II SA/Gl 712/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędzia NSA Łucja Franiczek, Protokolant specjalista Małgorzata Orman, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 sierpnia 2013 r. sprawy ze skargi H. N.-S., K. I. i M. I. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia w wyniku wznowienia decyzji w sprawie użytkowania obiektu oddala skargę. Decyzją nr [...] z dnia [...] r. Kierownik Urzędu Rejonowego w B. – po rozpatrzeniu wniosku J. B. udzielił pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalno-gospodarczego wraz z garażem na działce J. B. położonej w B., przy ul. [...]. W stosunku do tej decyzji K. I., H. N-S. oraz M. I. (obecni skarżący) skierowali wniosek o wznowienie postępowania i "wydanie decyzji nadzorczej odnośnie decyzji z dnia [...] r.". Podali w tym wniosku, że dowody na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne okazały się sfałszowane, decyzja została wydana w wyniku przestępstwa, strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Nadto wnioskodawcy podnieśli wyjście na jaw nowych istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych (nowych dowodów) istniejących w dniu wydania decyzji objętej wnioskiem o wznowienie, które nie były znane organowi wydającemu decyzję (z dnia [...] r.). W uzasadnieniu wskazali, że decyzją z dnia [...] r. udzielono J.B. pozwolenia na użytkowanie obiektów znajdujących się na jego działce w B. przy ul. [...]. Działka ta nigdy nie była w całości własnością J. B. (podobnie jak dom), o czym świadczy akt własności ziemi z dnia [...] r. i wypis z księgi wieczystej nr [...]. Zdaniem wnioskodawców, J.B. był właścicielem spornej działki – nr [...] – położonej przy dawnej ul. [...] w [...] części. Nadto wnioskodawcy podali, że są spadkobiercami po J. i W.N., a więc współwłaścicielami działki nr [...]. W związku z tym stwierdzili, że decyzja z dnia [...] r. nie odpowiada prawdzie "zawiera fałsz", gdyż J.B. posiadał wyłącznie [...] nieruchomości, podobnie jak obecnie jego syn S.B.. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] r. na podstawie m. innymi art. 149 § 1 i § 2 kpa Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. wznowił postępowanie w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...] r. o pozwoleniu na użytkowanie z wniosku H. N-S., K. I. i M. I.. Następnie organ ten decyzją nr [...] z dnia [...] r. na podstawie art. 151 § 1 ust. 1 w związku z art. 146 § 1, art. 150 kpa odmówił uchylenia decyzji ostatecznej Urzędu Rejonowego w B. z dnia [...] r. W uzasadnieniu tej decyzji organ stwierdził, że wnioskodawcy są następcami prawnymi W. i J. N. będących współwłaścicielami w [...] części działek o numerach [...] o łącznej powierzchni [...] m2 (na podstawie aktu własności ziemi z dnia [...] r. nr [...]). W czasie wydawania decyzji z dnia [...] r. działka stanowiła współwłasność J. i B.B., W. i J.N. oraz F. i A. G.. Następnie organ wskazał na podstawę prawną wydania decyzji z dnia [...] r. – art. 40 i 42 Prawa budowlanego z 1974 r. i odwołując się do poglądów zawartych w wyroku NSA z dnia 4 listopada 1991 r. – IV SA 927/91, że legalizacji obiektu na gruncie Prawa budowlanego z 1974 r. mogła dokonać osoba niezależnie od tego czy posiadała prawo do terenu, a udzielenie zezwolenia na użytkowanie obiektu nie przesądzało o prawie własności gruntu. Brak było podstaw do żądania oświadczenia od ubiegającego się o pozwolenie na użytkowanie o prawie dysponowania terenem na cele budowlane (WSA – wyrok z dnia 3 sierpnia 2006 r., II SA/Bk 141/06). Organ uznając, że wniosek o wznowienie postępowania został złożony przez wszystkich wnioskodawców w terminie, powołał się na art. 146 § 1 kpa i wskazał, że od wydania decyzji z dnia [...] r. upłynęło [...] lat, co uzasadnia odmowę uchylenia tej decyzji. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli: H. N-S., K. I. oraz M. I. wnosząc o jej zmianę i uchylenie decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu stwierdzili, że są następcami prawnymi osób będących współwłaścicielami działki w dacie wydania decyzji objętej wnioskiem o wznowienie postępowania, które nie brały udziału w postępowaniu zakończonym tą decyzją, a w związku z tym mogą skutecznie domagać się wznowienia postępowania (w tej sprawie) na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa. W uzasadnieniu odwołania skarżący wskazali wyrok NSA z dnia 4 listopada 1991 r. – IV SA 927/91 oraz wyrok SN z dnia 11 października 1990 r. – III ARN 15/90, zgodnie z którym współwłaściciel nieruchomości może uzyskać prawo do dysponowania nią w granicach przekraczających zakres zwykłego zarządu rzeczą wspólną, o ile uzyska zgodę wszystkich właścicieli lub rozstrzygnięcie Sądu wymagane art. 199 kc. W dalszej części odwołania skarżący skupili się na wykazaniu, że budowa obiektu budowlanego przekracza zwykły zarząd i wymaga zgody wszystkich uprawnionych. W związku z tym skarżący twierdzili, że skoro ich poprzednicy prawni, to jest J. i W. N. nie wyrazili zgody na budowę na działce nr [...], która pozostawała we współwłasności, to organy nie były uprawnione do wydania pozwolenia na użytkowanie decyzją z dnia [...] r., bowiem decyzja ta stwarza "drugi i nowy stan posiadania nieruchomości – działki nr [...]". Równocześnie skarżący podkreślili, że ich poprzednicy prawni J. i W. N. nie mogli się odwołać od decyzji z dnia [...] r., bowiem decyzji tej nie otrzymali, mimo że byli współwłaścicielami działki nr [...]. W dalszym ciągu odwołania skarżący twierdzili, że decyzja z dnia [...] r. narusza ich dobra osobiste i stan posiadania. Podnieśli, że spadkobierca J. B. S. B. uważa się w związku z tą decyzją za jedynego i prawowitego właściciela działki i zabudowań (działka nr [...]). Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 2 kpa uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temu organowi. W uzasadnieniu organ ten stwierdził, że wbrew art. 77 § 1 kpa organ I instancji nie podjął wszelkich niezbędnych kroków w celu wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Organ ten nie wyjaśnił i nie ustalił w sposób nie budzący wątpliwości kręgu stron postępowania czym naruszył art. 28 kpa. Jak wynika z księgi wieczystej [...] współwłaścicielami nieruchomości są S. B., J. G., J.P, Z.P., S.G, H. N., K. I. i M. I. a nie wszystkie te osoby brały udział w postępowaniu, w którym wydano decyzję organu I instancji. Zdaniem organu odwoławczego uchybienie to z uwagi na art. 15 kpa musi skutkować uchyleniem decyzji organu I instancji, gdyż osoby którym przysługuje przymiot strony (wymienione w księdze wieczystej [...]) nie brały bez własnej winy udziału w postępowaniu. Nadto organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji dokonał błędnej subsumcji stanu faktycznego opierając swoje orzeczenie na przepisie art. 151 § 1 ust. 1 kpa, w sytuacji – gdy przy ustalonym stanie faktycznym – należało zastosować art. 151 § 2 kpa w zw. z art. 146 § 1 kpa. Organ wskazał także, że wobec nieustalenia przez organ I instancji prawidłowo stron postępowania, nie jest możliwe wydanie decyzji reformacyjnej bowiem naruszałaby ona zasadę dwuinstancyjności. Powyższa decyzja została sprostowana postanowieniem organu odwoławczego z dnia [...] r. Sprostowanie to dotyczyło błędnego wskazania S.G. jako współwłaściciela nieruchomości położonej przy ul. [...] (dawna [...]), zamiast R.G.. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżący domagali się uchylenia (zmiany) zaskarżonej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., a także uchylenia decyzji Urzędu Rejonowego w B. z dnia [...] r. w zakresie [...] części "przysługującego im posiadania zgodnie z aktem własności". W uzasadnieniu swojego stanowiska skarżący przywołali argumenty podniesione wcześniej w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Zaskarżoną decyzją na podstawie art. 138 § 2 kpa organ odwoławczy uchylił decyzję organu I instancji odmawiającą uchylenia decyzji ostatecznej Urzędu Rejonowego w B. z dnia [...] r. w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalno-gospodarczego wraz z garażem na działce J. B. położonej w B. przy ul. [...] (obecnie [...]) przede wszystkim z uwagi na fakt, że w postępowaniu zakończonym decyzja z dnia [...] r. nie brały udziału wszystkie strony postępowania. Niewątpliwie wznowienie postępowania może nastąpić jedynie na żądanie strony lub z urzędu (art. 147 kpa). Organ I instancji ustalił, że wnioskodawcy są stronami postępowania w sprawie, bowiem są następcami prawnymi W. i J. N. współwłaścicieli spornej działki, którzy nie brali udziału w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] r. Należy podzielić stanowisko organu odwoławczego, że sprawa tocząc się w wyniku wznowienia postępowania jest nową sprawą, a więc powinny w niej brać udział wszystkie osoby, które w stosunku do działki nr [...] i istniejącej na niej zabudowy legitymują się interesem prawnym w rozumieniu art. 28 kpa. Mimo wznowienia postępowania na wniosek skarżących, którym organ przyznał przymiot strony, nie zwalniało go to z ustalenia stron tego wznowionego postępowania. Natomiast z treści księgi wieczystej nr [...] (aktualnej na dzień [...] r.), jak i zawiadomienia aktualnego na dzień [...] r. wynika, że nie wszystkie osoby uprawnione w KW jako właściciele brały udział w postępowaniu. Skład orzekający podziela stanowisko organu odwoławczego, że brak udziału właścicieli (współwłaścicieli) we wznowionym postępowaniu stanowi uchybienie, które z uwagi na art. 15 kpa musi skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji i skierowaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia. W tym zakresie skład orzekający podziela stanowisko wyrażone w sprawie II SA/Gl 143/07. Oznacza to, że organ odwoławczy nie był uprawniony do merytorycznego orzekania, a w szczególności do uwzględnienia żądań skarżących wskazanych w odwołaniu. Niezależnie od powyższego należy stwierdzić, że w wypadku wznowienia postępowania, organ oprócz wykazania przesłanki tego wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 kpa winien odnieść się do wszystkich przesłanek wskazanych we wniosku o wznowienie. Natomiast w przypadku, gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146 kpa, organ ten ogranicza się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności z powodu których nie uchylił decyzji. Oznacza to w niniejszej sprawie, że organ I instancji wobec stwierdzenia upływu [...] lat od dnia wydania decyzji objętej wnioskiem o wznowienie postępowania (z [...] r.) mógł jedynie odmówić jej uchylenia równocześnie stwierdzając, że została ona wydana z naruszeniem prawa (art. 151 § 2 kpa), a mianowicie art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Nie budzi bowiem wątpliwości, że decyzja o zezwoleniu na użytkowanie wydawana na gruncie Prawa budowlanego z 1974 r. jest podjęta z naruszeniem prawa, jeżeli w jej wydaniu nie uczestniczyły osoby mające interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa. W postępowaniu ponownym organ I instancji winien więc ustalić krąg stron mających interes prawny we wznowionym postępowaniu, następnie wskazać na istniejące przesłanki wznowieniowe i podjąć decyzję przewidzianą stosownymi przepisami kpa, co winno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu jego decyzji. Mając na uwadze powyższe argumenty Sąd uznał, że decyzja organu odwoławczego odpowiada prawu, a zatem skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Odnosząc się do żądania skargi uchylenia decyzji z dnia 12 stycznia 1991 r. w sprawie pozwolenia na użytkowanie Sąd stwierdza, że decyzja ta jest ostateczna, jej wznowienie może nastąpić jedynie w trybie nadzwyczajnym wskazanym w Kodeksie postępowania administracyjnego, a decyzje wydane w tym postępowaniu podlegają kontroli sądu (co miało miejsce w niniejszej sprawie). mw