IV SA/Po 580/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost – Durchowska WSA Tomasz Grossmann (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Laura Szukała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 05 września 2013 r. sprawy ze skargi I. Sz. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr SKO-[...] w przedmiocie jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia dziecka uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Gminy i Miasta N. S. z dnia [...] marca 2013r. nr [...] Dnia [...] lutego 2013 r. do Urzędu Gminy i Miasta N. S. wpłynął wniosek I. Sz. (dalej: "Wnioskodawczyni" lub "Skarżąca"), z tej samej daty, o ustalenie prawa do jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia się dziecka, J. Sz., urodzonej [...] stycznia 2013 r. Decyzją z [...] marca 2013 r., nr [...], Burmistrz Gminy i Miasta N. S. (dalej: "Burmistrz" lub "organ I instancji") – z powołaniem się na art. 15b w zw. z art. 20 ust. 1 i 2, art. 26 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 z późn. zm.; dalej: "ustawa o świadczeniach rodzinnych", w skrócie "u.ś.r.") oraz rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 14 września 2010 r. w sprawie formy opieki medycznej nad kobietą w ciąży, uprawniającej do jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia dziecka oraz dodatku z tytułu urodzenia dziecka a także wzoru zaświadczenia potwierdzającego pozostawanie pod tą opieką (Dz. U. Nr 183, poz. 1234; dalej: "rozporządzenie MZ z 14.09.2010 r.") – odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia. W uzasadnieniu Burmistrz wskazał, że do wniosku o przyznanie jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia dziecka Wnioskodawczyni dołączyła m.in. zaświadczenie lekarskie z 09 lutego 2013 r., z którego wynika, iż przebywała pod opieką medyczną od 21. tygodnia ciąży do porodu. Organ I Instancji wyjaśnił, że jednorazowa zapomoga z tytułu urodzenia przysługuje matce lub ojcu dziecka, opiekunowi prawnemu albo opiekunowi faktycznemu dziecka, po spełnieniu określonych wymogów. Jeden z nich – wymóg udokumentowania, że matka dziecka przebywała pod opieką medyczną najpóźniej od 10. tygodnia ciąży do dnia porodu (art. 15b ust. 5 u.ś.r.) – został zawieszony na mocy art. 3 ustawy z dnia 05 marca 2010 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. Nr 50, poz. 301; dalej: "ustawa zmieniająca z 05.03.2010 r.") do dnia 31 grudnia 2011 r. Do tego dnia zapomoga z tytułu urodzenia dziecka przysługiwała po przedstawieniu zaświadczenia lekarskiego lub zaświadczenia wystawionego przez położną, potwierdzającego co najmniej jedno badanie kobiety w okresie ciąży wykonane przez lekarza ginekologa lub położną. Natomiast od 01 stycznia 2012 r. zapomoga przysługuje, jeżeli kobieta pozostawała pod opieką medyczną nie później niż od 10. tygodnia ciąży do porodu oraz świadczenia zdrowotne były udzielane co najmniej raz w każdym trymestrze ciąży. Pozostawanie pod opieką medyczną potwierdza się zaświadczeniem lekarskim lub zaświadczeniem wystawionym przez położną, zgodnie z wytycznymi rozporządzenia MZ z 14.09.2010 r. W odwołaniu od opisanej decyzji Wnioskodawczyni oceniła, że uzasadnienie odmowy świadczenia jest wysoce niesprawiedliwe. Wyjaśniła, że ma 42 lata i pracuje zawodowo, odchowała czwórkę dzieci w wieku 22–12 lat i nawet nie podejrzewała, iż może jeszcze być w ciąży. Ponieważ przez pierwsze miesiące krwawiła, to nie mogła wiedzieć, że jest w ciąży. W związku z bardzo złym samopoczuciem wybrała się do ginekologa i przeżyła szok dowiedziawszy się, że jest w 21. tygodniu ciąży. Odwołująca zaznaczyła, że gdyby planowała ciążę z takimi problemami finansowymi, jakie ma, to na pewno pojawiłaby się u lekarza w 10. tygodniu ciąży. Do dnia wizyty u lekarza normalnie pracowała; wykonywała ciężkie prace nieświadoma, że może zaszkodzić dziecku. Od tego czasu regularnie była u lekarza, również wykonując dodatkowe badania z uwagi na zagrożenie ciąży. Skarżąca podkreśliła, że jest w trudnej sytuacji finansowej, urodziła piąte dziecko i odmowa przyznania zapomogi tylko z powodu złego przepisu jest niesprawiedliwa. Decyzją z [...] kwietnia 2013 r., nr SKO-[...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. (dalej: "SKO" lub "organ II instancji") – na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.; obecnie: Dz. U. z 2013 r. poz. 267; dalej w skrócie: "k.p.a.") – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając SKO oceniło, że organ pierwszej instancji dokonał prawidłowej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego i właściwie zastosował przepisy prawa. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy zmieniającej z [...].03.2010 r. obowiązkiem lekarzy jest wydawanie zaświadczeń w stosunku do kobiet, które po dniu 01 stycznia 2012 r. znajdą się w 10. tygodniu ciąży, zaś obowiązkiem kobiety jest zabieganie o stosowną dokumentację medyczną, która z dniem porodu może stanowić podstawę do wykazania pozostawania pod opieką lekarską od 10. tygodnia ciąży. Tymczasem z zaświadczenia lekarskiego wynika, że Wnioskodawczyni została objęta opieką medyczną dopiero w 21. tygodniu ciąży, zaś w ciążę zaszła już po 01 stycznia 2012 r. A zatem dotyczył jej obowiązek udokumentowania stanu ciąży od 10. tygodnia. Stąd, w ocenie SKO, na gruncie obowiązujących przepisów organ I instancji nie mógł przyznać Wnioskodawczyni prawa do jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia się dziecka, a więc jego decyzja jest prawidłowa. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu Wnioskodawczyni podkreśliła, że jej dowołanie dotyczyło "wyjaśnienia bezpodstawnego i bzdurnego przepisu", a nie błędu popełnionego przez organ I instancji. Oceniła, że decyzje wydane w sprawie są bezsensowne i bardzo niesprawiedliwe. Zastrzegła, że rozumie przepis wskazywany przez organy administracji, jednak, jak zaznaczyła, kompletnie nie pojmuje sensu tego przepisu. Odmawia się bowiem przyznania 1000 zł świadczenia rodzinie wielodzietnej żyjącej w biedzie. Skarżąca podkreśliła, że zdarzają się sytuacje, w której kobieta nie wie, że znajduje się w czwartym miesiącu ciąży. Wskazała, że nie rozumie, czym różni się urodzone dziecko, którego matka została przebadana w 21. tygodniu ciąży, od dziecka, którego matka została przebadana w 10. tygodniu ciąży. Dlatego prosi o realne uzasadnienie ewentualnej odmownej decyzji i tego "nieżyciowego przepisu" stanowiącego jej podstawę. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, powtarzając argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.; dalej: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Kontrola sądu nie obejmuje natomiast zasadniczo oceny wypełniania przez organy administracji tzw. pozasystemowych kryteriów słusznościowych, w szczególności kierowania się zasadami współżycia społecznego, ani kryteriów celowościowych, takich jak realizacja określonej polityki stosowania prawa administracyjnego (por. wyrok NSA z 25.09.2009 r., I OSK 1403/08, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA"). Dokonując tak pojmowanej kontroli zaskarżonej decyzji SKO, Sąd doszedł do przekonania, że zarówno ta decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja Burmistrza nie mogą się ostać. Przy ich wydaniu doszło bowiem do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu, które miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), oraz naruszenia przepisów postępowania, które taki wpływ mieć mogło (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). Materialnoprawną podstawą decyzji odmawiającej Wnioskodawczyni przyznania prawa do jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia się dziecka stanowił art. 15b ust. 5 u.ś.r., w myśl którego przedmiotowa zapomoga przysługuje, jeżeli kobieta pozostawała pod opieką medyczną nie później niż od 10. tygodnia ciąży do porodu. Pozostawanie pod opieką medyczną potwierdza się zaświadczeniem lekarskim lub zaświadczeniem wystawionym przez położną (art. 15b ust. 6 zd. pierwsze u.ś.r.). Ponieważ z treści odwołania oraz skargi jasno wynika, że Skarżąca nie rozumie sensu wprowadzenia przepisu warunkującego uzyskanie zapomogi z tytułu urodzenia się dziecka od pozostawania przez matkę pod opieką medyczną nie później niż od 10. tygodnia ciąży, wypada w tym miejscu przybliżyć źródło i cel ustanowienia takiej restrykcyjnej regulacji. Otóż, przepisy art. 15b ust. 5 i 6 u.ś.r. zostały dodane do ustawy o świadczeniach rodzinnych mocą ustawy z dnia 6 grudnia 2008 r. o zmianie ustawy – Kodeks pracy oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2008 r. Nr 237, poz. 1654). W uzasadnieniu do projektów tej regulacji wskazano, że jej intencją jest "zwiększenie rzeczywistego zakresu objęcia kobiet w ciąży opieką lekarską w trakcie ciąży, co może przyczynić się do ograniczenia wysokiego poziomu śmiertelności oraz zmniejszenia odsetka niemowląt posiadających niską masę urodzeniową" (zob. druki nr 885 i nr 630 Sejmu VI kadencji; dostępne ze strony: http://orka.sejm.gov.pl/Druki6ka.nsf). Innymi słowy, celem tej regulacji było m.in. wyeliminowanie właśnie takich sytuacji, do jakich doszło w przypadku Wnioskodawczyni, która nie będąc świadoma faktu bycia w ciąży do jej 21. tygodnia, przez cały ten okres wykonywała – jak sama przyznała w odwołaniu – bardzo ciężką pracę nieświadoma, że mogło to zaszkodzić dziecku. Mając na uwadze przywołany cel (ratio legis) analizowanych przepisów art. 15b ust. 5 i 6 u.ś.r. – a także wskazania współczesnej teorii wykładni, nakazującej każdorazową weryfikację wyniku zastosowania reguł językowych na gruncie pozostałych reguł wykładni: systemowych i funkcjonalnych (zob. M. Zieliński, Iura novit curia a wykładnia prawa [w:] Prawo, język, logika, pod red. S. Lewandowskiego, H. Machińskiej i J. Petzla, Warszawa 2013, s. 296) – nie można w procesie wykładni tych przepisów poprzestać na wnioskach płynących z ich literalnego brzmienia. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela stanowisko wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 11 lipca 2013 r. (III SA/Gd 223/13; CBOSA), w którym podkreślono, że co prawda przedmiotowe uregulowania prawne wprowadzają ścisłą cezurę czasową poddania się kobiety ciężarnej opiece medycznej, jednakże dokonując wykładni tych przepisów nie można tracić z pola uwagi rzeczywistej intencji ustawodawcy, którego wolą było zmobilizowanie kobiet w ciąży do szczególnej dbałości o zdrowie, przejawiającej się w poddaniu ich systematycznej kontroli medycznej (opiece lekarskiej) w całym okresie ciąży. Posiłkując się zatem wykładnią historyczną należałoby uznać za decydujące przy stosowaniu przepisu art. 15b ust. 5 u.ś.r. i ustalaniu na jego podstawie prawa do zapomogi z tytułu urodzenia dziecka, konieczność dokonania przez organy ustaleń zarówno w zakresie dbałości kobiety o zdrowie w czasie ciąży (pozostawania w tym okresie pod opieką lekarską), jak również dołożenia przez kobietę należytej staranności w zakresie dochowania terminu poddania się tej opiece. Nie można bowiem wykluczyć, że z przyczyn niezależnych od woli i wiedzy kobiety nie będzie ona w stanie dochować określonego w art. 15b ust. 5 u.ś.r. terminu poddania się opiece medycznej (np. w przypadku długiego okresu oczekiwania na wizytę lekarską pomiędzy datą rejestracji a wyznaczoną datą wizyty albo w przypadku braku możliwości rozeznania przez kobietę ciąży w ciągu pierwszych 10 tygodni z uwagi na uwarunkowania osobnicze, fizjologiczne, zdrowotne). Koniecznym zatem wydaje się przeprowadzenie takiej wykładni omawianych przepisów, która gwarantowałaby możliwość korzystania z tej formy pomocy także kobietom, które z niezawinionych przez siebie przyczyn nie były w stanie znaleźć się pod opieką medyczną przed upływem 10 tygodnia ciąży, a które w późniejszym okresie były objęte systematyczną (w każdym trymestrze ciąży) opieką medyczną. Za takim kierunkiem wykładni przepisów uprawniających do otrzymania omawianych świadczeń rodzinnych przemawiają, w ocenie Sądu, także zasady (normy) konstytucyjne wywiedzione z art. 32 w związku z art. 71 Konstytucji RP. Należy bowiem przyjąć, że odwołanie się wyłącznie do literalnej wykładni przepisu art. 15b ust. 5 u.ś.r. może w istocie prowadzić do zróżnicowania sytuacji prawnej kobiety w ciąży ze względu na stan zdrowia. Ze względu bowiem na określone problemy zdrowotne kobieta może być poddana określonemu leczeniu, które z kolei może uniemożliwiać bądź istotnie utrudniać rozpoznanie przez nią – na tak wczesnym etapie – że jest w ciąży. Sytuacja taka, w ocenie Sądu, stanowiłaby naruszenie zasady równości (art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP) oznaczającej, że wszystkie podmioty charakteryzujące się daną cechą istotną w stopniu równym mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań dyskryminujących, czy też faworyzujących. W opisanej sytuacji kobiety nie cierpiące na jakiekolwiek dolegliwości uniemożliwiające spostrzeżenie w sposób naturalny, że są w ciąży byłyby faworyzowane w stosunku do tych kobiet – tak samo jak one będących w ciąży – które jednak z uwagi na określone okoliczności związane z ich stanem zdrowia nie mogłyby w taki sam sposób rozeznać tego, że są w ciąży. Prowadziłoby to w istocie do nierównego traktowania kobiet będących w ciąży, dyskryminując te spośród nich, które z powodów zdrowotnych (obiektywnych, niezależnych od woli) nie mogłyby stać się beneficjentami pomocy dla rodziny przewidzianej przez ustawodawcę w art. 15b ust. 5 u.ś.r. W tej sytuacji, w ocenie Sądu, wykładni omawianych przepisów należałoby dokonywać w świetle przywołanej zasady równości w związku z konstytucyjną zasadą uwzględniania dobra rodziny i wynikającym z niej nakazem udzielania szczególnej pomocy ze strony władz publicznych rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej oraz kobietom zarówno w ciąży, jak i po urodzeniu dziecka (art. 71 ust. 1 i 2 Konstytucji RP). Z podnoszonych zarówno w odwołaniu, jak i skardze twierdzeń wynika, że Wnioskodawczyni dopiero podczas wizyty u lekarza ginekologa, wywołanej bardzo złym samopoczuciem, dowiedziała się, że jest w ciąży (w 21. tygodniu). Wcześniej nie mogła rozpoznać u siebie tego stanu, gdyż, jak wskazała w odwołaniu, przez pierwsze miesiące krwawiła. Wobec powyższego należy uznać, że w opisanym stanie faktycznym, mając na względzie konieczność prokonstytucyjnej wykładni art. 15b ust. 5 u.ś.r., rolą organów administracji było bliższe wyjaśnienie przyczyn tak późnego rozpoznania ciąży u Skarżącej – czy rzeczywiście były one związane ze specyficzną sytuacją zdrowotną Wnioskodawczyni (wskazywanymi przez nią krwawieniami w pierwszych miesiącach) i czy sytuacja ta była w istocie na tyle nietypowa, że mogła wpłynąć na niemożność bądź utrudnienie odpowiednio wczesnego (tj. przed upływem 10, tygodnia) rozpoznania ciąży przez Skarżącą. W zaistniałej sytuacji organy winny były zatem przede wszystkim podjąć kroki mające na celu wyjaśnienie nie do końca czytelnej i prima facie wewnętrznie sprzecznej treści zaświadczenia lekarskiego z 09 lutego 2013 r. ("Pacjentka pozostawała przez całą ciążę pod ścisłą opieką ginekologa. Ze wzgl. na wcześniejsze [tu wyraz nieczytelny – uw. Sądu] ciążę rozpoznano w 21 t.c."; k. 2 akt adm. I inst.). Ponadto powinny ustalić, jakie uzasadnienie tak późnego zgłoszenia się do lekarza i rozpoznania ciąży Wnioskodawczyni podała podczas swojej pierwszej wizyty u lekarza ginekologa, i czy pokrywały się one z tymi wskazanymi przez nią w odwołaniu, ewentualnie czy zostały stwierdzone inne jeszcze przyczyny zdrowotne mogące obiektywnie usprawiedliwiać trudności we wcześniejszym rozpoznaniu ciąży. W tym celu organy powinny zwrócić się do lekarza-ginekologa sprawującego opiekę nad Skarżącą w czasie ciąży o udzielenie stosownych informacji i udostępnienie (kopii) dokumentacji medycznej – w razie potrzeby przy niezbędnym udziale i za zgodą Wnioskodawczyni. Dopiero w oparciu o uzyskane informacji i dokumenty organy mogłyby ocenić, czy poddanie się przez Skarżącą opiece medycznej dopiero od 21. tygodnia ciąży było spowodowane okolicznościami utrudniającymi lub uniemożliwiającymi jej w sposób naturalny rozeznanie, w terminie określonym art. 15b ust. 5 u.ś.r., że jest w ciąży, czy też takie okoliczności nie wystąpiły. Na pewno samego twierdzenia Skarżącej, że z uwagi na wiek i sytuację osobistą nawet przez myśl jej nie przeszło, że może być w ciąży, nie sposób poczytać za wystarczające usprawiedliwienie na gruncie art. 15b ust. 5 u.ś.r. Mając wszystko to na uwadze należy stwierdzić, że organy nie przeprowadziły w sposób wyczerpujący postępowania wyjaśniającego, czym naruszyły przepisy art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. W tej sytuacji Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji, uchylając obie wydane w sprawie decyzje. Rozpoznając ponownie sprawę organy uwzględnią powyższe wskazania i ocenę prawną, w pierwszej kolejności stosownie uzupełniając postępowanie wyjaśniające.