II GSK 680/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Czesława Socha (spr.) Sędziowie Gabriela Jyż NSA Henryk Wach Protokolant Kacper Tybuszewski po rozpoznaniu w dniu 10 września 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej B. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 11 stycznia 2012 r. sygn. akt I SA/Sz 874/11 w sprawie ze skargi B. Z. na decyzję Dyrektora Z. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie płatności na zalesianie gruntów rolnych 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie; 2. zasądza od Dyrektora Z. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. na rzecz B. Z. kwotę 320 (słownie: trzysta dwadzieścia) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 11 stycznia 2012 r. o sygn. I SA/Sz 874/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę [...] na decyzję Dyrektora Z. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] sierpnia 2011 r. o nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty płatności na zalesianie gruntów. Sąd I instancji przyjął, że odmowa wypłaty płatności na zalesianie gruntów była uzasadniona, skoro [...] składając wniosek o jej wypłatę na rok 2010, nie posiadał decyzji przyznającej mu płatności, w oparciu o którą mógł ubiegać się o wypłatę kolejnych transz wynikających z § 10 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na zalesianie gruntów rolnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 187, poz. 1929 ze zm.). Decyzja odmawiająca przyznania płatności na zalesianie gruntów rolnych została wydana w dniu [...] czerwca 2010 r. o nr [...] przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. Nie została przez [...] skutecznie podważona, gdyż odwołanie od tej decyzji zostało złożone z uchybieniem terminu do jego wniesienia a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie prawomocnym wyrokiem z dnia 10 lutego 2011 r. o sygn. akt I SA/Sz 872/10 oddalił skargę na wydane postanowienie Dyrektora Z. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] września 2010 r. o nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. W ocenie Sądu I instancji, związanie w niniejszym postępowaniu prawomocną powyższą decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. odmawiającą przyznania płatności na zalesianie gruntów rolnych, wpłynęło na uprawnienie [...] jako wnioskodawcy do wypłaty płatności w latach następnych. Uprawnienia te, nie można wywodzić z samego faktu nabycia w drodze spadkobrania gruntu rolnego, co do którego na właścicielu ciążą obowiązki wynikające z ustawy o lasach. Spadkobierca musi najpierw skutecznie przejąć uprawnienie po spadkodawcy, a więc uzyskać pozytywną decyzję w przedmiocie przyznania płatności na zalesianie, aby w kolejnych latach występować o wypłatę płatności stosownie do § 10 ust. 4 wyżej cytowanego rozporządzenia. W sytuacji gdy [...] odmówiono powyższą decyzją przyznania płatności, gdyż uchybił terminowi do złożenia wniosku, o którym mowa w § 11a omawianego rozporządzenia, to nie zostały spełnione przewidziane prawem przesłanki do wypłaty objętej złożonym wnioskiem. Odmowa przyznania płatności wynikająca z prawomocnej decyzji wpływa na uprawnienie do wypłaty płatności w latach następnych. Skutki prawne związane z następstwem prawnym w zakresie prawa własności należy w pierwszej kolejności oceniać, aby móc decydować o wypłacie płatności, gdyż oba postępowania kończą się wydaniem odrębnych decyzji. Nie dopatrzył się Sąd I instancji naruszenia prawa materialnego ani uchybień procesowych, które miałyby wpływ na wynik sprawy. Zarzuty podniesione w skardze okazały się nieuzasadnione i dlatego została oddalona. W skardze kasacyjnej [...] zaskarżył w całości wyrok, zarzucając naruszenie prawa materialnego i procesowego. Domagał się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponowengo rozpoznania a także zasądzenia od organu na jego rzecz poniesionych kosztów postępowania. Powołując się na naruszenie prawa materialnego, zarzucił brak zastosowania art. 8 w związku z art. 31 ust. 2 zd. 2, art. 74 ust. 2, 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, § 16 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007–2013 (Dz. U. z 2009 r. Nr 48, poz. 390). Naruszenie zaś przepisów procesowych w zakresie istotnym i mającym wpływ na ostateczne rozstrzygnięcie sprawy. Chodzi o art. 1, 3 § 1, 133 § 1, 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) a także art. 6, 7, 8, 9 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 30, poz. 168 ze zm.). W uzasadnieniu podał, że w sprawie zostały naruszone przepisy, które doprowadziły do negatywnego rozstrzygnięcia w sprawie. Naruszono zasadę praworządności, prawdy, zaufania, rzetelności, wolności i odpowiedzialności w rozpoznaniu sprawy. Organy błędnie działały w sprawie i doszło do wydania decyzji, która narusza podstawowe prawa wnoszącego skargę kasacyjną. Nie poinformowano skarżącego o terminie złożenia wniosku, w sytuacji gdy pozostawał w kontakcie z organem zaraz po śmierci żony. W aktach skarżący przedstawił dowody na powyższe fakty, ale organy, jak i Sąd I instancji pominęły je jako mało istotne, w sytuacji gdy zadecydowały o merytorycznej części wydanych decyzji w sprawie. Skarżący wykonywał wszystkie polecenia nakazywane przez pracowników organu, a obecnie postawiono zarzut o braku dochowania terminu. Działania organów, jak i wydane rozstrzygnięcie przez Sąd I instancji, naruszają podstawowe prawa skarżącego, dlatego skarga kasacyjna w zarzutach odwołuje się do podstawowych zasad, które rządzą w demokratycznym państwie. Władze publiczne nie wsparły skarżącego w jego uczciwych działaniach i bez podstaw prawnych zdecydowały o braku możliwości skorzystania z dopłat, które skarżącemu przysługują. Chodzi przecież o las, który jest przedsięwzięciem bardzo kosztownym i długotrwałym. Odmowa, nie uwzględnia złożonego odwołania, co powoduje, że wskazane przepisy zostały naruszone i należy to przed Sądem II instancji zweryfikować. Powyższe względy stały się podstawą do sformułowania zarzutów w formie wyżej wskazanej i w pełni zasługują na uwzględnienie. Dyrektor Z. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa nie skorzystał z prawa złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest uzasadniona. Zgodnie z art. 174 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszeniu przepisów prawa materialnego przez błędną ich wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z regulacji zawartej w art. 183 § 1 cytowanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, która w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Zatem zakres badania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny wyznaczają zarzuty objęte podstawami kasacyjnymi. Jak wskazano wyżej, skargę kasacyjną oparto zarówno na podstawie naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. Istota ich sprowadza się do zakwestionowania zasadności odmowy wypłaty płatności na zalesianie gruntów rolnych w 2010 r., w sytuacji gdy uprzednio nie przyznano tej płatności, uzależniając od prawomocności wydanej decyzji. Trafnie skarga kasacyjna odwołała się do naruszenia przepisów procesowych, skoro ocena zasadności naruszenia prawa materialnego może być przedmiotem oceny, gdy zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania okażą się nieusprawiedliwione. Przystępując do oceny podniesionych zarzutów procesowych należy w pierwszej kolejności odnieść się do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/, w ramach którego odniesiono się do art. 3 § 1, art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) i w związku z tym do art. 7 k.p.a. Chodzi o stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji realizujący kontrolę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Nie mógł być z punktu widzenia podstaw do rozpoznania, to jest: materiału faktycznego i dowodowego, uznany za wystarczający do rozstrzygnięcia. Sąd I instancji do podstawy orzekania przyjął ostateczność decyzji z [...] czerwca 2010 r. odmawiającej przyznania płatności na zalesianie gruntów rolnych z odwołaniem się do braku uwzględnienia skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w wyroku z dnia 10 lutego 2011 r. o sygn. akt I SA/Sz 872/10 na postanowienie Dyrektora Z. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] września 2001 r. o nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. O ile Sąd I instancji w swoich ustaleniach przyjmuje, że wniosek ten został złożony z odwołaniem, a odwołanie nie zostało do tej pory rozpatrzone z uwagi na rozpatrywanie wniosku o przywrócenie terminu, to zgodnie z art. 134 k.p.a. rozpoznanie wniosku bez dalszej oceny złożonego odwołania nie czyni decyzji jako ostatecznej zgodnie z art. 16 k.p.a. Dopiero rozstrzygnięcie na podstawie art. 134 k.p.a. o niedopuszczalności odwołania objęte zaskarżalnością jako kończące postępowanie zamyka postępowanie odwoławcze. Podkreślić należy, że na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym strony zgodnie oświadczyły, że poza rozpoznanym wnioskiem o przywrócenie terminu żadne rozstrzygnięcie w sprawie nie zostało wydane. Oznacza to, że sprawa złożonego odwołania nie została rozstrzygnięta. Nie było więc podstaw do przyjęcia ostateczności decyzji, jak to błędnie przyjął Sąd I instancji, a tym samym związania jej treścią, a miała bezpośredni wpływ na ocenę uprawnień skarżącego do wypłaty płatności przy ocenie decyzji w niniejszym postępowaniu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uchybienie powyższe miało istotny i bezpośredni wpływ na ostateczne rozstrzygnięcie sprawy. Odwołanie się też do zasad praworządności w zarzutach skargi kasacyjnej było zatem w pełni uzasadnione, skoro zapewnia stronie pełną ochronę jej praw. Należało zatem odstąpić od oceny pozostałych zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, które związane są z oceną trafności nieprawomocnej decyzji o odmowie przyznania płatności na zalesianie gruntów rolnych. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy należy uwzględnić powyższe uchybienia i dokonać ponownej oceny w zakresie zasadności zarzutów sformułowanych w skardze. Z przyczyn powyższych orzeczono na podstawie art. 185 § 1 i art. 203 pkt 2, art. 205 § 1–3 ustawy wyżej cytowanej – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.