II OSK 2425/15

Dnia 24 maja 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Anna Łuczaj sędzia del. WSA Jerzy Bortkiewicz Protokolant: starszy sekretarz sądowy Agnieszka Kuberska-Pellegrino po rozpoznaniu w dniu 24 maja 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 29 kwietnia 2015 r. sygn. akt II SA/Rz 801/13 w sprawie ze skargi G. M. oraz M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz G. M. oraz M. M. solidarnie kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 29 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SA/Rz 801/13, uwzględniając skargę G. M. i M.M., uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym: Podaniem z dnia 26 marca 2013 r. Gmina [...] wystąpiła do Burmistrza Gminy i Miasta [...] o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji mającej polegać na budowie drogi gminnej w[...] . Tego samego dnia obwieszczono w trybie art. 53 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji lokalizacyjnej i zawiadomiono strony postępowania, na nieruchomościach których inwestycja ma być realizowana. Decyzją z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] Burmistrz Gminy i Miasta [...] ustalił sposób zagospodarowania i warunki zabudowy terenu dla planowanej inwestycji przeznaczonej do realizacji na działkach nr [...] o długości pasa drogowego około 560 m i szerokości od 10 do 12 m, a szerokości jezdni 5 m, z poboczem utwardzonym o szerokości 0,75 m po obu stronach jezdni. M. M. wniosła odwołanie od powyższej decyzji, po którego rozpoznaniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze w[...] , na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., uchyliło decyzję organu pierwszej instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W ocenie organu odwoławczego, wniosek o wydanie decyzji lokalizacyjnej pochodzący od Gminy nie został podpisany przez uprawnioną osobę, a rozpoznając go z takim brakiem, bez uprzedniego wezwania do jego uzupełnienia, naruszono dyspozycję art. 63 § 3 K.p.a. Wobec tego konieczne było jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Za zbędne w tych okolicznościach Kolegium uznało odniesienie się do zarzutów odwołania. G. M. i M. M. wniosły skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na powyższą decyzję. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie. W motywach wskazanego na wstępie wyroku uwzględniającego skargę Sąd pierwszej instancji wskazał, że zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, z tej przyczyny, że Kolegium nie podało żadnych argumentów na uzasadnienie poglądu w zakresie niewłaściwego podpisania przez inwestora wniosku o wydanie decyzji o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Postępowanie w sprawie zostało wszczęte wnioskiem Gminy [...] z dnia 25 marca 2013 r., który podpisany został przez Burmistrza Miasta i Gminy A.O. Odwołując się do treści art. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.) - u.s.g., podkreślił, że gmina wykonuje zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Gmina posiada osobowość prawną, a jej samodzielność podlega ochronie sądowej. W toku postępowania osoba prawna działa przez swoje organy albo osoby uprawnione do działania w jej imieniu. Jak wynika z art. 11a u.s.g. organami gminy są rada gminy oraz wójt (burmistrz, prezydent miasta). Jednocześnie w myśl art. 31 u.s.g. wójt (burmistrz), będący organem wykonawczym gminy, kieruje bieżącymi sprawami gminy oraz reprezentuje ją na zewnątrz. Stąd Burmistrz Gminy i Miasta[...] , jako organ gminy jest uprawniony do reprezentowania gminy w postępowaniu administracyjnym, a to obejmuje również prawo do złożenia wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego. W tej sytuacji, jeżeli w postępowaniu administracyjnym, jako strona w rozumieniu art. 28 K.p.a. uczestniczy burmistrz jako organ gminy (podlegający w tym zakresie ustawie o samorządzie gminnym), to jego pozycja procesowa jest taka sama jak każdej innej strony postępowania. Z tych przyczyn Sąd pierwszej instancji uznał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze naruszyło art. 138 § 2 K.p.a. w związku z art. 7, art. 77 i 107 § 3 K.p.a., bowiem nie zostało wyjaśnione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, na czym polega wskazany brak wniosku. Na podstawie akt administracyjnych sprawy Sąd przyjął, że naruszenie wskazane przez Kolegium w istocie nie ma miejsca i dlatego też w ponownie prowadzonym postępowaniu rolą organu będzie merytoryczne rozpoznanie odwołań wniesionych przez strony postępowania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w[...] , zaskarżając go w całości oraz domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie, a także zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzuciło naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez orzekanie z pominięciem akt sprawy administracyjnej na skutek nieuwzględnienia dokumentów świadczących o przekazaniu przez organ odwoławczy wraz z decyzją akt sprawy organowi I instancji celem ponownego prowadzenia postępowania, 2. art. 113 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 106 § 2, art. 98 § 1 i art. 91 § 3 P.p.s.a. poprzez zamknięcie rozprawy, pomimo niedostatecznego wyjaśnienia sprawy w zakresie okoliczności i czasu złożenia podpisu na wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, 3. art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez wydanie orzeczenia niewyczerpującego granic sprawy zawisłej przed Sądem, 4. art. 132 P.p.s.a. poprzez brak rozstrzygnięcia w części sprawy polegający na całkowitym braku odniesienia się Sądu do kwestii ochrony gruntów rolnych i leśnych, 5. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez sformułowanie niepełnego uzasadnienia wyroku oraz poprzez sformułowanie niepełnych wskazań co do dalszego postępowania organu administracji publicznej oraz wskazań niewykonalnych z uwagi na sprzeczność ze stanem faktycznym sprawy, 6. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 P.p.s.a. poprzez zastosowanie normy tego przepisu, w sytuacji kiedy skarga jako niezasadna powinna być oddalona stosownie do normy art. 151 P.p.s.a, na skutek błędnego przyjęcia, żę w sprawie zaistniało naruszenie przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 2 K.p.a. w związku z art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 K.p.a. W odpowiedzi na skargę kasacyjną G. M. wniosła o jej oddalenie i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem została oparta na nieusprawiedliwionych podstawach, a zaskarżony wyrok - wbrew zarzutom i twierdzeniem strony skarżącej - odpowiada prawu. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. - zwanej dalej P.p.s.a.), rozpoznaje sprawę w jej granicach, z urzędu zaś bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej. Skarżący kasacyjnie podnosi zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Zgodnie z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu przepisów postępowania, jeśli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zwrot normatywny: "mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy" należy wiązać z hipotetycznymi następstwami uchybień przepisom postępowania. W przytoczonym przepisie nałożono bowiem na wnoszącego skargę kasacyjną obowiązek wykazania nie tylko tego, że zaskarżony wyrok narusza przepisy postępowania, lecz również tego, że naruszenie to mogło mieć wpływ istotny na wynik sprawy. Skuteczne wniesienie takiego zarzutu wymaga zatem uprawdopodobnienia istnienia związku przyczynowego między wspomnianym naruszeniem a treścią rozstrzygnięcia, polegającego na tym, że gdyby do tego uchybienia nie doszło, to treść rozstrzygnięcia podjętego wyrokiem byłaby inna. Oznacza to po stronie skarżącej obowiązek uzasadnienia, że następstwa stwierdzonych uchybień były na tyle istotne, że zasadniczo kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2008 r., sygn. akt I FSK 232/07, LEX nr 480247; J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. 3, Warszawa 2008, s. 426). Analiza zarzutów skargi prowadzi do konstatacji, że skarżący kasacyjnie nie uprawdopodobnił skutecznie istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. Skarżący organ podniósł zarzut naruszenia zaskarżonym wyrokiem przepisu art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez orzekanie przez Sąd pierwszej instancji z pominięciem akt sprawy administracyjnej, nieuwzględnienia dokumentów świadczących o przekazaniu przez organ odwoławczy wraz z decyzją akt sprawy organowi I instancji celem ponownego prowadzenia postępowania. Zdaniem skarżącego Sąd pierwszej instancji nie wziął pod uwagę dowodu doręczenia decyzji odwoławczej (zwrotne potwierdzenie odbioru) wraz z aktami sprawy organu I instancji przez Urząd Gminy i Miasta[...] , z którego wynika, że akta sprawy zostały zwrócone temu urzędowi w dniu 17 czerwca 2013 r. Zgodnie z przepisem art. 133 § 1 P.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2 P.p.s.a. Podstawą zatem orzekania przez sąd administracyjny jest materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji publicznej w toku całego postępowania toczącego się przed wymienionymi organami. Sąd bierze ponadto pod uwagę fakty powszechnie znane (art. 106 § 4 P.p.s.a.), a także może z urzędu lub na wniosek przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie (art. 106 § 3 P.p.s.a.). Obowiązkiem sądu, który przeprowadza kontrolę legalności zaskarżonej decyzji, jest ocena, czy zebrany w postępowaniu administracyjnym materiał dowodowy jest pełny, czy został prawidłowo zebrany i jest wystarczający do ustalenia stanu faktycznego, jaki stan faktyczny sprawy wynika z akt sprawy i czy w świetle istniejącego wówczas stanu prawnego podjęte przez organ rozstrzygnięcie sprawy jest zgodne z obowiązującym prawem. Naruszeniem normy prawnej wynikającej z art. 133 § 1 P.p.s.a. będzie więc takie przeprowadzenie kontroli legalności zaskarżonego aktu administracyjnego, które doprowadza do przedstawienia przez Sąd stanu sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w jej aktach i ustaleń dokonanych w zaskarżonym akcie administracyjnym. Analiza zaskarżonego wyroku wskazuje, że Sąd dokonał wszechstronnej analizy akt sprawy, w tym dowodu doręczenia decyzji. Należy podnieść, że w aktach sprawy znajduje się podpisany przez Burmistrza Gminy i Miasta [...] - A. O. wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego z datą wpływu w dniu 26 marca 2013 r. Zaskarżona decyzja ostateczna została natomiast wydana w dniu [...] czerwca 2013 r. Nie można więc mówić o naruszeniu postanowień art. 133 § 1 P.p.s.a. W ocenie skarżącego kasacyjnie, w celu dokładniejszego wyjaśnienia sprawy, Sąd pierwszej instancji powinien zarządzić stawienie się stron lub jednej z nich osobiście lub przez pełnomocnika. Jak już wyżej zostało wykazane, przedmiotowy wniosek został opatrzony podpisem uprawnionej osoby. Pismo wpłynęło do Urzędu Gminy i Miasta [...] w dniu 26 marca 2013 r. i z tego powodu należy przyjąć, że zostało ono podpisane najpóźniej w chwili jego złożenia. Za chybiony należało również uznać zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez wydanie orzeczenia niewyczerpującego granic zawisłej sprawy. Zdaniem organu Sąd pierwszej instancji powinien odnieść się również do faktu zmiany, w dniu 26 maja 2013 r., ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Nowelizacja ustawy weszła bowiem w życie już po wydaniu decyzji przez organ administracji I instancji, a przed wydaniem decyzji przez organ II instancji. Stosownie do treści art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę (por. A. Kabat, Komentarz do art. 134 [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LEX 2013). Brak związania zarzutami i wnioskami skargi powinien być rozumiany w ten sposób, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności lub bezczynności organu administracji publicznej. Sąd może uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż te, które przytoczono w skardze, jak również stwierdzić nieważność zaskarżonego aktu, mimo że skarżący wnosił o jego uchylenie. Naruszenie przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. może nastąpić w przypadku, gdy sąd pierwszej instancji rozpozna sprawę, wykraczając poza jej granice albo nie zauważy niewskazanego w skardze naruszenia prawa przez organy administracji orzekające w sprawie. W niniejszej sprawie nie sposób przypisać Sądowi pierwszej instancji powyższych uchybień. Przeprowadził on bowiem kontrolę kwestionowanej decyzji przyjmując, że organ II instancji słusznie wskazał, że art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych uległ zmianie w dniu 26 maja 2013 r. Jednocześnie nakazał organowi administracji I instancji wydanie rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie z uwzględnieniem bieżącego stanu prawnego. W tym zakresie Sąd nie mógł więc wyjść poza granice skargi. Skarżący zarzuca naruszenie art. 132 P.p.s.a. poprzez brak rozstrzygnięcia w części sprawy polegający na całkowitym braku odniesienia się Sądu pierwszej instancji do kwestii ochrony gruntów rolnych i leśnych. Mając na względzie charakter sądownictwa administracyjnego, rodzaje orzeczeń wydawanych przez sąd administracyjny, należy uznać, że Sąd pierwszej instancji nie miał możliwości rozstrzygnięcia de facto w sprawie ochrony gruntów rolnych i leśnych, lecz miał wyłącznie możliwość weryfikacji zaskarżonej decyzji pod względem materialnym i formalnym. Wyroki wojewódzkich sądów administracyjnych mają zasadniczo charakter kasacyjny. Skupiają się na wskazaniu organom administracji naruszeń prawa, a nie na orzekaniu co do meritum sprawy. Sąd administracyjny nie zastępuje organu administracji publicznej w rozpoznaniu sprawy, lecz sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia. Mając na uwadze powyższe stanowisko, należy dojść do przekonania, że pozbawiony jest też doniosłości prawnej zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez sformułowanie niepełnego uzasadnienia wyroku oraz poprzez sformułowanie niepełnych wskazań co do dalszego postępowania organu administracji publicznej oraz wskazań niewykonalnych z uwagi na sprzeczność ze stanem faktycznym sprawy. W myśl przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Normę art. 141 § 4 P.p.s.a. można naruszyć wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się Sąd pierwszej instancji, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta wyklucza kontrolę kasacyjną orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Przyjmuje się, że jeżeli uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia wskazuje, jaki stan faktyczny sprawy został przyjęty, wówczas powołany przepis nie może stanowić wystarczającej podstawy kasacyjnej (por. uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010 r., nr 3, poz. 39). Błędnej oceny okoliczności faktycznych, czy też wadliwości argumentacji dotyczącej wykładni lub zastosowania prawa materialnego, nie można utożsamiać z brakami uzasadnienia wyroku. Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. nie można również skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego. Powołany przepis dotyczy składników, zakresu i kompletności uzasadnienia, nie zaś oceny stanu faktycznego oraz prawnego. Przy czym nie można kwestionować prawidłowości uzasadnienia wyroku tylko dlatego, że strona skarżąca kasacyjnie nie zgadza się z oceną legalności dokonaną przez Sąd pierwszej instancji zaskarżonej decyzji. Uzasadnienie przedmiotowego wyroku zawiera wszystkie elementy, o których mowa w art. 141 § 4 P.p.s.a., w tym również wskazania co do dalszego postępowania. Sąd wyraźnie stwierdził: "Na podstawie akt administracyjnych sprawy Sąd przyjął, że naruszenie wskazane przez SKO w istocie nie ma miejsca i dlatego też w ponownym prowadzonym postępowaniu rolą organu będzie merytoryczne rozpoznanie odwołań wniesionych przez strony postępowania. Wydaje się, że z uwagi na znaczny upływ czasu należy zwrócić się do inwestora z zapytaniem, czy objęta wnioskiem inwestycja jest nadal aktualna, co może mieć wpływ na wynik postępowania, gdyż może się okazać, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe". Uzasadnienie przedmiotowego wyroku zawiera zatem konkretne i jednoznaczne wskazania co do dalszego postępowania. Przy tym, jak już wyżej wskazano, Sąd pierwszej instancji, nie mógł rozpatrywać skargi w zakresie zmiany ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Nie zasługuje też na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a. poprzez zastosowanie tego przepisu. Zdaniem skarżącego organu skarga jako niezasadna powinna być oddalona stosownie do normy przepisu art. 151 P.p.s.a. Na skutek błędnego przyjęcia, że w sprawie zaistniało naruszenie przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 2 K.p.a. w zw. z art. 7 K.p.a., art. 77 K.p.a. i art. 107 § 3 K.p.a. Sąd pierwszej instancji, w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, wskazał przyczyny uchylenia zaskarżonej decyzji przyjmując, że: "Okolicznością bezsporną jest, że wniosek pochodzi od Gminy [...] (karta akt admin. nr 5), i został podpisany przez organ w tym przypadku przez Burmistrza Miasta i Gminy[...] , czyli organ gminy uprawniony do działania w jej imieniu. Z tych przyczyn Sąd uznał, że Kolegium naruszyło art. 138 § 2 k.p.a., w związku z art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a., bowiem nie zostało wyjaśnione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji na czym polega wskazany brak wniosku. Na podstawie administracyjnych sprawy Sąd przyjął, że naruszenie wskazane przez SKO w istocie nie ma miejsca." Organ odwoławczy naruszył więc powyższe przepisy postępowania administracyjnego. Należy zatem stwierdzić, że Sąd pierwszej instancji, zgodnie z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c P.p.s.a., słusznie uchylił przedmiotową decyzję organu odwoławczego. Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że przepis art. 135 P.p.s.a. nie reguluje generalnej kwestii usuwania stanu naruszenia prawa, lecz kwestię głębokości orzekania przy usuwaniu stanu naruszenia prawa (por. wyrok NSA z dnia 20 października 2011 r., II GSK 1044/10, Lex nr 1151516). Istotą konstrukcji ukształtowanej przepisem art. 135 P.p.s.a. jest bowiem powiązanie obowiązku sądu orzekania "w głąb sprawy" z przesłanką niezbędności takiego rozstrzygnięcia dla jej końcowego załatwienia. Wyeliminowanie z obrotu prawnego innej niż zaskarżona do sądu decyzja ostateczna wchodzi w grę jedynie wówczas, gdy bez tego zabiegu załatwienie sprawy byłoby niemożliwe lub co najmniej utrudnione. Tymczasem w przedmiotowej sprawie taki przypadek nie zachodzi. Zauważyć trzeba, że przedmiotem skargi do Sądu pierwszej instancji była kasatoryjna decyzja ostateczna wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Organ odwoławczy uprawniony jest do skorzystania z regulacji art. 138 § 2 K.p.a. wtedy, kiedy organ I instancji nie wyjaśnił w ogóle sprawy lub istotnych jej okoliczności, a przeprowadzenie w tym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego przez organ odwoławczy wskazuje, że w swej istocie to organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie mogącym mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji. Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a.