II SAB/Kr 145/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Bator / spr. / Sędziowie WSA Aldona Gąsecka-Duda WSA Agnieszka Nawara- Dubiel Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 września 2013 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia " [...] w K. na bezczynność Dyrektora Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Dyrektora Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. do podjęcia czynności lub wydania aktu w sprawie z wniosku Stowarzyszenia "[...] " w K. z dnia 8 kwietnia 2013 r. II. wymierza Dyrektorowi Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. grzywnę w wysokości 2000/ dwa tysiące/ złotych; III. stwierdza, że bezczynność Dyrektora Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; IV. zasądza od Dyrektora Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. na rzecz strony skarżącej Stowarzyszenia "[...] " w K. kwotę 100 / sto / złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia 8 kwietnia 2013 r. Stowarzyszenie "[...]" złożyło wniosek do Dyrektora Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w Krakowie o udostępnienie informacji publicznej tj. o udzielenie odpowiedzi na pytanie ile zezwoleń upoważniających do wjazdu do strefy B i nie zwalniających z opłat za parkowanie wydano w 2013 r. Pismem z dnia 18 kwietnia 2013 r. Dyrektor ZIKiT poinformował, że nie pozostaje dysponentem wnioskowanej informacji. Stowarzyszenie "[...] " w K., reprezentowane przez W.L. wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na bezczynność Dyrektora Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w Krakowie w przedmiocie udzielenia informacji publicznej. Organowi zarzucono naruszenie art. 2 ust. 1 w związku z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, domagając się przy tym zobowiązania Dyrektora Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w Krakowie na podstawie art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.- dalej powoływana jako P.p.s.a.) do rozpoznania wniosku z dnia 8 kwietnia 2013 r., stwierdzenia, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenia organowi grzywny w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. W uzasadnieniu wskazano, że w dniu 8 kwietnia 2013 r. został złożony do Dyrektora Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w Krakowie wniosek o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej ilości zezwoleń upoważniających do wjazdu do strefy "B" i nie zwalniających z opłat za parkowanie, które zostały wydane w 2013 roku. Do dnia złożenia skargi zainteresowane stowarzyszenie nie otrzymało informacji ani też decyzji o odmowie jej udostępnienia. Z pisma dyrektora ZIKiT z dnia 7 lutego 2012 r. wynika, że zezwolenie na wjazd do strefy "B" wydawane jest na wniosek. Z kolejnego pisma z dnia 8 marca 2012 r. wynika dodatkowo, że wnioski składane przez podmioty ubiegające się o przyznanie zezwolenia na wjazd do strefy "B" ewidencjonowane są poprzez nadanie numeru sprawy na dzienniku podawczym ZIKiT oraz wprowadzenie jej do systemu elektronicznej ewidencji pism, jednostka ewidencjonuje wpływające wnioski, a weryfikacja faktu przyznania zezwolenia poszczególnym podmiotom odbywa się poprzez sprawdzenie konkretnego numeru sprawy. Odbiór zezwoleń przez podmioty uprawnione kwitowany jest podpisem na uprzednio złożonym wniosku. Powyższe stwierdzenia bezsprzecznie dowodzą, że organ posiada żądaną przez stronę informację. Dodatkowo podniesiono, że organ notorycznie lekceważy obowiązek udostępniania informacji publicznej, o czym mogą świadczyć wyroki wydane przez WSA w Krakowie (np. II SAB/Kr 48/12, II SAB/Kr 50/12, II SAB/Kr 131/11). W odpowiedzi na skargę Dyrektor Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w Krakowie, reprezentowany przez radcę prawnego wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu podano, że organ jednoznacznie poinformował skarżącego o tym, że nie jest dysponentem żądanej informacji. Zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym nie można zobowiązać do udzielenia informacji kogoś, kto jej nie posiada (wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 kwietnia 2010 r., sygn. akt II SAB/Wa 157/09). W myśl art. 4 ust. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej do udzielenia informacji publicznej zobowiązane są podmioty będące w ich posiadaniu. Obowiązek informacyjny podmiotu zobowiązanego jest bowiem konsekwencją faktu dysponowania daną informacją. Organ stwierdził również, że zdecydowana większość zezwoleń na wjazd do strefy B wydawana jest okazjonalnie, na jednorazowy przejazd lub w związku z określonym przedsięwzięciem np. ze ślubem. Tym samym wydanie zezwolenia dokonywane jest niezwłocznie, na ustny uzasadniony (poprzez okazanie stosownego dokumentu) wniosek zainteresowanego, który z reguły w dniu konieczności wjazdu do strefy B orientuje się o tym, że należy uzyskać zezwolenie. Zaznaczenia przy tym wymaga, że wydanie zezwolenia stanowi czynność materialnotechniczną, której nie obejmują przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, a tym samym wyrażona w art. 14 § 1 K.p.a. zasada pisemności nie znajduje zastosowania. Treść pisma z dnia 8 marca 2012 r., a także pisma z dnia 17 października 2012 r. stanowi pochodną dążeń ZIKiT ukierunkowanych na nadanie procesowi wydawania zezwoleń na wjazd do strefy B formalnego charakteru. W istocie dążono do ewidencjonowania wszelkich wniosków o udzielenie zezwolenia, w tym składanych ustnie. Niemniej jednak stało się to zarzewiem licznych konfliktów i braku zrozumienia ze strony osób starających się o uzyskanie zezwolenia. Uwzględniając powyższe odstąpiono od i tak w istocie nigdy w pełni nie wprowadzonej procedury wydawania zezwoleń na wjazd na pisemny wniosek. Zatem pisma z dnia 8 marca i 17 października 2012 r. stanowią wyraz stanu powinnego, jaki przez kilka miesięcy próbowano wprowadzić, nie zaś stanu rzeczywistego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w zakresie wydawania przez nie decyzji administracyjnych, postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym na które służy zażalenie albo kończących postępowanie, postanowień rozstrzygających sprawę co do istoty, postanowień wydanych w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym na które służy zażalenie, innych niż wskazane wyżej aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa oraz pisemnych interpretacji przepisów prawa podatkowego wydawanych w indywidualnych sprawach - art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej powoływana jako P.p.s.a.). W pierwszym rzędzie należy wskazać, że przedmiotowa skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu w przedmiocie dostępu do informacji publicznej nie wymaga poprzedzenia jej środkiem zaskarżenia wskazanym w art. 52 P.p.s.a., ponieważ stosownie do treści art. 16 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112 póz. 1198 ze zm.), przepisy kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania o udostępnienie informacji publicznej. Oznacza to zatem, że przepisy K.p.a. nie mają zastosowania w zakresie pozostałych czynności podejmowanych przez organ na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jakkolwiek art. 52 § 3 P.p.s.a. stanowi, że warunkiem dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § pkt 4 P.p.s.a. jest wezwanie do usunięcia naruszenia prawa to bezczynność nie wchodzi w zakres pojęcia "akty lub czynności", a ponieważ ustawa o odstępie do informacji publicznej nie wskazuje dodatkowych środków prawnych przeciwko czynnościom podejmowanym w ramach jej realizacji (za wyjątkiem art. 16 ust.1 i 2 ) należy przyjąć, że skarga na bezczynność w zakresie udzielenie informacji publicznej jest dopuszczalna bez wzywania organu do usunięcia naruszenia prawa. A zatem nie są wiążące również żadne terminy do jej skutecznego wniesienia do sądu administracyjnego. Przedmiotem rozpoznania Sądu w niniejszej sprawie była skarga Stowarzyszenia "[...]" z siedzibą w K. na bezczynność Dyrektora Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w Krakowie w przedmiocie udzielenia informacji publicznej wnioskowanej w piśmie z dnia 8 kwietnia 2013 r. Z uwagi na fakt, że przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest kwestia dotycząca udzielenia informacji publicznej, należy wziąć pod uwagę przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.). Powyższa ustawa w kompleksowy sposób reguluje procedurę dostępu do informacji publicznej. Zgodnie z art. 1 tej ustawy, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystaniu na zasadach i w trybie określonym w niniejszej ustawie, jednak przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 31 sierpni 2005 r., sygn. akt II SA/Wa 1009/05). Informacją publiczną będą nie tylko dokumenty bezpośrednio zredagowane i technicznie wytworzone przez podmiot wykonujący zadania publiczne, ale przymiot taki będą posiadać także te, których podmiot zobowiązany używa do zrealizowania powierzonych prawem zadań. Bez znaczenia jest również to w jaki sposób informacje te znalazły się w posiadaniu organu i jakiej sprawy dotyczą. Ważne natomiast jest to, by dokumenty takie służyły realizowaniu zadań publicznych i odnosiły się bezpośrednio do tego podmiotu. Informacją publiczną są zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzonych jak i te, które są używane przy realizacji przewidzianych prawem zadań. Przenosząc te rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że skarżące stowarzyszenie wnioskiem z dnia 8 kwietnia 2013 r. domagało się udostępnienia informacji dotyczącej tego, ile zezwoleń upoważniających do wjazdu do strefy B i nie zwalniających z opłat za parkowanie organ wydał w 2013 r. Żądanie to z całą pewnością ma charakter informacji publicznej. Zgodnie z przepisami ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115 ze zm.) kompetencja do ustalenia stref płatnego parkowania należy do rady miasta (rady gminy), zaś stosowna uchwała w tym przedmiocie podejmowana jest na wniosek prezydenta miasta (wójta, burmistrza), zaopiniowany przez organy zarządzające drogami i ruchem na drogach. Zarządzanie drogami publicznymi w tym ustanawianie stref płatnego parkowania należy do realizacji zadań publicznych i ma wymiar majątkowy, albowiem opłaty za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania, są źródłem dochodów własnych gminy. Z regulaminu organizacyjnego Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu (dostępnego w Internecie, a więc powszechnie znanego) wynika, że zastępcy dyrektora do spraw inwestycji podlega bezpośrednio Biuro Strefy Płatnego Parkowania. Do zadań Biura Strefy Płatnego Parkowania należy między innymi rozpatrywanie wniosków o wydanie abonamentów postojowych oraz ich wydawanie zgodnie z przepisami prawa miejscowego, przechowywanie dokumentacji strefy płatnego parkowania, w tym przesłane przez operatora druki ścisłego zarachowania, wydanych abonamentów czy dokumenty dotyczące niewpłaconych opłat. Tak więc Dyrektor Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu jako organ reprezentujący tę jednostkę organizacyjną samorządu terytorialnego powinien posiadać informację publiczną żądaną przez skarżące stowarzyszenie. Co więcej wskazać należy, że z pisma z dnia 8 marca 2012 r. (dopuszczonego przez sąd jako dowód w sprawie) wynika, iż wnioski składane przez podmioty ubiegające się o przyznanie przedmiotowego zezwolenia ewidencjonowane są poprzez nadanie numeru sprawy na Dzienniku Podawczym oraz wprowadzenie jej do systemu elektronicznej ewidencji pism. Zatem weryfikacja faktu przyznania zezwolenia poszczególnym podmiotom odbywa się poprzez sprawdzenie konkretnego numeru sprawy. Tym samym trudno przyjąć za wiarygodne twierdzenia organu o tym, że nie jest prowadzony żaden system ewidencjonowania wydanych zezwoleń. Do oceny organu należy jedynie czy udostępnienie takiej informacji powinno być objęte ograniczeniem stosowanie do art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jednocześnie wskazać należy, że we wcześniejszych wyrokach dotyczących podobnych spraw Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, a w ślad za nim Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, iż Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu w Krakowie posiada urządzenia ewidencyjne pozwalające na udzielenie informacji publicznej w tym zakresie (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 9 maja 2012 r., sygn. akt II SAB/Kr 50/12 oraz wyrok NSA z dnia 20 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 2235/12/). Udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, a jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot zobowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1 i 2 ustawy). Stosownie zaś do treści art. 14 ust. 1 ustawy udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot zobowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępniania informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. Udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno – techniczną, a żaden przepis ustawy nie nakłada na podmiot zobowiązany konieczności nadawania tej czynności szczególnej formy. Bezczynność organu rozpoznającego wniosek o udzielenie informacji publicznej, występuje wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie rozpoznał złożonego wniosku. Brak konkretnej odpowiedzi stanowiącej udzielenie informacji publicznej zgodnie z wnioskiem stanowi o bezczynności Dyrektora Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 149 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zobowiązał Dyrektora Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w Krakowie do podjęcia czynności lub wydania aktu w sprawie z wniosku Stowarzyszenia "[...] w K. z dnia 8 kwietnia 2013 r. Jednocześnie z racji sposobu postępowania w niniejszej sprawie, charakteryzującego się nieudzieleniem prostej i nieskomplikowanej informacji publicznej, noszącym znamiona uporczywości w niewywiązywaniu się z powinności, należało stwierdzić, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i związku z tym w oparciu o art. 149 § 2 P.p.s.a., wymierzono organowi grzywnę w kwocie 2000 zł. O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.