I OSK 684/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie : Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Wiśniewska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędzia WSA del. Agnieszka Miernik Protokolant specjalista Edyta Pacewicz po rozpoznaniu w dniu 15 października 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 27 listopada 2013 r. sygn. akt IV SA/Wr 472/13 w sprawie ze skargi Z. Z. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 27 listopada 2013 r., sygn. akt IV SA/Wr 472/13 oddalił skargę Z. Z. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] maja 2013 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia. W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną. Z. Z. wnioskiem z dnia [...] grudnia 2012 r. zwrócił się do Powiatowego Urzędu Pracy w D. o wydanie zaświadczenia "o braku ofert pracy w PUP dla osób z moim wykształceniem". Wnioskodawca wskazał, że otrzymał zaświadczenie o braku ofert pracy oraz zaświadczenie potwierdzające jego wykształcenie, o którego potwierdzenie się nie zwracał. Starosta D. postanowieniem z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...] odmówił skarżącemu wydania zaświadczenia, podając że skarżący nie wykazał interesu prawnego w urzędowym potwierdzeniu faktu braku ofert pracy w Powiatowym Urzędzie Pracy dla osób z jego wykształceniem. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] marca 2013 r., nr [...] uchylił powyższe postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Zobowiązał Starostę D. do podjęcia czynności zmierzających do ustalenia, jaki jest faktycznie interes prawny do żądania przez skarżącego zaświadczenia wskazanej treści. Ponownie rozpoznając sprawę, Starosta D. postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...] odmówił skarżącemu wydania zaświadczenia. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że w dniu [...] stycznia 2013 r. wpłynęło do urzędu pismo, w którym skarżący poinformował, że w złączeniu dołącza kopię umowy ubezpieczenia podpisaną z B. Załączony dokument został sporządzony w języku angielskim. Na wezwanie organu o przesłanie powyższego dokumentu w języku polskim, w dniu [...] stycznia 2013 r. wpłynęło pismo skarżącego, w którym podniósł, że: "(...) To PUP żądał przedstawienia dowodu i taki dowód został mu zgodnie z prawem europejskim przedstawiony. Jeżeli urząd ma jakieś wątpliwości niech powoła biegłego od j. angielskiego, który rozwieje te wątpliwości zaspokoi ciekawość PUP (...)". Jednocześnie skarżący wniósł o dopuszczenie dowodu z zeznań świadka na okoliczność zawarcia umowy od ryzyka utraty pracy. W związku z powyższym, na wniosek organu dokonano tłumaczenia dostarczonego dokumentu sporządzonego w języku obcym. Organ wskazał, że z przetłumaczonego dokumentu nie wynika, aby była to umowa ubezpieczenia od utraty pracy. Pismem z dnia [...] marca 2013 r. wezwano skarżącego do stawienia się w Powiatowym Urzędzie Pracy w D. w celu zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym i wypowiedzeniem się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W dniu [...] kwietnia 2013 r. skarżący zgłosił się do urzędu i oświadczył do protokołu m.in., że został zapoznany z przetłumaczonym na wniosek organu dokumentem, informując, że dokument ten stanowi jedynie podziękowanie banku za zawarcie umowy. Jednocześnie oświadczył, że w tym samym dniu dostarczył także umowę ubezpieczenia od utraty pracy. Podtrzymał swoje żądanie przesłuchania świadka, który był obecny przy podpisywaniu umowy, nie wskazując jednak jego danych osobowych. Następnie, na wezwanie organu, w dniu [...] kwietnia 2013 r. wpłynęło pismo, do którego skarżący nie załączył żadnych dokumentów, z których wywodzi swoje żądanie wydania przedmiotowego zaświadczenia oraz odmówił podania danych osobowych świadka. W konkluzji postanowienia organ, powołując się na art. 219 K.p.a., stwierdził, że skarżący nie wykazał interesu prawnego w urzędowym potwierdzeniu faktu braku ofert pracy w tutejszym urzędzie dla osób z jego wykształceniem. Wojewoda [...], po rozpatrzeniu zażalenia skarżącego, postanowieniem z dnia [...] maja 2013 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy wskazał, że to po stronie skarżącego leżał obowiązek wykazania interesu prawnego do żądania zaświadczenia o wskazanej przez niego treści. Skoro sam zainteresowany takiego interesu nie wykazał, to rolą organu pierwszej instancji było przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia interesu prawnego wnioskodawcy. Takie postępowanie zostało przez ten organ prawidłowo przeprowadzone. Stwierdzenie natomiast skarżącego, że zaświadczenie to jest mu niezbędne do przedstawienia ubezpieczycielowi, z którym wiąże go umowa ubezpieczenia od utraty pracy, nie jest wystarczające do uznania, iż wykazał on interes prawny. Również późniejsza korespondencja skarżącego oraz składane przez niego wyjaśnienia i dokumenty nie wykazały tego interesu prawnego. W ocenie organu drugiej instancji zachowanie skarżącego wskazuje na brak dobrej woli po jego stronie do wykazania jego interesu prawnego w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów. Z. Z. wniósł na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, domagając się jego uchylenia, jak również uchylenia postanowienia pierwszej instancji. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 12, art. 35, art. 77 § 1, art. 107 § 3 K.p.a. W szczególności podniósł zarzut braku uzasadnienia faktycznego i prawnego, zaniechanie działań zmierzających do wszechstronnego zebrania materiału dowodowego oraz niedochowanie terminów w załatwianiu spraw. Zarzucił także organom obu instancji fałszowanie dokumentów, która to czynność miała być związana z przetłumaczonym dokumentem z języka angielskiego na język polski. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, a skargę jako niezasadną, na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej "P.p.s.a.") oddalił. Sąd pierwszej instancji wskazał, że w sytuacji, o której mowa w art. 217 § 2 pkt 2 K.p.a., w pierwszej kolejności organ administracji jest obowiązany ustalić w postępowaniu wyjaśniającym, czy osoba ubiegająca się o zaświadczenie ma interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (art. 218 § 2 K.p.a.). Jeżeli organ stwierdzi, że osoba ubiegająca się o wydanie zaświadczenia nie ma tego interesu – odmawia wydania zaświadczenia lub zaświadczenia żądanej treści. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że skarżący trzykrotnie, pismami z dnia [...],[...] stycznia i [...] kwietnia 2013 r., był wzywany przez właściwy organ do przedstawienia w zakreślonym siedmiodniowym terminie stosownych dokumentów (dowodów), z których wywodził żądanie przedmiotowego zaświadczenia, aby można było obiektywnie stwierdzić istnienie interesu prawnego po stronie wnioskodawcy w uzyskaniu żądanego zaświadczenia. Reagując na wymienione wezwania skarżący nie wykazał się jednak wolą wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy. Podawał ogólnikowo powody, dla których jest mu potrzebne wnioskowane zaświadczenie, mimo że to przecież na skarżącym jako wnioskodawcy, zgodnie z art. 217 § 2 pkt 2 K.p.a., spoczywa obowiązek wykazania interesu prawnego w ubieganiu się o zaświadczenie. Skarżący nie uczynił zadość wezwaniu organu do wykazania interesu prawnego, przedstawił tylko dokument, sporządzony w języku obcym. Mimo wezwania, skarżący odmówił przedstawienia fachowego tłumaczenia tego dokumentu. Po dokonaniu, na zlecenie organu, tłumaczenia powyższego dokumentu na język polski, okazało się, że nie miał on związku z treścią żądania i nie stanowił, tak jak twierdził to skarżący, umowy ubezpieczenia od utraty pracy. Wprawdzie interes prawny w uzyskaniu zaświadczenia nie musi zawsze pokrywać się z interesem prawnym w znaczeniu materialnoprawnym. Tym niemniej interes prawny w uzyskaniu zaświadczenia może wynikać z postrzeganej przez osobę ubiegającą się o zaświadczenie korzyści, jaką spodziewa się ta osoba odnieść po przedstawieniu zaświadczenia innemu organowi. Rozwiązania prawne przyjęte w K.p.a., w tym także i w postępowaniu administracyjnym uproszczonym, nie przewidują obowiązku strony wskazania dowodów potrzebnych do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, bowiem strona jest jedynie uprawniona, a nie zobowiązana do przedstawienia stosownych dowodów. Nie oznacza to jednak możliwości przerzucania w całości ciężaru dowodzenia na organ administracyjny, a w każdym razie nie ma on nieograniczonego obowiązku poszukiwania dowodów na okoliczności, z których strona wywodzi dla siebie korzystne skutki prawne. W takim przypadku inicjatywa w zakresie wykazywania stosownych okoliczności – w tym przypadku interesu prawnego – spoczywa również na stronie postępowania. W tym zakresie skarżący nie uczynił zadość powyższemu obowiązkowi. Mając powyższe na uwadze, Sąd pierwszej instancji uznał, że zaskarżone postanowienie nie jest obarczone wadami wynikającymi z naruszenia zasad i przepisów postępowania administracyjnego. Od powyższego wyroku Z. Z. wniósł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zaskarżając wyrok w całości, jako podstawę kasacyjną wskazał naruszenie przepisów postępowania, a to: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez zaaprobowanie przez Sąd pierwszej instancji ustaleń faktycznych organu administracji w zakresie ustalenia, że skarżący nie dostarczył do Powiatowego Urzędu Pacy umowy ubezpieczenia od utraty pracy, a ponadto odmowy mocy dowodowej pismu z banku z podziękowaniem za zawarcie umowy, pomimo że takie pismo stanowi konsekwencję zawarcia umowy ubezpieczenia; - art. 141 § 4 P.p.s.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez nieprawidłowe przyjęcie podstawy faktycznej, polegające na błędnym przyjęciu, że żądane przez urząd dokumenty potwierdzające interes prawny skarżącego nie zostały przez niego dostarczone, podczas gdy skarżący takie dokumenty przedstawił, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 217 § 2 K.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i odmowę wydania żądanego zaświadczenia w sytuacji, gdy powinno ono nastąpić. Wobec powyższego, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jedynie pod rozwagę z urzędu nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznanie sprawy ograniczył do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w podstawach skargi kasacyjnej. W myśl art. 217 § 1 i § 2 pkt 2 K.p.a., który był podstawą prawną wydania zaskarżonego postanowienia przez Wojewodę [...] – "Organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie (§ 1). Zaświadczenie wydaje się, jeżeli osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (§ 2 pkt 2)". Stosownie natomiast do art. 218 § 2 K.p.a. – "Organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające". Zauważyć wypada, że w szczególności w postępowaniu wyjaśniającym, o którym mowa w powołanym wyżej przepisie, powinien zostać zbadany interes prawny, ze względu na który dana osoba ubiega się o wydanie dla niej zaświadczenia potwierdzającego określone fakty lub stan prawny. Postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń, uregulowane w dziale VII K.p.a., stanowi rodzaj postępowania administracyjnego o uproszczonym i odformalizowanym charakterze. Podobnie również postępowanie wyjaśniające, przewidziane w art. 218 § 2 K.p.a., przeprowadzone może być jedynie w ograniczonych ramach postępowania dowodowego. Pomimo tak zarysowanego charakteru postępowania w sprawie wydawania zaświadczeń, muszą być w nim jednak zachowane pewne minimalne rygory proceduralne. Do postępowania tego będą miały odpowiednie zastosowanie przepisy regulujące postępowanie administracyjne jurysdykcyjne oraz zasady ogólne postępowania administracyjnego, w tym zasada prawdy obiektywnej (zob. wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2001 r., sygn. akt I SA 1808/99, Lex nr 75510). Zgodnie z wyrażającym tę zasadę art. 7 K.p.a. – "W toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli". Należy zwrócić uwagę, że brzmienie przepisu art. 7 K.p.a. uległo modyfikacji po nowelizacji K.p.a. dokonanej ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r., w ten sposób, że zaakcentowana została aktywna rola strony w wyjaśnianiu stanu faktycznego sprawy - dodanie w treści przepisu sformułowania "z urzędu lub na wniosek stron" (por. W. Chróścielewski, Zmiany w zakresie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego i prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które weszły w życie w 2011 r., ZNSA 2011, nr 4, s. 11-12). Jak wskazał trafnie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 1560/10 – " Realizując zasadę prawdy obiektywnej, na podstawie art. 7 i 77 § 1 k.p.a., organ jest wprawdzie zobowiązany do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, jednakże strona nie jest zwolniona od lojalnego współdziałania w wyjaśnianiu okoliczności faktycznych. Powinna ona bowiem przedstawić wszystkie informacje niezbędne do ustalenia stanu faktycznego sprawy, jak również udostępnić dowody znajdujące się w jej posiadaniu lub które tylko ona może przedstawić, potwierdzające okoliczności wskazane w uzasadnieniu wniosku wszczynającego postępowanie. [....]. To na nim [wnioskodawcy] spoczywa bowiem ciężar dowodu w znaczeniu obiektywnym (materialnym), sprowadzający się do obciążenia wnioskodawcy skutkami prawnymi nieudowodnienia okoliczności, których stwierdzenie jest podstawą wydania decyzji zgodnie ze zgłoszonym żądaniem" (publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Podobnie przyjął NSA w wyroku z dnia 8 listopada 2013 r., sygn. akt II OSK 1291/12 oraz w wyroku z dnia 9 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1700/10 (publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że skarżący ubiegając się od Powiatowego Urzędu Pracy w D. o wydanie mu przedmiotowego zaświadczenia nie wykazał woli niezbędnego współdziałania w ustaleniu okoliczności, które miałyby świadczyć, że posiada interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego, tak jak tego wymaga art. 217 § 2 pkt 2 K.p.a. Pomimo bowiem kilkukrotnego wezwania skarżącego do przedstawienia dokumentów, z których wywodzi on interes prawny w żądaniu wydania mu zaświadczenia o stosownej treści, nie uczynił on zadość wezwaniom organu administracji. W szczególności skarżący nie dostarczył umowy ubezpieczenia od utraty pracy, chociaż sam wskazał, że zaświadczenie jest mu niezbędne dla przedstawienia go ubezpieczycielowi, z którym wiąże go tego rodzaju umowa. Przesłany przez skarżącego jako umowa ubezpieczenia dokument okazał się zaś, po zleceniu jego przetłumaczenia przez organ, jedynie pismem zawierającym podziękowanie za skorzystanie z możliwości ubiegania się o ubezpieczenie dochodu w firmie B. Skarżący wniósł także o przeprowadzenie dowodu w postaci przesłuchania świadka, który miałby zeznać o okoliczności podpisania umowy ubezpieczenia, ale pomimo wezwania organu, nie podał jego danych osobowych, wskutek czego przeprowadzenie tego dowodu było niemożliwe. Tego rodzaju zachowanie skarżącego potwierdza wspomniany brak koniecznej współpracy w wyjaśnieniu okoliczności mogących świadczyć o istnieniu interesu prawnego uprawniającego go do żądania zaświadczenia. W takiej sytuacji skarżący – wnioskodawca musiał ponieść konsekwencje braku udowodnienia tychże okoliczności - w postaci odmowy wydania zaświadczenia o treści przez niego żądanej, co było tym bardziej uzasadnione, że zasadniczo jedynie skarżący mógł przedstawić dowody umożliwiające pozytywne załatwienie jego wniosku. To na skarżącym jako wnioskodawcy spoczywał przy tym główny ciężar obowiązku wykazania interesu prawnego w domaganiu się wydania zaświadczenia. Tym samym za pozbawione usprawiedliwionych podstaw należało uznać podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 K.p.a. oraz art. 217 § 2 K.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Za niezasadny należało również przyjąć podniesiony w podstawach skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Skarżącemu kasacyjnie nie udało się skutecznie podważyć stanu faktycznego przyjętego przez Sąd pierwszej instancji jako podstawa zaskarżonego wyroku. Zgodzić się bowiem trzeba ze stanowiskiem zajętym przez ten Sąd, że organ administracji podjął wszelkie próby wyjaśnienia okoliczności sprawy oraz zgodnie z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy, a swoje wnioski zawarł w prawidłowo sporządzonym uzasadnieniu postanowienia tj. spełniającym wymogi z art. 107 § 3 K.p.a. Przeprowadzona przez Sąd pierwszej instancji kontrola ustalonego w postępowaniu administracyjnym stanu faktycznego nie dawała podstaw do stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu uzasadniającym zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Orzekający w niniejszej sprawie organ administracji publicznej, przy – jak to trafnie zauważył Sąd pierwszej instancji - biernej w gruncie rzeczy postawie skarżącego, wywiązał się bowiem w sposób prawidłowy z obowiązku ustalenia stanu faktycznego tejże sprawy. Wobec powyższego, skoro podniesione w podstawach skargi kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania okazały się niezasadne, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 P.p.s.a. Sąd nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi strony wynagrodzenia z tytułu pomocy prawnej, ponieważ należne od Skarbu Państwa wynagrodzenie za wykonaną pomoc prawną udzieloną przez pełnomocnika ustanowionego z urzędu przyznawane jest przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny.