IV SA/Po 646/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Radzicka (spr.) Sędziowie WSA Izabela Bąk-Marciniak WSA Maciej Busz Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 04 września 2013 r. sprawy ze skargi Rady Miejskiej w [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oddala skargę IV SA/Po 646/13 UZASADNIENIE Wojewoda [...] na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz.U. z 2001 nr 142 poz. 1591 z późn. zm.) rozstrzygnięciem nadzorczym orzekł nieważność uchwały nr XXVI/246/2013 Rady Miejskiej w Wyrzysku z dnia 31 stycznia 2013 r. w sprawie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Wyrzysk, ze względu na istotne naruszenie prawa. Organ nadzoru stwierdził bowiem, że podczas podejmowania uchwały Rada Miejska w Wyrzysku naruszyła zasady sporządzania studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego gdyż część tekstowa studium (załącznik nr 1 do uchwały XXVI/246/2013) jest różna od części graficznej (załącznik nr 2 do uchwały XXVI/246/2013). Organ nadzoru stwierdził, że: Zgodnie z § 7 pkt 1 lit. c) i d) oraz § 7 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz.U. z 2004 nr 118 poz. 1233 – zwanego dalej rozporządzeniem), rysunek projektu studium powinien zawierać określenie granic i oznaczenia obiektów i obszarów chronionych na podstawie przepisów odrębnych, w tym: terenów górniczych, narażonych na niebezpieczeństwo powodzi oraz zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych, a także symbole literowe i numery wyróżniające je spośród innych obszarów oraz określenie granic obszarów, o których mowa w art. 10 ust. 2 ustawy, a także symbole literowe i numery wyróżniające je spośród innych obszarów. Ponadto przy sporządzaniu rysunku projektu studium należy używać oznaczeń, nazewnictwa i standardów umożliwiających jednoznaczne powiązanie części tekstowej projektu studium z rysunkiem projektu studium. Kontrolując Uchwałę nr XXVI/246/2013 Rady Miejskiej w Wyrzysku Wojewoda Wielkopolski stwierdził brak wyznaczenia na rysunku Studium granic i oznaczenia terenu górniczego "Wyrzysk Osiek" oraz granic obszarów wymagających przeprowadzenia procedury scaleń i podziału nieruchomości, zlokalizowanych na terenie objętym obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w miejscowości Osiek nad Notecią – mimo, że informacje o terenie górniczym jak i o obszarach wymagających przeprowadzenia procedury scalania i podziału nieruchomości zostały zawarte w części tekstowej kontrolowanego Studium. Uznając, że charakter naruszeń prawa jest istotny organ nadzoru orzekł o nieważności całości uchwały. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego wniosła Rada Miejska w Wyrzysku reprezentowana przez Burmistrza Wyrzyska. Skarżonemu rozstrzygnięciu nadzorczemu zarzucono: 1/ rażące naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię w szczególności: - art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.) przez przyjęcie, iż w jego treści zawiera się obowiązek wyznaczania w Studium terenów górniczych, - § 7 pkt 1 lit. c oraz pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 roku w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. U. z 2004 Nr 118 poz. 1233) będącego sprzecznym z zakresem upoważnienia dla ministra wynikającego z delegacji ustawowej zawartej w art. 10 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym do określenia treści studium, albowiem przekraczającego określony w ustawie zakres ustaleń studium i uznanie, iż obszarem chronionym na podstawie odrębnych przepisów są tereny górnicze, co do których istnieje obowiązek wyznaczenia na rysunku studium ich granic i oznaczenia; oraz 2/ niewłaściwe zastosowanie art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Dz. U. z 2012 roku poz. 647 ze zm.) w związku z § 7 pkt 1 lit. d oraz pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 roku w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. U. z 2004 Nr 118 poz. 1233) przez błędne przyjęcie, iż rażącym naruszeniem prawa jest brak zaznaczenia w rysunku Studium granic obszarów wymagających przeprowadzenia procedury scalania i podziału nieruchomości, w sytuacji wyznaczenia tych obszarów w treści Studium i gdy w istocie dla obszarów wymagających prowadzenia procedury scalania i podziału nieruchomości (Osiek nad Notecią) jest już od lat uchwalony plan zagospodarowania przestrzennego. Przedstawiając i szeroko uzasadniając w skardze wymienione wyżej zarzuty Rada Miejska w Wyrzysku wnosiła o uchylenie zaskarżonego aktu nadzoru. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Wielkopolski wnosił o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie jest uzasadniona. Zgodnie z art. 1 Ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z mocy art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2012 poz. 270) dalej P.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ramach tej podstawy Sąd poddaje kontroli nie tylko rozstrzygnięcie nadzorcze ale i przepisy zakwestionowanej przez organ nadzoru uchwały. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy jest nie tylko aktem określającym założenia lokalnej polityki przestrzennej, lecz zawiera ustalenia wiążące przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz elementy regulacyjne w postaci lokalnych zasad zagospodarowania. Art. 10 Ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 27 marca 2003 r. (Dz. U. nr 80 poz. 717 ze zm.) i jego konstrukcja ma istotne znaczenie dla ustalenia zakresu przedmiotowego studium, a regulacje tam zawarte obejmują dwie kategorie spraw: uwarunkowania i kierunki. Uwarunkowania o których mowa w art. 10 ust 1 pkt 1-14 ustawy to okoliczności faktyczne już istniejące w chwili sporządzania stadium oraz wymagania prawne dla polityki przestrzennej niezależne od woli gminy w chwili sporządzania stadium. Kierunki zagospodarowania przestrzennego gminy o których mowa w art. 10 ust. 2 pkt 1-16 to ustalone przez gminę wytyczne wiążące przy sporządzaniu planów miejscowych. Jakkolwiek art. 10 ust 1 i ust 2 zawiera otwarty katalog ukierunkowań i kierunków o czym świadczy określenie "w szczególności", to poprzez określenie w art. 10 ust 1 i 2 wymaganego zakresu studium, należy uznać, że jeżeli wymienione w tychże przepisach zagadnienia występują w gminie to muszą być uwzględnione lub określone w studium. W uwarunkowaniach koniecznym jest uwzględnienie występowania terenów górniczych wyznaczonych na podstawie przepisów odrębnych bo reguluje tę materię art. 10 ust 1 pkt 13 Ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W kierunkach, wymienia się dwa rodzaje ustaleń. Są to ustalenia koncepcyjne określające kierunki polityki przestrzennej gmin i ustalenia wiążące przy planowaniu miejscowym. Wśród ustaleń wiążących wymienia się obszary wymagające przeprowadzenia ustaleń i podziału nieruchomości a to w art. 10 ust 2 pkt 8 Ustawy. Art. 10 ust 4 Ustawy zawiera delegację ustawową dla ministra właściwego do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej do określenia w drodze rozporządzenia wymaganego zakresu studium w części tekstowej i graficznej, uwzględniając w szczególności wymogi dotyczące materiałów planistycznych, skali opracowań kartograficznych, stosowanych oznaczeń, nazewnictwa, standardów oraz sposobu dokumentowania prac planistycznych. Jakkolwiek delegacja ta jest bardzo szeroka to należy stwierdzić, że rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 28.04.2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz.U. z 2004 nr 118 poz. 1233) faktycznie nie określa zakresu studium, bo czyni to art. 10 ust 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, lecz ogranicza się do określenia wymogów dotyczących materiałów planistycznych (oznaczeń, nazewnictwa, skali opracowań kartograficznych). Przenosząc powyższe rozważania na kanwę kontrolowanej sprawy należy stwierdzić, że nie można podzielić zarzutu skarżącej, że rozstrzygnięcie nadzorcze narusza art. 10 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jak to już wcześniej wskazano w studium uwzględnia się uwarunkowania (art. 10 ust. 1) i kierunki (art. 10 ust. 2). § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia stanowi, że projekt Studium powinien zawierać uwarunkowania, o których mowa w art. 10 ust. 1 ustawy, przedstawione w formie tekstowej i graficznej dlatego tereny górnicze "Wyrzysk Osiek" muszą być oznaczone w Studium, i to zarówno w części tekstowej jak i graficznej. Nie stanowi przekroczenia delegacji ustawowej, zdaniem Sądu, regulacja zawarta w art. § 7 pkt 1 lit. "c" rozporządzenia bowiem tę należy odczytywać łącznie z § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia. Dodatkowo należy zwrócić uwagę, że Ustawa Prawo geologiczne i górnicze z dnia 9 czerwca 2011r. (Dz. U. z 2011 nr 163 poz. 981) w art. 104 ust. 1 stanowi wprost, że obszary i tereny górnicze uwzględnia się w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Stąd należy stwierdzić, że istniejące tereny górnicze muszą być uwidocznione w studium zarówno w części tekstowej jak i graficznej na mocy art. 10 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 104 ust. 1 Ustawy Prawo geologiczne i górnicze oraz § 4 ust. 1 pkt 1 i § 7 pkt 1 lit. "c" rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 28. 04. 2004 r. Odnośnie drugiego zarzutu skargi, który wskazuje na błędne zastosowanie art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 7 pkt 1 lit. "d" oraz pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28.04.2004 r. poprzez błędne przyjęcie, że rażącym naruszeniem prawa jest brak zaznaczenia w rysunku Studium granic obszarów wymagających przeprowadzenia procedury scalania i podziału nieruchomości w sytuacji wyznaczenia tych obszarów w treści Studium, gdy w istocie dla powyższych obszarów jest już od lat uchwalony plan zagospodarowania przestrzennego przyjęte w Studium rozwiązanie, polegające na wyznaczeniu w/wym obszaru wyłącznie w ustaleniach tekstowych jest wystarczające - Sąd uznał, że zarzut ten nie jest uzasadniony. § 7 pkt 1 lit. "d" rozporządzenia wyraźnie stanowi, że przy sporządzeniu rysunku projektu studium rysunek ten powinien zawierać określenie granic obszarów, o których mowa w art. 10 ust. 2 – a więc i obszarów wymienionych w art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nadto w § 4 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia stawia się wymóg rysunku przedstawiającego w formie graficznej ustaleń, określających kierunki zagospodarowania przestrzennego gminy, a także granice obszarów, o których mowa w art. 10 ust. 2 ustawy. W ocenie Sądu skoro Studium jest formą realizacji obowiązku prowadzenia polityki przestrzennej przez samorządowe władze lokalne, a jego istota i treść oraz wymagany zakres określają przepisy prawa, to obowiązkiem władz gminy jest przestrzeganie tychże przepisów, a nie ocena które z tych przepisów są wiążące, a które można pominąć. Projekt studium w formie tekstowej i graficznej musi być spójny i odpowiadać przepisom prawa. Skoro ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych to Studium musi być tak opracowane, aby jego wykładnia, przy uchwalaniu planu nie budziła żadnych wątpliwości i nie dopuszczała różnych interpretacji. Nieprawdziwy jest zarzut skarżącej, że obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego wsi Osiek nad Notecią, gmina Wyrzysk uchwalony Uchwałą nr XI/76/07 Rady Miejskiej w Wyrzysku wskazuje na tereny wymagające scalenia i podziału i treść uchwalanego Studium jest spójna z cytowanym wyżej planem. Treść tego planu jest opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego w 2007 r. nr 152 poz. 3344. Otóż z § 2 ust. 1 pkt 2 planu zagospodarowania przestrzennego, o którym mowa wyżej, wynika, że "na obszarze objętym planem nie występują obszary wymagające scalenia i podziału nieruchomości". Skoro więc w części tekstowej Studium określa się tereny podlegające scaleniom i podziałom, to obowiązkiem Rady Gminy Wyrzysk było określenie powyższych terenów w Studium graficznym. Zdaniem Sądu nie można utrzymywać, że wymóg zawarcia w studium danego elementu jest już spełniony jeżeli w ogóle coś o nim napisano. Wymóg ten jest spełniony dopiero wówczas, gdy napisano i oznaczono go tak, by wynikały z tego konkretne na przyszłość, pozwalające napisać "spójny" ze studium plan zagospodarowania przestrzennego. Postanowienia studium są zatem sprzeczne z ustawą wtedy gdy nie realizują dyspozycji konkretnej normy ustawowej, a także wtedy, gdy ich ogólnikowość i hasłowość nie pozwalają na realizację celów, które ma do spełnienia studium.(vide: wyrok NSA z 2002 r. II SA/Kr 608/02, OSS 2002 nr 4 poz. 103). Z tych też powodów Sąd uznał, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze odpowiada prawu, jakkolwiek należy wskazać, że uzasadnienie rozstrzygnięcia jest lakoniczne. Z powyższych względów skargę Rady Gminy Wyrzysk na podstawie art. 151 P.p.s.a należało oddalić. MZ