II SA/Łd 627/13

Dnia 30 sierpnia 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Rosińska Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) Protokolant Sekretarz sądowy Anna Łyżwa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 sierpnia 2013 roku przy udziale --- sprawy ze skargi Wojewody Łódzkiego na uchwałę Rady Gminy Pątnów z dnia 4 marca 2013 r. nr XXVI/164/2013 w przedmiocie stanowienia o kierunkach działania Wójta Gminy Pątnów w sprawie zasad ustalenia lokalizacji budowy elektrowni wiatrowych na terenie gminy Pątnów 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Rady Gminy Pątnów na rzecz Wojewody Łódzkiego kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. B.A. Rada Gminy Pątnów w dniu 4 marca 2013r., na podstawie art. 11b i art. 18 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) podjęła uchwałę Nr XXVI/164/2013 w sprawie stanowienia o kierunkach działania Wójta Gminy Pątnów w sprawie zasad ustalenia lokalizacji budowy elektrowni wiatrowych na terenie gminy Pątnów. Uchwała weszła w życie z dniem podjęcia. W dniu 5 lipca 2013r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wpłynęła, złożona za pośrednictwem organu, skarga Wojewody Łódzkiego na opisaną wyżej uchwałę. Wojewoda Łódzki, zarzucając naruszenie art. 4 ust. 1 i ust. 2, art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012r., poz. 647) wniósł o stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały oraz zasądzenie kosztów postępowania. Wojewoda wyjaśnił, iż przepis art. 4 ust. 1 i ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dotyczy ustalenia przeznaczenia terenu dla inwestycji celu publicznego, a z kolei definicję inwestycji celu publicznego ustawodawca sformułował w art. 2 pkt 5 tej ustawy, gdzie wskazał, iż są to działania o znaczeniu lokalnym i ponadlokalnym, a także krajowym, bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomości (Dz. U. z 2010r., Nr 102, poz. 651 ze zm.), przy czym w art. 6 tej ustawy nie wymieniono elektrowni wiatrowych jako cel publiczny. Zatem lokalizacja elektrowni wiatrowych winna zostać odzwierciedlona w decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, co wynika z art. 60 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wojewoda wskazał nadto, iż podstawowym dokumentem kształtującym porządek przestrzenny w gminie jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku takiego planu, określenie sposobu zagospodarowania przestrzennego następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Gmina sporządzając plan związana jest ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, nadto jeżeli na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100kW, także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu. Plan winien zatem w sposób szczegółowy określać wymogi dotyczące elektrowni wiatrowych, także w zakresie stref ochronnych, o których mowa w art. 10 ust. 2a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zarówno studium, jak i plan przyjmowane są w toku procedury legislacyjnej, która zapewnia szeroki udział mieszkańców. W gminie Pątnów nie obowiązuje jednak plan miejscowy, a zatem elektrownie wiatrowe mogą być lokalizowane w drodze decyzji o warunkach zabudowy (art. 60 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), po spełnieniu warunków z art. 61 ust. 1 tej ustawy. W ocenie Wojewody, z przepisów z art. 60 i art. 61 omawianej ustawy wynika, iż podejmując zaskarżoną uchwałę Rada Gminy Pątnów wkroczyła w kompetencje organu wykonawczego, który z mocy przepisów szczególnych uprawniony jest do prowadzenia w tych sprawach postępowania administracyjnego, kończącego się wydaniem decyzji. Wojewoda podkreślił, iż z zaskarżonej uchwały nie wynika, aby Rada była umocowana do jej podjęcia. Przepis art. 11b ustawy o samorządzie gminnym dotyczy jawności działania organów gminy wyrażającej się przede wszystkim w dostępie obywateli do dokumentów, uzyskiwania informacji i wstępu na sesje oraz posiedzenia komisji. Z kolei przepis art. 18 ust. 1 tej ustawy stanowi, że do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Norma kompetencyjna zawarta w art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym określa jedynie ogólną właściwość przedmiotową rady gminy we wszystkich sprawach pozostających w zakresie jej działania, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej i wymaga umocowania w przepisach prawa materialnego. Wojewoda podkreślił, iż realizując swoje kompetencje uchwałodawcze Rada Gminy Pątnów jest zobowiązana do podejmowania działań w ramach umocowania ustawowego i w zgodzie z obowiązującym porządkiem prawnym. Odstąpienie od tej zasady – jak ma to miejsce w przypadku zaskarżonego aktu – w sposób istotny narusza prawo, tym bardziej, iż art. 18 ust. 2 owej ustawy także nie daje kompetencji do podejścia zaskarżonej uchwały. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Pątnów wniosła o oddalenie skargi. Rada Gminy podnosząc, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie wskazała, iż inwestycja polegająca na budowie elektrowni wiatrowej podlega także regulacjom ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Akt ten szczegółowo reguluje procedurę poprzedzającą wydanie decyzji odnoszących się do tego rodzaju inwestycji, w tym konsultacji społecznych. Przedmiotem zaskarżonej uchwały jest uregulowanie kwestii konsultacji społecznych towarzyszących inwestycjom elektrowni wiatrowych. W ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w sytuacji braku miejscowego planu lokalizację elektrowni wiatrowej poprzedza wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Oznacza to, że konsultacje społeczne zostają zredukowane do wąskiego kręgu osób, którym zostanie przypisany status stron w postępowaniu o wydanie takiej decyzji. Rada Gminy zwróciła uwagę, iż w postępowaniu takim zawsze mogą się pojawić osoby, które będą uważały, że przysługuje im status strony, choć w rzeczywistości tak nie jest i sytuacja taka rodzi niebezpieczeństwo pojawienia się pewnej liczby wniosków o wznowienie postępowania. Z kolei w ustawie z dnia 3 października 2008r. zakres przewidzianych konsultacji społecznych określają przepisy art. 29 – 32 i art. 16 – 20. Zakres podmiotowy uprawnionych do wzięcia udziału w składaniu wniosków i uwag jest bardzo szeroki, jednak nie zawsze tego rodzaju inwestycja podlega postępowaniu wynikającemu z przepisów tej ustawy. Z tych względów Rada podjęła zaskarżoną uchwałę. Rada podkreśliła, iż jedynie pozornie akt ten wkracza w kompetencje organu wykonawczego, w istocie zaś odnosi się do zagadnień, których ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie reguluje. Uchwała nakłada na Wójta obowiązek każdorazowego dokonywania konsultacji społecznych w przypadku budowy elektrowni wiatrowych oraz precyzuje zakres tych konsultacji – informowanie o szczegółowych planach rozmieszczenia elektrowni w danym sołectwie, co wynika z faktu, iż dotychczasowe formy przekazywania informacji na ten temat nie spełniały oczekiwań społecznych oraz wyznacza precyzyjny (3000m) obszar wokół elektrowni, jako obszar, w którym wszystkie zamieszkałe osoby mają status zainteresowanych. Taki sposób konsultacji społecznych w przypadku budowy elektrowni wiatrowej nie jest znany ani ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ani też ustawie o udostępnieniu informacji o środowisku, a to oznacza, że zaskarżona uchwała nie wkracza w kompetencje organu wykonawczego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. W myśl art. art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270, powoływana dalej jako P.p.s.a.) kognicji sądu administracyjnego poddane zostały między innymi akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5 (a więc akty prawa miejscowego), podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Stosownie do art. 147 § 1 P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Natomiast art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym stanowi, iż nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż zgodnie z art. 50 § 1 P.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Ponadto uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi (art. 50 § 1 P.p.s.a.). Przepisy ustawy o samorządzie gminnym stanowią, iż o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 tejże ustawy (art. 91 ust. 1). Z kolei przepis art. 93 ust. 1 powoływanej ustawy stanowi, że po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może, a nawet zobowiązany jest, uwzględniając jego konstytucyjne powołanie do sprawowania nadzoru nad legalnością działalności komunalnej, zaskarżyć niezgodną z prawem uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W tym zakresie organ nadzoru nie jest ograniczony żadnym terminem. Zaskarżona uchwała – wskazując, iż jej postanowienia nie dotyczą małych elektrowni wiatrowych lokalizowanych na potrzeby gospodarstwa domowego – zobowiązuje Wójta Gminy Pątnów do: - przedstawienia szczegółowych planów rozmieszczenia elektrowni wiatrowych w danym sołectwie na zebraniach wiejskich sołectw oraz na stronie internetowej gminy i w BIP; - każdorazowego ustalenia czy wszyscy właściciele nieruchomości wyrazili pisemną zgodę na lokalizację elektrowni wiatrowej w obrębie 3000m od ich nieruchomości; Tytuł zaskarżonej uchwały wskazuje, iż jest to akt stanowiącym o kierunkach działania wójta, w rozumieniu art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym. Ponadto wypada zauważyć, iż zaskarżona uchwała jest aktem o charakterze ogólnym skierowanym do wójta gminy, a więc aktem wewnętrznym nakładającym na wójta precyzyjnie określone obowiązki. Nie budzi zatem wątpliwości, iż w niniejszej sprawie mamy do czynienia z aktem organu jednostki samorządu terytorialnego, o którym nowa w przepisie art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a., podlegającym kontroli sądu administracyjnego. (vide: postanowienie NSA z dnia 15 kwietnia 2010r., w sprawie sygn. akt O OSK 533/10, Lex 785802). W literaturze przyjmuje się, iż stanowienie o kierunkach działania wójta oznacza generalnie władcze (wiążące dla wójta) określanie celów i zadań działalności wójta, a także zasad, sposobów i środków ich realizacji. Może ono przybierać formy aktów tzw. kierownictwa wewnętrznego (wytycznych) albo udzielania wójtowi zaleceń i wskazówek w konkretnych sprawach. Może też, oprócz form par excellence imperatywnych, polegać na upoważnieniu wójta do podejmowania określonych działań lub wyrażaniu na nie zgody bądź przyzwolenia (vide:. D. Jyż, Z. Pławecki, A. Szewc: Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, Lex 2012, uwagi do art. 18). Nie może natomiast wkraczać w zakres kompetencji przysługujących wójtowi gminy z mocy ustawy, a zwłaszcza nakazywać mu konkretnego sposobu załatwienia spraw (vide: wyrok WSA w Lublinie z dnia 20 stycznia 2011r., w sprawie sygn. akt III SA/Lu 454/10, Lex 784234; wyrok WSA w Opolu z dnia 26 listopada 2009r., w sprawie sygn. akt II SA/Op 356/09, Lex 589195). Samorząd terytorialny będąc elementem władzy wykonawczej państwa i wykonując część zadań należących do tej władzy (art. 163 Konstytucji R.P.), posiada przyznaną samodzielność, ale jednocześnie podlega nadzorowi m.in. Prezesa Rady Ministrów i wojewodów z punktu widzenia kryterium legalności (art. 171 Konstytucji RP, w związku z art. 85 i art. 86 ustawy o samorządzie gminnym). Działalność prowadzona przez organy samorządu terytorialnego opiera się zatem na ustawach i musi się mieścić w granicach ustanowionych przez ustawy. Kontrola sądowa działalności organów samorządu terytorialnego także sprawowana jest z punktu widzenia kryterium legalności o ile ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych). Ustawa o samorządzie gminnym nie określa rodzaju naruszeń, które należy zakwalifikować do istotnego naruszenia prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, iż chodzi o tego rodzaju naruszenia prawa, jak chociażby: naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania aktów przez organy jednostek samorządu terytorialnego, naruszenie podstawy prawnej ich podjęcia, naruszenie przepisów prawa ustrojowego i prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię oraz przepisów dotyczących procedury podejmowania tych aktów (vide:. D. Jyż, Z. Pławecki, A. Szewc: Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, Lex 2012, uwagi do art. 18). Podstawą materialnoprawną skarżonej uchwały jest art. 18 ust. 1 i 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym.. Powyższa norma ustala zakres i przedmiot stanowiących kompetencji rady gminy opierając się na domniemaniu właściwości rady, a więc przekazując do jej rozstrzygnięcia wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przepis ten rozpatrywany w związku z art. 15 ust. 1 omawianej ustawy nie może jednak stanowić podstawy do wkraczania przez radę w kompetencje władzy wykonawczej (wójta). Jeżeli więc ustawa o samorządzie gminnym rozdziela kompetencje organów gminy, dokonując ich podziału na stanowiące (art. 18 ustawy) i wykonawcze (art. 26, w związku z art. 30 ustawy), to wzajemne wpływanie na siebie obu organów możliwe jest jedynie w ramach ustanowionego w tym zakresie prawa. Przepis art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminny określa sposób i zakres wpływania przez organ stanowiący gminy na organ wykonawczy przewidując, iż do wyłącznej właściwości rady gminy należy stanowienie o kierunkach działania wójta. Uchwała rady w powyższym zakresie winna mieć jednak wyłącznie charakter programowy (intencyjny). Powyższa regulacja prawna – będąc samodzielną podstawę do działania rady gminy – upoważnia ją do wydawania aktów w sferze wewnętrznej działania organów gminy. Akty te winny jednak zawierać wyłącznie wytyczne, zalecenia lub wskazówki dla organu wykonawczego i wówczas do podjęcia takich aktów nie jest wymagane oparcie o inny przepis szczególny, jak chociażby w przypadku aktów prawa miejscowego (vide: wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 10 listopada 2010r., w sprawie sygn. akt II SA/Bd 1200/10, Lex 751971, wyrok NSA z dnia 11 sierpnia 2011r., w sprawie sygn. akt II OSK 925/11, Lex 1152192). Przepis art. 18 ust. 2 pkt 2 omawianej ustawy nie upoważnia jednak rady do nakładania na wójta konkretnych obowiązków, bądź nakazania stosowania konkretnych rozwiązań prawnych (vide: wyrok WSA w Opolu z dnia 26 listopada 2009r. w sprawie sygn. akt II SA/Op 356/09, Lex 589195; wyrok WSA w Lublinie z dnia 20 stycznia 2011r., w sprawie sygn. akt III SA/Lu 454/10, LEX nr 784234), z taką zaś sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Analiza treści zaskarżonej uchwały nie pozostawia bowiem wątpliwości, iż na Wójta Gminy Pątnów nałożone zostały jasno sprecyzowane obowiązki, które dodatkowo nie tylko nie mają oparcia w prawie, a których wykonanie – poprzez stworzenie alternatywnych procedur wobec tych znanych prawu – mogło prowadzić do naruszenia prawa. Podstawą prawną wydania zaskarżonego aktu nie może także być przepis art. art. 11b omawianej ustawy, który stanowi, iż działalność organów gminy jest jawna, a ograniczenia jawności mogą wynikać wyłącznie z ustaw. Jawność działania organów gminy obejmuje w szczególności prawo obywateli do uzyskiwania informacji, wstępu na sesje rady gminy i posiedzenia jej komisji, a także dostępu do dokumentów wynikających z wykonywania zadań publicznych, w tym protokołów posiedzeń organów gminy i komisji rady gminy. Powyższa regulacja – co zasadnie podkreśla Wojewoda Łódzki – pozostaje bez związku z treścią wydanej uchwały. Kwestia treści nałożonych na wójta obowiązków ma dla oceny legalności zaskarżonej uchwały znaczenie wtórne. Co najwyżej w tym zakresie wypada wskazać, iż ustawa z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012r., poz. 647), oraz ustawa z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. nr 199, poz. 1227 ze zm.) nakładają na wójta określone obowiązki w zakresie projektowania zagospodarowania przestrzennego (art. 5, w związku z art. art. 9 ust. 2, art. 11, art. 15, art. 17, art. 20 ust. 2, art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r.), jak i w zakresie wydawania decyzji o warunkach zabudowy (art. 60 ust. 1 tejże ustawy), a także w zakresie wydawania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia (art. 75 ust. 1 pkt 4, art. 77, art. 79, art. 80, art. 81, art. 82, art. 84 ustawy z dnia 3 października 2008r.). Nałożenie na ten organ kolejnych obowiązków w ramach którejkolwiek z wymienionych powyżej procedur nie tylko musiałoby następować na podstawie konkretnych przepisów ustaw – co w niniejszej sprawie nie ma miejsca – ale także musiałoby realizować cel aksjologiczny możliwy do pogodzenia z celami, które ustawodawca zamierzał osiągnąć kształtując owe procedury. Zasadnie wskazuje Wojewoda, iż opracowanie szczegółowych planów rozmieszczenia elektrowni wiatrowych (§ 1 ust. 2 pkt 1 zaskarżonej uchwały) winno nastąpić w ramach procedury projektowania zagospodarowania przestrzennego, której wdrożenie – tak w zakresie studium, jak i miejscowego planu – jest uprawnieniem jednostki samorządu terytorialnego. Brak jest jakichkolwiek argumentów aby z pominięciem przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zawierających odpowiednie gwarancje dla wszystkich uczestników procesu planistycznego, w tym także kontroli sądowej, tworzyć alternatywny plan przy braku jakichkolwiek reguł jego opracowania, a zatem kształtując jego treść w sposób dyskrecjonalny albo co najwyżej przy uwzględnieniu stanowisk tylko niektórych uczestników jego tworzenia. Brak jest natomiast racjonalności w domaganiu się od wójta ustalenia tego czy wszyscy właściciele nieruchomości w promieniu 3000m od projektowanej elektrowni wiatrowej wyrazili na to pisemną zgodę. Pomijając już, iż przyjęte kryterium odległości pozostaje w sprzeczności z ustawowym kryterium wyznaczającym krąg uczestników wskazanych powyżej postępowań (vide chociażby: art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r., czy art. 29 ustawy z dnia 3 października 2008r.), to nadto arbitralnie rozstrzyga – z pominięciem istnienia interesu prawnego, w rozumieniu art. 28 K.p.a. – kto z mieszkańców gminy ma zajmować stanowisko w sprawie realizacji konkretnej inwestycji. W takiej sytuacji należy wskazać, iż brak jest jakiegokolwiek uzasadnienia, tak dla przyjętego kryterium, jak i jego wielkości. Co więcej, powyższy zapis uchwały – przez to, że zakłada wyrażanie przez mieszkańców gminy pisemnej zgody na realizację określonej inwestycji – w istocie nakłada na społeczność lokalną określony obowiązek. W powyższym zakresie zaskarżona uchwała przestaje być aktem wewnętrznym jednostki samorządu terytorialnego a staje się aktem o cechach aktu prawa miejscowego. Mając na uwadze, iż nałożenie obowiązku pisemnego wyrażania zgody w akcie pochodzącym od organu jednostki samorządu terytorialnego nie jest dopuszczalne bez wyraźnej podstawy ustawowej, to powyższy zapis uchwały należy uznać za sprzeczny z prawem w oczywisty sposób (art. 40 ustawy o samorządzie gminnym). Konkludując należy zatem wskazać, iż zarówno przepis art. 11b, jak i art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminny nie mogą stanowić podstawy prawnej do wydania przez radę gminy aktu tej treści co kontrolowana uchwała. Prawidłowe jest więc stanowisko Wojewody, iż przedmiotowa uchwała wkroczyła w kompetencje ustawowe organu wykonawczego i powinna być wyeliminowana z obrotu prawnego na podstawie art. 147 § 1, w związku z art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a.. O stwierdzeniu niewykonalności zaskarżonej uchwały do dnia uprawomocnienia się wyroku orzeczono na podstawie art. 152 P.p.s.a. O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 P.p.s.a.. a.bł.