się postępowaniem sądowoadministracyjnym w sprawie ze skargi J. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r., Starosta Bialski nie dysponował całością akt administracyjnych sprawy. Posiadanie tych akt nie uniemożliwiało zdaniem Sądu wezwania skarżącego do sprecyzowania treści jego wniosku. Jak zwrócił uwagę Sąd, organ ten nie przestał zresztą tkwić w bezczynności w sprawie niniejszej, również po zwróceniu akt administracyjnych sprawy do organu, co nastąpiło po wydaniu przez NSA wyroku z dnia 8 lutego 2006 r. sygn. akt II OSK 497/05. Zdaniem Sądu materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie uzasadnia stwierdzenia, iż skarżący wycofał swój wniosek z dnia [...] r. w części objętej pkt. 1 tego wniosku. Nawet jednak, gdyby skarżący cofnął wniosek w opisanym zakresie, to wymagało to w przekonaniu Sądu, reakcji procesowej organu. W wyroku wskazano, że Starosta Bialski dopuścił się w niniejszej sprawie bezczynności z rażącym naruszeniem prawa. Stan taki ma, zdaniem Sądu miejsce, wówczas gdy bez bliższego zaznajomienia się z czynnościami podejmowanymi przez organ, niewątpliwe jest pozostawanie w bezczynności organu w określonej sprawie. Oceniając tę okoliczność, Sąd miał również na względzie fakt niezałatwienia wniosku skarżącego w sposób przewidziany przepisami przez blisko 11 lat od daty wpływu do organu wniosku skarżącego, a także około 8 lat bezczynności po zwrocie akt administracyjnych sprawy z Sądu. Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Lublinie z dnia 27 maja 2014 r., II SAB/Lu 357/13 do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Starosta Bialski zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu: 1. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania, w tym: a. nieważność postępowania zgodnie z art. 183 § 2 pkt 3 p.p.s.a. wobec wydania zaskarżonego orzeczenia w sprawie, która była wcześniej przedmiotem innego zakończonego postępowania przed WSA w Lublinie sygn. akt II SAB/Lu 356/13 i którym to wyrokiem organ został zobowiązany do załatwienia wniosku J. H. z dnia [...] r. w sprawie wznowienia postępowania dotyczącego zatwierdzenia projektu scalenia w zakresie działek [...] i [...] położonych we wsi S., b. naruszenie art. 149 § 1 p.p.s.a. i art. 80 k.p.a. poprzez nieuzasadnione odrzucenie dokonanej przez organ oceny materiału dowodowego w tej sprawie, skutkującej przyjęciem przez organ określonego trybu załatwiania sprawy/właściwego dla wniosku/, dowolną interpretację zdarzeń i faktów zaistniałych w przedmiotowej sprawie oraz nieuzasadnione i bezpodstawne przyjęcie wbrew zgromadzonym w sprawie dowodom, że organ naruszył art. 8, 9, 63 § 2, 64 § 2, 105 § 1 i 235 § 1 k.p.a. c. przyjęcie przez Sąd, że do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia [...] r. ma zastosowanie art. 235 k.p.a. z pominięciem art. 241 k.p.a., który reguluje procedurę rozpoznania wniosku, d. naruszenie art. 149 § 2 p.p.s.a. przez niewspółmierność orzeczonej kary do rzekomej winy organu za nie przesłanie wniosku skarżącego o wznowienie postępowania do organu właściwego w sprawie, oraz pominięcie faktu, że wznowienie postępowania scaleniowego, o którym skarżący pisze w swym piśmie z dnia [...] r. miało miejsce przed SKO w B., na podstawie bezpośredniego wniosku złożonego przez skarżącego do tego organu 2. naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie przepisów i ich błędną wykładnię: a. art. 149 i art. 145 § 6 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. przez nieuzasadnione przyjęcie, że stanowią podstawę obciążenia organu obowiązkiem załatwienia wniosku skarżącego, oraz uzasadniają zdaniem Sądu odpowiedzialność majątkową za naruszenie w prowadzonym postępowaniu art. 8, 9, 63 § 2, 64 § 2, 105 § 1 i 235 § 1 k.p.a. W konsekwencji prowadzi to do przypisania organowi popełnienia błędu w zakresie poprawności zastosowanego prawa przy załatwieniu sprawy skarżącego, b. naruszenie art. 151 p.p.s.a. przez pominięcie art. 50 p.p.s.a. i art. 2 pkt 8 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 ze zm.) – przepisu, który wskazuje kto może występować w charakterze strony w postępowaniu dotyczącym zmian w ewidencji gruntów- przez niezastosowanie właściwej normy prawnej do konkretnego stanu faktycznego, pomimo istnienia podstaw do dokonania subsumcji, a w konsekwencji nieoddalenie skargi mimo braku interesu prawnego po stronie skarżącego. Po zmianie przez skarżącego wniosku i zażądania wydania decyzji ograniczonej jedynie do wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów skarżący nie spełnia kryteriów do uznania go za stronę w postępowaniu, oraz nie posiada interesu prawnego w żądaniu zmian w ewidencji gruntów, co powinno skutkować oddaleniem jego skargi w całości. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Lublinie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w zw. z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie dostrzeżono okoliczności wskazujące na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, co zarzuca się również w pkt 1a skargi kasacyjnej. Nieważność postępowania zachodząca w tej sprawie wynika z art. 183 § 2 pkt 3 p.p.s.a. i polega na tym, że sprawa rozstrzygnięta zaskarżanym wyrokiem z dnia 27 maja 2014 r., II SAB/Lu 357/13 została wcześniej prawomocnie osądzona wyrokiem WSA w Lublinie z dnia 13 listopada 2013 r., II SAB/Lu 356/13. Prawomocne orzeczenie Sądu zgodnie z art. 170 i art. 171 p.p.s.a. jest wiążące i ma powagę rzeczy osądzonej co do tego, co stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia (W. Piątek, Powaga rzeczy osądzonej wyroku sądu administracyjnego, Warszawa 2015, s. 202-208). W powyższym wyroku z dnia 13 listopada 2013 r. Sąd zobowiązał Starostę Bialskiego do załatwienia wniosku J. H. z dnia [...] r. w sprawie o wznowienie postępowania dotyczącego zatwierdzenia projektu scalenia gruntów zakończonego decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. Nr [...], w terminie 14 dni od zwrotu akt administracyjnych z odpisem prawomocnego wyroku. Z punktu I sentencji wyroku z dnia 13 listopada 2013 r. wynika co prawda, że dotyczy on wniosku J. H. z dnia [...] r., a z sentencji wyroku z dnia 27 maja 2014 r., że dotyczy wniosku z [...] r., jednak z porównania treści skarg i uzasadnień obu wyroków można wywnioskować, że przedmiotem obu spraw jest przewlekłość postępowania Starosty Bialskiego w rozpatrzeniu wniosku J. H. o wznowienie postępowania dotyczącego postępowania scaleniowego we wsi S., co do działek nr [...] i nr [...]. Sprawa prawomocnie zakończona wyrokiem WSA w Lublinie z dnia 13 listopada 2013 r., II SAB/Lu 356/13 została wszczęta skargą J. H. z dnia [...] r. Natomiast sprawa II SAB/Lu 357/13 oraz sprawy II SAB/Lu 358/13, II SAB/Lu 359/13 i II SAB/Lu 360/13 wyłączone do odrębnych postępowań, zostały wszczęte skargą J. H. z dnia [...] r. Skargi J. H. na przewlekłość postępowania Starosty Bialskiego w przedmiocie wniosków z dnia [...] r. zostały prawomocnie rozstrzygnięte postanowieniami Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 marca 2014 r., II OSK 503/14, I OSK 504/14 i II OSK 505/14. Ponieważ w dacie orzekania w niniejszej sprawie (27 maja 2014 r.), był już prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Lublinie z dnia 13 listopada 2013 r., II SAB/Lu 356/13, Sąd pierwszej instancji powinien odrzucić skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a. W tych okolicznościach, nieodrzucenie skargi przez Sąd pierwszej instancji, obliguje Naczelny Sąd Administracyjny do uchylenia zaskarżonego wyroku i odrzucenia skargi na podstawie art. 189 p.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.