IV SAB/Gl 53/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Adam Mikusiński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Matan Sędzia WSA Stanisław Nitecki Protokolant St. sekr. sąd. Magdalena Kurpis po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 sierpnia 2013 r. sprawy ze skargi E.P. na bezczynność Starosty [...] w przedmiocie zwrotu pobranego świadczenia przyznanego na częściowe pokrycie kosztów utrzymania dziecka w rodzinie zastępczej 1) zobowiązuje Starostę [...] do wydania decyzji administracyjnej w niniejszej sprawie, w terminie 30 dni; 2) stwierdza, ze bezczynność Starosty [...] nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Decyzją z dnia [...] r., nr [...] Dyrektor Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w B., działający z upoważnienia Starosty B. uznał kwotę 1.083,83 zł przyznaną E. i M. P. z tytułu pomocy pieniężnej na częściowe pokrycie kosztów utrzymania dziecka – N. N., w rodzinie zastępczej, zrealizowaną w okresie od 12 stycznia 28 lutego 2011 r. za świadczenie nadpłacone, podlegające zwrotowi. W wyniku odwołania złożonego przez wyżej wymienionych, wspomniana decyzja z dnia [...] r. została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., które rozstrzygnęło o tym w decyzji z dnia [...]r., nr [...] przekazując równocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Pismem datowanym na [...] r. E. P. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. skargę na bezczynność Starosty B. zarzucając mu brak wydania nowej decyzji administracyjnej mającej stanowić wynik ponownego rozpoznania niniejszej sprawy. Skarżąca podniosła, że postanowieniem z dnia [...] r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławczego w B. uznało jej zażalenie na bezczynność Starosty B. w powyższym zakresie za nieuzasadnione (postanowienie to stanowi przedmiot zaskarżenia w odrębnym postępowaniu toczącym się w tutejszym Sądzie pod sygn. akt IV SA/Gl 594/13). Jakkolwiek przy tym strona odnotowała, iż w treści przywołanego postanowienia wskazano, że organ pierwszej instancji wydał w sprawie stosowną decyzję nr [...] w dniu [...]r. , to jednak podkreśliła, iż decyzja ta nie została jej doręczona, o czym świadczy brak zwrotnego potwierdzenia odbioru, które dokumentowałoby ten fakt. W tym miejscu strona zarzuciła organowi samorządowemu fałszerstwo wywodząc, iż decyzję datowaną na [...] r. w rzeczywistości musiał on sporządzić później, zaś jako dowód jej nadania powołuje dokumenty potwierdzające w istocie nadanie przesyłki zawierającej jedno z innych pism, których wysyła do niej kilka miesięcznie. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w B., działający z upoważnienia Starosty B. wyjaśnił, iż w wyniku ponownego rozpoznania sprawy (po uchyleniu przez organ drugiej instancji jego wcześniejszego rozstrzygnięcia), w dniu [...] r. - a więc zachowując ustawowy termin - wydał nową decyzję administracyjną nr [...], mocą której orzekł o uznaniu kwoty 1.083,83 zł, zrealizowanej przez skarżącą i jej małżonka w styczniu oraz lutym 2011 r. za świadczenie nadpłacone, podlegające zwrotowi. Równocześnie zaakcentował, że powołana decyzja z dnia [...] r. została wysłana do stron za zwrotnym potwierdzeniem odbioru, o czym świadczy kopia dokumentu nadania przesyłki w dniu 19 maja 2011 r. zwłaszcza, że z dziennika pism wynika, iż zarówno w tym dniu, jak i 18 maja 2011 r. nie wysyłano żadnej innej korespondencji do wyżej wymienionych. Niezależnie od powyższego organ pierwszej instancji dodał, iż skarżąca i jej mąż już w dniu 12 kwietnia 2011 r. - czyli jeszcze przed wydaniem przedmiotowej decyzji - dokonali zwrotu kwoty nadpłaconych świadczeń w wysokości 1.083,83 zł. Wskazał nadto, że strony, w razie wątpliwości, już w roku 2011 mogły wystąpić o udzielenie stosownych wyjaśnień lub zażądać wglądu w akta sprawy. Następnie, to jest w dniu 6 czerwca 2013 r. do Sądu wpłynęło kolejne pismo organu pierwszej instancji, wraz z którym nadesłał on duplikat zwrotnego potwierdzenia odbioru dokumentującego fakt doręczenia E. i M. P. korespondencji o nr [...] oraz pismo Poczty Polskiej zawierające wyjaśnienia dotyczące tej przesyłki. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności trzeba podkreślić, że bezczynność organu administracji publicznej jest stanem polegającym na niezałatwieniu sprawy w terminie określonym w art. 35 Kodeksu postępowania administracyjnego, jeżeli organ ten nie dopełnił czynności określonych w art. 36 tego Kodeksu lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji (por.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lipca 1999 r., sygn. akt I SAB 60/99, OSP 2000 nr 6, poz. 87). E. P. zarzucała Staroście B. bezczynność polegającą na niewydaniu decyzji administracyjnej w wyniku ponownego rozpoznania jej sprawy, po uchyleniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. wcześniejszej decyzji tego organu z dnia [...] r., rozstrzygającej o zwrocie pobranego świadczenia na pokrycie kosztów utrzymania dziecka w rodzinie zastępczej. Z wyjaśnień organu pierwszej instancji wynika, że akt taki o nr [...] został przezeń wydany w dniu [...] r. Jakkolwiek przy tym w aktach administracyjnych istotnie znajduje się egzemplarz takiej decyzji, to jednak brak jest dokumentu, który potwierdzałby w sposób wolny od wątpliwości, że przedmiotowa decyzja została skarżącej prawidłowo doręczona. Kwestia ta ma kluczowe znaczenie dla niniejszej sprawy. Należy bowiem podkreślić, iż zgodnie z utrwalonym poglądem judykatury jak również doktryny, dopiero w dacie doręczenia stronie decyzji wchodzi ona do obrotu prawnego jako akt administracyjny załatwiający konkretną sprawę indywidualnego podmiotu (por.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 października 2005 r. sygn. I FSK 132/05, Lex nr 173287 oraz Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Bydgoszczy, z dnia 14 czerwca 2010 r., sygn. akt I SA/Bd 393/10, w Łodzi, z dnia 18 stycznia 2012 r., sygn. akt II SA/Łd 1217/11 i w Lublinie, z dnia 18 maja 2012 r., sygn. akt II SA/Lu 120/12 - orzeczenia dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, a także J. Borkowski [w.] B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2009, s. 425). Konkluzja ta wynika z zasady sformułowanej w art. 110 K.p.a., stanowiącej, iż organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia stronom. W rezultacie, samo tylko spełnienie przez organ wymagań formalnych decyzji (w tym nadanie jej daty) oznacza jedynie tyle, że decyzja została sporządzona, a nie wydana. Brak zatem skutecznego doręczenia decyzji administracyjnej stronie oznaczałby, iż decyzja ta w ogóle nie weszła do obrotu prawnego, czyli innymi słowy nie została wydana, a co za tym idzie organ, który był obowiązany ją wydać pozostawałby w bezczynności. W niniejszej sprawie E. P. twierdzi stanowczo, że nie otrzymała przywoływanej decyzji Starosty B. z dnia [...] r. Organ samorządowy podnosi natomiast, iż decyzję tę wysłano do wyżej wymienionej w dniu 19 maja 2011 r. wskazując jako dowód jej doręczenia duplikat zwrotnego potwierdzenia odbioru uzyskany od Biura Zarządzania Ryzykiem i Zgodnością Poczty Polskiej S.A. W ocenie składu orzekającego, dokument ten nie potwierdza jednak w sposób dostateczny faktu, że powyższa decyzja rzeczywiście została stronie doręczona. Jakkolwiek bowiem wynika z niego, że przesyłka adresowana do E. i M. P. została im doręczona w dniu 20 maja 2011 r., to jednak nie obejmuje on informacji, czy przesyłka ta zawierała decyzję administracyjną, gdyż mowa w nim o "piśmie", bez sprecyzowania jego rodzaju, a równocześnie numer tego pisma oznaczono jako "[...]", podczas gdy - jak wynika ze spornej decyzji, jej numer jest krótszy [...], z kolei wymieniony w nagłówku tego aktu nr [...], to (prawdopodobnie) sygnatura (znak) sprawy. Dodatkowo należy zaznaczyć, że w treści omawianego duplikatu podano, iż chodzi o doręczenie pisma "z dnia 19 maja 2011 r.", podczas gdy sporna decyzja opatrzona jest datą [...] r., z kolei 19 maja 2011 r., to jedynie deklarowana przez organ data jej nadania do strony. W tym stanie rzeczy, wspomniany dokument nie umożliwia udzielenia jednoznacznej odpowiedzi na pytanie, czy powyższa przesyłka zawierała - jak twierdził organ - jego decyzję z dnia [...] r., nr [...], czy też - jak sugeruje skarżąca - zupełnie inne pismo wystosowane do niej w ramach toczącego się postępowania. Wątpliwości tych nie usuwa dołączona do akt administracyjnych kopia księgi korespondencji wychodzącej, w której odnotowano wprawdzie pod datą 19 maja 2011 r. fakt nadania do E. P. przesyłki za zwrotnym potwierdzeniem odbioru, jednak również nie podano, co przesyłka ta zawiera. W odpowiedzi na skargę organ wywodził, iż w dniach od 18 do 19 maja 2011 r. nie wysyłał do strony żadnej innej korespondencji, co wskazywałoby, że przesyłka z 19 maja 2011 r. istotnie miała zawierać decyzję z dnia [...]r. Na potwierdzenie swojego stanowiska powoływał się na zapisy "dziennika pism z tego okresu". Tymczasem, wbrew jego twierdzeniom, znajdujące się w aktach administracyjnych dokumenty nie stanowią w niniejszym zakresie przekonującego dowodu. W szczególności, dołączony do tych akt fragment "rejestru pism różnych w sprawie rodzin zastępczych" (który jest jedynie dokumentem wewnętrznym prowadzonym przez organ) wymienia tylko pisma wysłane w dniach 17 i 18 maja 2011 r. i nie obejmuje kluczowej daty 19 maja 2011 r. (pozostały fragment tego rejestru dotyczący dni od 13 do 17 oraz od 18 do 20 maja 2011 r. odnosi się do "korespondencji otrzymanej"). Kolejność chronologiczna jak i numeryczna ewidencjonowanych we wspomnianym "rejestrze pism..." może, co prawda wskazywać na to, iż obejmuje on przesyłki wysłane w całym powyższym okresie (od 13 do 20 maja 2011 r.). O ile jednak tak by było, rejestr ten w żadnym razie nie mógłby być uznany za prawidłowy dowód, jako że byłby dokumentem prowadzonym w sposób wysoce wadliwy, wprowadzający w błąd. Oznaczyłoby to bowiem, że w rubrykach dotyczących "otrzymanej korespondencji" ewidencjonowana jest w istocie korespondencja wysłana. Mając na uwadze przywołane wyżej rozważania Sąd uznał, że w sprawie istnieją wątpliwości co do faktu doręczenia E. P. decyzji z dnia [...] r., jako że okoliczność ta nie została przez organ należycie wykazana. Tymczasem należy zaakcentować, że obowiązkiem organu wydającego decyzję administracyjną jest wyjaśnienie, czy decyzja ta została doręczona, czy ogłoszona, komu i w jakim dniu oraz jednoznaczne, wolne od jakichkolwiek wątpliwości udowodnienie tego faktu. Zgodnie z poglądem sformułowanym w orzecznictwie sądowym, który skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, nie można uznać wydanej decyzji za doręczoną, jeśli okoliczność ta nie została wykazana w postępowaniu wyjaśniającym, gdyż faktu tego się nie domniemywa (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 813/10, z dnia 12 sierpnia 1997 r., sygn. akt II SA/Kr 856/96, z dnia 11 maja 2001 r., sygn. akt IV SA 505/99 i z dnia 12 stycznia 2009 sygn. akt II OSK 1776/07 - orzeczenia dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W tym stanie rzeczy okoliczności sprawy nie pozwalają przyjąć, aby wspomniana decyzja z dnia [...] r. została skarżącej prawidłowo doręczona, a w rezultacie, że w ogóle doszło do wydania tego aktu. Konsekwencją powyższego jest konieczność uznania, że Starosta B. pozostawał w bezczynności w zakresie rozstrzygnięcia w sprawie po ponownym jej rozpoznaniu, stanowiącym następstwo decyzji kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. Wykonując niniejszy wyrok organ administracyjny wyda zatem taką decyzję doręczając ją stronom w sposób zgodny z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego i wykonując tym razem obowiązek należytego udokumentowania doręczenia stosownym dokumentem, jakim jest w szczególności zwrotne potwierdzenie odbioru, którego treść nie może budzić jakichkolwiek zastrzeżeń. Niezależnie od powyższego trzeba wyjaśnić, że jakkolwiek Starosta B. i nie wydał w sprawie decyzji w przewidzianym przepisami terminie, przekraczając ten termin aż o ponad dwa lata, to jednak jego bezczynność nie polegała na zaniechaniu w zakresie samego podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie czy sporządzenia obejmującej to rozstrzygnięcie decyzji, lecz stanowiła efekt okoliczności, iż nie zdołał wykazać doręczenia tej decyzji stronom. W tym kontekście uznano, że bezczynność stwierdzona niniejszym wyrokiem nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa. Zważywszy wszystkie przywołane wyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, działając na podstawie art. 149 i art. 286 §2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku.