II SA/Gd 364/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: Sędzia WSA Bogusław Woźniak Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Małgorzata Kuba po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 4 września 2013 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 25 marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego oddala skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku prawomocnym wyrokiem z dnia 25 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Gd 367/10, uchylił decyzję Wojewody z dnia 15 marca 2010 r. i utrzymaną nią w mocy decyzję Starosty z dnia 18 stycznia 2010 r. o pozwoleniu na budowę na działce nr [...] w miejscowości L.: dwóch budynków drobiarskich (kurniki), budynku garażowego na maszyny rolnicze K-16, zbiornika przejazdowego na gnojówkę Z-17A, zbiornika na ścieki socjalno-bytowe, sześciu silosów na paszę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 16 listopada 2012r. wznowił z urzędu postępowanie w sprawie zakończonej własną decyzją ostateczną z dnia 7 lutego 2012 r., udzielającą M. S. pozwolenia na użytkowanie, przed wykonaniem wszystkich robot budowlanych, budynku drobiarskiego kurnika nr 2 (III etap), wybudowanego na działce nr [...] w miejscowości L. gmina C. na podstawie ww. decyzji o pozwoleniu na budowę. W wyniku wznowionego postępowania Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 14 stycznia 2013 r. uchylił decyzję własną z dnia 7 lutego 2012 r. o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie budynku drobiarskiego - kurnika nr 2, usytuowanego na działce nr [...] w L. gmina C. (II etap) - oraz odmówił wydania pozwolenia na użytkowanie tej części obiektu. Organ pierwszej instancji wyjaśnił, że w sprawie zaistniała przesłanka z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. do wznowienia postępowania w sprawie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie części socjalno-magazynowej ww. budynku inwentarskiego – po orzeczeniu prawomocnego wyroku uchylającego decyzję o pozwoleniu na budowę, oraz przesłanka z art.151 § 1 pkt 2 k.p.a. do odmowy udzielenia pozwolenia na użytkowanie jego części produkcyjnej, bowiem inwestycja nie może być użytkowana bez ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. M. S. w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji wniósł o jej uchylenie i "wydanie decyzji zezwalającej na użytkowanie wskazanego budynku (lub) umorzenie postępowania pierwszej instancji w całości". Skarżący zarzucił, decyzji naruszenie art.59 ust. 1 w zw. z art. 59a ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) - dalej w skrócie jako "ustawa - Prawo budowlane" a także art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 15 i art. 107 k.p.a. Zdaniem skarżącego organ pierwszej instancji powinien był we wznowionym postępowaniu uchylić dotychczasowe pozwolenie na użytkowanie oraz wydać nowe pozwolenie, gdyż tylko w sytuacji stwierdzenia przeszkód uniemożliwiających użytkowanie obiektu zaistniałyby podstawy do odmowy udzielenia pozwolenia na użytkowanie i przeprowadzenia postępowania naprawczego w trybie art. 51 ustawy – Prawo budowlane. W ocenie skarżącego, legalizacja kurnika powinna zostać przeprowadzona w ramach wznowionego postępowania o wydanie pozwolenia na użytkowanie. Decyzją z dnia 25 marca 2013r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 151 par. 1 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Zdaniem organu odwoławczego obowiązek uzyskania dla budynku inwentarskiego ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie wynikał z art. 55 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane, określającego, że dokument ten należy uzyskać, jeżeli przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego ma nastąpić przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych. Organ odwoławczy wyjaśnił, że skoro decyzja o pozwoleniu na budowę m.in. kurnika nr 2 została uchylona orzeczeniem sądu administracyjnego, organ pierwszej instancji był obligowany wznowić postępowanie w sprawie wydanej w oparciu o nią decyzji ostatecznej o pozwoleniu na użytkowanie tego budynku i zakończyć postępowanie stosowną decyzją odmawiającą wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego, gdyż nie można udzielić takiego pozwolenia wobec braku decyzji o pozwoleniu na budowę. Warunki do ponownego ubiegania się inwestora o pozwolenie na użytkowanie zaistnieją, gdy uzyska on od organu administracji architektoniczno-budowlanej nową decyzję o pozwoleniu na budowę. Organ odwoławczy powołał się na pisemne wyjaśnienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 18 października 2011r., w których podniesiono, że: "uzyskanie nowej decyzji o pozwoleniu na budowę jest konieczne niezależnie od tego, na jakim etapie robót budowlanych pierwotna decyzja o pozwoleniu na budowę został wyeliminowana z obrotu prawnego". W skardze na powyższą decyzję M. S. wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji zarzucając zaskarżonej decyzji: – naruszenie art. 59 ust. 1 w zw. z art. 59a ustawy - Prawo budowlane, – naruszenie art. 142 § 2 w zw. z art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., – rażące naruszenie art. 107 § 1 k.p.a. wobec nieustosunkowania się przez organ drugiej instancji do zarzutów podniesionych przez stronę w odwołaniu, a także braku wyraźnego wskazania w treści decyzji, jakimi względami kierował się organ przy jej wydawaniu, a także na jakich okolicznościach się oparł i jakie dowody i z jakich względów uznał za mało wiarygodne, – rażące naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego w sposób wyczerpujący i w niezbędnym zakresie, – rażące naruszenie art. 136 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie przez organ drugiej instancji uzupełniającego postępowania wyjaśniającego, – rażące naruszenie art. 15 k.p.a. poprzez pozbawienie strony prawa do odwołania (zapewnienia instancyjnej kontroli decyzji administracyjnych) poprzez nieustosunkowanie się w żadnej części decyzji do twierdzeń i zarzutów podnoszonych przez stronę w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji, – rażące naruszenie zasady legalności działania organów administracji z art. 6 k.p.a., zasady pogłębiania zaufania obywateli do państwa z art. 8 k.p.a., zasady przekonywania obywateli z art. 11 k.p.a., zasady wnikliwości i szybkości postępowania z art. 12 k.p.a. Skarżący wskazał, że organ odwoławczy nie odniósł się do podniesionego w odwołaniu zarzutu naruszenia art. 59 ust. 1 w zw. z art. 59a ustawy – Prawo budowlane, mimo że nie ulega wątpliwości, że tryb unormowany w tych przepisach nie został przez organ zastosowany, choć w opinii skarżącego powinien był zostać zastosowany. Skarżący podniósł zarzut nierozstrzygnięcia istoty sprawy, czyli naruszenia art. 142 § 2 (powinno być art. 146 § 2) w zw. z art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. Pomimo podnoszenia przez skarżącego, że organ zobowiązany jest do przeprowadzenia postępowania sprawdzającego, wyjaśnienia wszelkich okoliczności sprawy i rozpatrzenia sprawy w nowych warunkach prawnych to w decyzjach organów obu instancji, jedynym uzasadnieniem rozstrzygnięcia jest fakt zaistnienia podstaw do wznowienia postępowania. Organ nie może poprzestać na samym stwierdzeniu, że decyzja o pozwoleniu na budowę, w oparciu o którą została wydana decyzja o pozwoleniu na użytkowanie, została wyeliminowana z obrotu prawnego, ale konieczne jest ponowne rozstrzygnięcie istoty sprawy. Zdaniem skarżącego do rozstrzygania istoty sprawy przez organ nie doszło, w decyzji brak bowiem jakichkolwiek odniesień do stwierdzenia przez organ przeszkód uniemożliwiających użytkowanie budynku, a tylko w takiej sytuacji mogłoby dojść do uchylenia decyzji z dnia 7 lutego 2012 r. o pozwoleniu na użytkowanie budynku kurnika nr 2, następnie odmowy udzielenia pozwolenia na użytkowanie. Skarżący podkreślił, że samowoli budowlanej się nie dopuścił, gdyż wybudowane obiekty powstały w oparciu o wydane przez właściwy organ pozwolenie na budowę. Skarżący działał zatem w zaufaniu do organu, na podstawie wydanych w sposób prawidłowy ostatecznych decyzji administracyjnych uprawniających go do dokonania określonych w nich czynności, nie widząc przeszkód do zaniechania takiego działania. Skarżący wskazał, że organ nie odniósł również do przywołanych przez stronę orzeczeń sądów administracyjnych oraz wyroku Trybunału Konstytucyjnego Organ nie uzasadnił też stanowiska, że do wydania zaskarżonej decyzji właściwe jest stosowanie art. 55 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane. Zdaniem skarżącego wytyczne Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie mają mocy powszechnie obowiązującego. Tak ograniczone uzasadnienie pozbawia stronę prawa do odwołania (zapewnienia instancyjnej kontroli decyzji administracyjnych) poprzez nieustosunkowanie się w żadnej części decyzji do twierdzeń i zarzutów podnoszonych przez stronę w odwołaniu. Pomimo formalnego zachowania zasady dwuinstancyjności, poprzez wydanie decyzji przez organ wyższego stopnia, w rzeczywistości nie doszło w sprawie do merytorycznej weryfikacji zapadłego rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy powielił bowiem błędy organu pierwszej instancji i nie odniósł się do meritum sprawy, tj. stwierdzenia bądź też nie przez organ przeszkód uniemożliwiających użytkowanie budynku, nie odniósł się również do zarzutów podniesionych przez stronę w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację oraz stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. W świetle powołanego przepisu, wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną (postanowienie) z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego rozstrzygnięcia. Badając w świetle tych kryteriów legalność zaskarżonej decyzji sąd ocenił, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem decyzja ta została wydana zgodnie z prawem, a zarzuty skargi były bezzasadne. Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) - dalej w skrócie jako "ustawa - Prawo budowlane" właściwy organ administracji wydaje decyzję w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego po przeprowadzeniu obowiązkowej kontroli, o której mowa w art. 59a. Z art. 59a ust. 1 tej ustawy wynika z kolei, że właściwy organ administracji przeprowadza, na wezwanie inwestora, obowiązkową kontrolę budowy w celu stwierdzenia prowadzenia jej zgodnie z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę. Kontrola ta obejmuje m.in. sprawdzenie zgodności obiektu budowlanego z projektem zagospodarowania działki lub terenu oraz zgodności obiektu budowlanego z projektem architektoniczno – budowlanym (art. 59a ust. 2 pkt 1 i 2). Z powyższych unormowań wynika zatem jednoznacznie, że jedną z przesłanek wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie jest funkcjonowanie w obrocie prawnym decyzji o pozwoleniu na budowę. Istotą prowadzenia postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest bowiem ustalenie, czy wybudowany obiekt może być użytkowany w sposób, który został określony w decyzji o pozwoleniu na budowę. Jest to końcowy etap procesu inwestycyjnego polegający na sprawdzeniu, czy zrealizowany obiekt jest zgodny z obiektem projektowanym, na który organ administracji architektoniczno-budowlanej udzielił pozwolenia budowlanego, a więc z tym, co zakładano na etapie wstępnym procesu inwestycyjnego. Konsekwencją udzielenia pozwolenia na użytkowanie lub dokonanie skutecznego zawiadomienia o zakończeniu budowy obiektu budowlanego jest uznanie przez organ, że proces budowlany został zakończony (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 660/09, Lex nr 597761). W sytuacji, gdy zatwierdzony projekt jak i pozwolenie na budowę zostały wyeliminowane z obrotu prawnego, to nie jest możliwe dokonanie oceny zgodności inwestycji z zakresem pozwolenia na budowę czy projektu budowlanego (art. 59a ust 2 pkt 1 i 2 ustawy – Prawo budowlane). Słusznie podnosił skarżący, że wykonanie przedmiotowej inwestycji odbyło się w oparciu o funkcjonującą w obrocie prawnym ostateczną decyzję Starosty o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na budowę. Słusznie również twierdził skarżący, że nie można traktować go jako sprawcy samowoli budowlanej, co oznacza, że nie mają w stosunku do przedmiotowej inwestycji zastosowania reguły postępowania określone w art. 48 lub art. 49b ustawy – Prawo budowlane. W tego rodzaju stanach faktycznych organy nadzoru budowlanego są obowiązane przeprowadzić postępowanie naprawcze na podstawie art. 50 i art. 51 ustawy – Prawo budowlane. Warunkiem wydania pozwolenia na użytkowanie jest to, aby obiekt budowlany miał uregulowany stan prawny, co oznacza, że musi być wykonany w oparciu o będącą w obrocie prawnym decyzję o pozwoleniu na budowę. Brak decyzji o pozwoleniu na budowę powoduje, że w postępowaniu o pozwolenie na użytkowanie obiektu budowlanego organ nadzoru budowlanego nie może dokonać oceny zgodności wykonania tego obiektu z zatwierdzonym projektem budowlanym. Jeżeli zatem decyzja o pozwoleniu na budowę została wyeliminowana z obrotu prawnego, to konieczne jest wszczęcie procedury naprawczej celem uregulowania stanu prawnego tego obiektu. Istotą postępowania naprawczego nie jest bowiem stwierdzenie zgodności wykonania obiektu budowlanego z wyeliminowaną z obrotu prawnego decyzją o pozwoleniu na budowę tylko ustalenie, czy obiekt budowlany został wykonany zgodnie z prawem. Innymi słowy, kwestia możliwości użytkowania obiektu budowlanego uzależniona będzie wpierw od skuteczności przeprowadzenia procedury z art. 51 ustawy – Prawo budowlane (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 23 października 2012 r., sygn. akt II SA/Bd 882/12, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wskazać należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych podnosi się, że nie można generalnie oddzielać od siebie pozwolenie na budowę od późniejszego pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. Postępowanie w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest końcowym etapem procesu inwestycyjnego w budownictwie skierowanym na sprawdzenie, czy zrealizowany obiekt jest zgodny z obiektem projektowanym, na który organ administracyjny udzielił pozwolenia budowlanego, a więc z tym, co zakładano na etapie wstępnym procesu inwestycyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 660/09, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl), Obie decyzje należy postrzegać jako ciąg działań prawnych stanowiących proces inwestycyjny. Mamy do czynienia w tym przypadku z zależnością polegającą na tym, że jedna decyzja (zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę) stanowi podstawę do wydania drugiej decyzji (o pozwoleniu na użytkowanie). O tym, że podjęcie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu warunkuje istnienie decyzji o pozwoleniu na budowę świadczy także utrwalony w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego pogląd, w myśl którego uchylenie przez sąd administracyjny decyzji o pozwoleniu na budowę (w części lub w całości) skutkuje dla wydanej wcześniej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, konsekwencjami wynikającymi z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. w związku z art. 59 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lipca 2007 r., sygn. akt II OSK 1063/06, Lex nr 503509). Zasadnie zatem organ pierwszej instancji wznowił z urzędu postępowanie zakończone ostateczna decyzją własną z dnia 7 lutego 2012 r. o udzieleniu skarżącemu pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku w celu wyeliminowania tej decyzji z obrotu prawnego na skutek uchylenia decyzji Starosty z dnia 18 stycznia 2010 r. o pozwoleniu na jego budowę prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 25 listopada 2010 r. Zachodziła bowiem przesłanka określona w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Tę okoliczność, jako istotną dla rozstrzygnięcia sprawy, organy obu instancji winny były zbadać i tak też uczyniły. Brak przy tym było podstaw, aby organy nadzoru budowlanego badały w przedmiotowym postępowaniu, czy przedmiotowy obiekt budowlany został wykonany zgodnie z wyeliminowanym projektem budowlanym. Błędnie wywodził skarżący, że we wznowionym postępowaniu zakończonym decyzją o pozwoleniu na użytkowanie budynku kurnika organ nadzoru budowlanego winien był przeprowadzić postępowanie w trybie przepisów art. 59 ust. 1 w zw. z art. 59a ustawy - Prawo budowlane. Brak było podstaw do prowadzenia postępowania określonego w tych przepisach. Jak już wyżej wskazano stanowią one, że właściwy organ wydaje decyzję o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego po przeprowadzeniu obowiązkowej kontroli, która obejmuje m.in. sprawdzenie jego zgodności z projektem zagospodarowania działki lub terenu i z projektem architektoniczno-budowlanym. Po wyeliminowaniu decyzji o pozwoleniu na budowę z obrotu prawnego wymienione dokumenty budowy nie funkcjonują, zatem nie mogą być używane w celu weryfikacji stanu faktycznego związanego z wybudowanym obiektem budowlanym w celu uzyskania pozwolenia na jego użytkowanie. Możliwość wydania decyzji o pozwoleniu na budowę jest uzależniona od uzyskania przez inwestora nowej decyzji o pozwoleniu na budowę (w trybie art. 50 i art. 51 ustawy – Prawo budowlane). Wbrew twierdzeniom skarżącego okoliczność wyeliminowania decyzji o pozwoleniu na budowę jest wystarczająca dla stwierdzenia, że zachodziła przesłanka wznowienia postępowania określona w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. W konsekwencji organ pierwszej instancji uchylił decyzję własną o pozwoleniu na użytkowanie budynku i rozstrzygnął o istocie sprawy odmawiając wydania pozwolenia na jego użytkowanie działając prawidłowo w trybie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. Nie można zatem podzielić poglądu skarżącego, że organy nie rozstrzygnęły o istocie sprawy. Stan faktyczny został ustalony prawidłowo przez organy obu instancji i przedstawiony w uzasadnieniu decyzji wraz z odniesieniem się do odpowiednich przepisów prawa, brak było zatem podstaw do uwzględnienia zarzutów naruszenia art. 77 § 1, art. 107 § 1, art. 136, a w konsekwencji także art. 6, art. 8, art. 11 i art. 12 k.p.a. Organ odwoławczy zachował zasadę dwuinstancyjności odnosząc się, w niezbędnym dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, zakresie do tez postawionych w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. Odnosząc się do wskazanych w skardze poglądów sądów administracyjnych należy stwierdzić, że potwierdzają one jedynie bezzasadność skargi. W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 maja 2004 r., sygn. akt IV SA 4725/02 (Lex nr 146722) wprost zostało wskazane, że w analogicznym stanie faktycznym zachodziła przesłanka z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Sąd wykluczył jedynie możliwość stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie w stanie faktycznym zbieżnym z ustalonym w przedmiotowej sprawie. Z kolei wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 września 2005 r., sygn. akt III SA/Wa 1303/05 (Lex nr 181008) w zakresie w jakim przywołał go skarżący w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji nie dotyczył trybu wznowienia postępowania, lecz trybu postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy na podstawie art. 127 § 3 k.p.a. Również brak było podstaw aby pogląd zawarty w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007 r., sygn. akt P 37/06, odnosić do okoliczności przedmiotowej sprawy. Dotyczył on bowiem kwestii procedury legalizacyjnej oraz zakwestionowanego przez Trybunał wymogu uzyskania przez inwestora ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm.), oddalił skargę jako bezzasadną.