II SA/Rz 587/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Ewa Partyka Sędziowie NSA Małgorzata Wolska /spr./ WSA Paweł Zaborniak Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 września 2013 r. sprawy ze skargi M. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej M. M. kwotę 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Rz 587/13 U Z A S A D N I E N I E Przedmiotem skargi adw. M. M. jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej: SKO) z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] stwierdzające niedopuszczalność zażalenia wyżej wymienionej na bezczynność Wójta [...] w sprawie ustalenia kosztów postępowania. W podstawie prawnej Kolegium wskazało art. 37 § 1 w zw. z art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. - określanej dalej jako k.p.a.). Z akt sprawy oraz uzasadnienia postanowienia wynika, że wnioskiem z dnia [...] stycznia 2013 r. adwokat M. M. zwróciła się do Wójta Gminy [...] o przyznanie kosztów adwokackich za pełnienie obowiązków kuratora, podwyższonych o stawkę podatku od towarów i usług. Podała, że postanowieniem Sądu Rejonowego w J. z dnia [...] czerwca 2012 r., sygn. akt [...] została ustanowiona kuratorem dla nieobecnego R. K. celem reprezentowania ww. w toczącym się postępowaniu o zwrot należności z tytułu wypłaconych na rzecz osoby uprawnionej świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Powołując się na uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 9.02.1989 r., sygn. akt III CZP 117/88 podała, że wynagrodzenie przedstawiciela dla nieobecnej strony postępowania administracyjnego należy do kosztów postępowania administracyjnego i w tym zakresie właściwy jest organ administracji. W odpowiedzi na ten wniosek (pismo z dnia [...] lutego 2013 r., znak [...]) Wójt Gminy [...], wskazał, że organy administracji publicznej nie mają podstaw prawnych do przyznania wynagrodzenia kuratorowi. W dalszej kolejności, adw. M. M., działając na podstawie art. 37 § 1 k.p.a. złożyła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego zażalenie na "sposób rozpatrzenia złożonego przez nią wniosku o przyznanie kosztów". Raz jeszcze powołując się na wyżej wspomnianą uchwałę SN z dnia 9.02.1989 r. podała, że wynagrodzenie przedstawiciela dla nieobecnej strony w postępowaniu administracyjnym należy do kosztów postępowania administracyjnego i właściwym w tym zakresie jest organ administracji. Zawnioskowała o przyznanie wynagrodzenia, wyjaśniając że w podobnej sprawie przyznano jej i wypłacono wynagrodzenie (postanowienie z dnia [...].09. 2010 r., nr [...]). Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2013 r., Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło niedopuszczalność zażalenia. Powołując się na treść art. 37 § 1 k.p.a. wskazało, że na niezałatwienie sprawy w terminie lub przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia. Zgodnie natomiast z art. 264 § 1 k.p.a. ustalenie wysokości kosztów postępowania następuje w formie postanowienia. Ma ono formalnie samodzielny byt, odrębny od kwestii rozstrzyganej decyzją co do istoty sprawy, lecz nadal związany ze sprawą w której wysokość kosztów jest ustalana. Określenie osoby uprawnionej do złożenia zażalenia na bezczynność organu w sprawie o ustalenie kosztów postepowania administracyjnego zależy od przypisania danemu podmiotowi przymiotu strony w postępowaniu głównym. Kolegium zwróciło uwagę, że adw. M. M. postanowieniem SR w J. z dnia [...] czerwca 2012 r. ([...]) została ustanowiona kuratorem dla osoby nieobecnej – R. K., w postępowaniu o zwrot należności wypłaconych z funduszu alimentacyjnego. W tej sytuacji jedynie stronie tj. R. K. służy możliwość złożenia zażalenia na bezczynność organu w przedmiocie ustalenia kosztów. Kurator osoby nieobecnej jest jedynie przedstawicielem ustawowym reprezentowanego i występuje w jego imieniu i interesie. W okolicznościach sprawy zarówno zażalenie, jak i wniosek o przyznanie wynagrodzenia złożył inny niż strona, uczestnik postępowania, tj. kurator osoby nieobecnej, w imieniu własnym. W ocenie Kolegium adw. M. M. nie posiada legitymacji do wniesienia zażalenia, co skutkować musiało stwierdzeniem jego niedopuszczalności. Jednocześnie SKO podało, że organ I instancji "dokonał załatwienia" pisma adw. M. M. o ustalenie wynagrodzenia kuratora, informując ją o braku podstaw prawnych do ich przyznania. Końcowo wskazano, że funkcją kuratora osoby nieobecnej jest zapewnienie stronie, której miejsce pobytu nie jest znane, możliwości reprezentowania jej interesów w postępowaniu toczącym się przed organem administracyjnym. Kurator w pierwszej kolejności zobowiązany jest do podjęcia czynności celem ustalenia miejsca pobytu osoby, do reprezentowania której został powołany a w razie poniesienia kosztów z tym związanych należy mu się ich zwrot. Jakkolwiek istnieją podstawy do zaliczenia do kosztów postępowania administracyjnego także innych kosztów bezpośrednio związanych z rozstrzygnięciem sprawy na podstawie art. 263 § 2 k.p.a. (np. koszt działania kuratora dla osoby nieobecnej), jednak warunkiem jest udokumentowanie poniesionych przez kuratora kosztów w związku z pełnieniem tej funkcji w konkretnym przypadku. Nie mają zastosowania przepisy dotyczące wysokości stawek wynagrodzenia adwokackiego. Skargę na to postanowienie wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie adw. M. M., domagając się jego uchylenia i przyznania wynagrodzenia za pełnienie obowiązków kuratora w postępowaniu administracyjnym, podwyższonego o stawkę podatku VAT oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania przed WSA w Rzeszowie. Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 37 § 1 w zw. z art. 134 k.p.a., które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu skarżąca zakwestionowała stanowisko Kolegium i wskazała, że kurator wyznaczony dla osoby nieobecnej ma prawo złożyć wniosek o przyznanie wynagrodzenia, który winien zostać merytorycznie rozpoznany, poprzez wydanie postanowienia. Podstawą ustalenia takiego wynagrodzenia jest art. 263 § 2 k.p.a. Zwróciła uwagę, że na poparcie swego stanowiska SKO powołało wyrok WSA w Warszawie z dnia 27.01.2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 1964/10. Jednakże orzeczenie to przeczy stanowisku wyrażonemu w kwestionowanym postanowieniu. W tej sprawie to kurator wyznaczony dla osoby nieobecnej złożył wniosek o przyznanie wynagrodzenia za pełnienie obowiązków, następnie w swoim imieniu i we własnym interesie składał środki zaskarżenia, które zostały uwzględnione przez WSA. Zdaniem skarżącej przesłanie jej przez organ I instancji pisma nie można uznać za załatwienie sprawy. Niewydanie postanowienia w przedmiocie przyznania wynagrodzenia powoduje, że kurator ma prawo złożyć zażalenie na bezczynność organu. Odmienny pogląd zamykałby kuratorowi możliwość dochodzenia należnego mu wynagrodzenia. Nadto skarżąca wyjaśniła, że Wójt Gminy [...] w innej sprawie administracyjnej, postanowieniem przyznał jej wynagrodzenie za pełnienie obowiązków kuratora. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w kwestionowanym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Stosownie do treści przepisu art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej: "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania obowiązującego prawa oraz trafności wykładni i stosują prawem przewidziane środki. W związku z wnioskiem skargi o przyznanie wynagrodzenia za pełnienie obowiązków kuratora w postępowaniu administracyjnym, wyjaśnić również należy, że sądy administracyjne nie zastępują właściwych w indywidualnej sprawie, organów administracji publicznej w orzekaniu in merito. Wynika to z treści przepisów powołanych wyżej, a także z przepisu art. 145 § 1 P.p.s.a., zgodnie z którym w przypadku stwierdzenia przez sąd, że zaskarżony akt (decyzja, postanowienie) dotknięty jest istotnymi wadami prawnymi dającymi podstawę do uwzględnienia skargi, następuje uchylenie takiego aktu lub stwierdzenie jego nieważności w razie wystąpienia wad kwalifikowanych. Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia w omówionym zakresie, tj. w aspekcie zgodności tego postanowienia z prawem, Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem zaskarżenia, a tym samym kontroli Sądu jest postanowienie z dnia [...] kwietnia 2013 r. Samorządowego Kolegium Odwoławczego stwierdzające niedopuszczalność zażalenia adwokat M. M. na bezczynność Wójta Gminy [...] w sprawie o ustalenie kosztów postępowania. Żaląc się na podstawie art. 37 § 1 K.p.a. skarżąca wnosiła o "spowodowanie" przyznania jej wynagrodzenia za pełnienie funkcji kuratora dla nieznanego z miejsca pobytu R. K. W sprawie niniejszej bezsporne jest, że skarżąca została ustanowiona kuratorem na mocy postanowienia z dnia [...] czerwca 2012 r. Sądu Rejonowego w J., sygn. akt [...] celem reprezentowania nieobecnego w postępowaniu administracyjnym, o którym mowa w art. 27 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz.U. z 2009 r., Nr 1, poz. 7 ze zm.). Ustanowienie kuratora nastąpiło na wniosek organu administracji publicznej – Wójta Gminy [...], złożony w trybie art. 34 § 1 K.p.a. Zgodnie z uchwałą Sądu Najwyższego z dnia 9 lutego 1989 r., III CZP 117/88 (OSNC 1990/1/11), powoływaną przez SKO , jak i przez skarżącą, wyznaczenie przez sąd przedstawiciela dla nieobecnej strony postępowania administracyjnego na wniosek organu administracyjnego zgłoszony na podstawie art. 34 § 1 K.p.a., następuje na podstawie art. 184 K.r.o., zaś wynagrodzenie takiego przedstawiciela należy do kosztów postępowania administracyjnego. W uchwale tej stwierdzono również, że kurator wyznaczony przez sąd na podstawie art. 184 § 1 K.r.o. do zastępowania strony w postępowaniu administracyjnym nie jest kuratorem prawa materialnego, jest on kuratorem w danym postepowaniu (podobnie jak kurator procesowy art. 143 K.p.c.). O charakterze kuratora decyduje bowiem cel ustanowienia, nie zaś jego podstawa prawna. Wynagrodzenie za sprawowanie kurateli przez przedstawiciela strony postępowania administracyjnego ze względu na jej charakter ściśle związany z konkretnym postepowaniem administracyjnym, w ocenie Sądu Najwyższego, uzasadnia traktowanie tego wynagrodzenia w ramach kosztów postępowania administracyjnego. Formą rozstrzygnięcia w sprawie kosztów jest postanowienie, które wydawane jest razem z decyzją, co wynika z art. 264 § 1 K.p.a. W przepisie tym przyjęto więc stanowisko rozłączności decyzji administracyjnej kończącej postępowanie w danej instancji i postanowienia ustalającego wysokość opłat i kosztów postępowania w sprawie. Wydaje się tu zatem dwa akty administracyjne różnej rangi prawnej i wyraźnie rozdzielone, choć jednocześnie powiązane ze sobą. Postanowienie w sprawie kosztów, które ma samodzielny byt, ponieważ dotyczy kwestii incydentalnej, stosownie do art. 264 § 2 K.p.a. wydawane jest zarówno wtedy, gdy organ ustala takie koszty, jak i wtedy, gdy odmawia ich przyznania (zob. wyrok NSA z dnia 20 maja 2010 r., II OSK 880/2009, Lex Polonica nr 2336097). W warunkach rozpoznawanej sprawy, co nie może budzić jakichkolwiek wątpliwości, podejmowane przez skarżącą działania zmierzały do uzyskania wynagrodzenia (w ramach kosztów postępowania administracyjnego) za sprawowanie kurateli, zgodnie z postanowieniem z dnia [...] czerwca 2012 r. Sądu Rejonowego w J. (sygn. akt [...]). Z postanowienia tego wynika, że skarżąca została ustanowiona kuratorem dla nieobecnego R. K. na wniosek Wójta Gminy [...], zatem jest on organem właściwym do rozpoznania wniosku skarżącej o przyznanie wynagrodzenia za pełnienie w/w obowiązku. Z akt sprawy wynika, że w dniu [...] grudnia 2012 r. Wójt Gminy [...] wydał decyzję ([...]) zobowiązującą R. K. do zwrotu należności z tytułu wypłaconych na rzecz osoby uprawnionej (J. i P. K.) świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Wraz z wydaniem tej decyzji Wójt nie wydał postanowienia, o jakim mowa w art. 264 § 1 K.p.a., tj. nie ustalił wysokości kosztów postępowania, ani też nie wydał postanowienia o odmowie ich przyznania. Tym samym więc nie rozstrzygnął, w ramach kosztów postępowania, o wynagrodzeniu kuratora ustanowionego – na jego wniosek – dla nieobecnego R. K. w postępowaniu zakończonym wspomnianą wyżej decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. W takiej sytuacji bez wątpienia zasadnym było podjęcie przez skarżącą działań – a więc w pierwszej kolejności skierowanie do Wójta Gminy [...] wniosku z dnia [...] stycznia 2013 r., a następnie skorzystanie ze środka prawnego przewidzianego w art. 37 § 1 K.p.a. – zmierzających do uzyskania postanowienia w przedmiocie przyznania jej wynagrodzenia za czynności kuratora w postępowaniu administracyjnym. Zauważyć należy, że tutaj mamy do czynienie z postępowaniem incydentalnym w zakresie przyznania wynagrodzenia Kuratorowi ustanowionemu dla reprezentowania strony postępowania. Bez ustanowienia i działania kuratora organ administracyjny nie mógłby niewadliwie przeprowadzić i zakończyć postępowania głównego. W tym postępowania dotyczącego wynagrodzenia kuratora ustanowionego dla osoby nieznanej z miejsca pobytu niewątpliwie kurator ma interes prawny i trudno nawet podejrzewać aby osoba, której nie ma i która nie może podjąć działań – miała jakikolwiek interes w zadbaniu o wynagrodzenie osoby, która reprezentuje ją w postępowaniu, tym bardziej, że w ogóle o tym fakcie nie wie. Dawałoby to pole do bezkarnego braku podjęcia jakichkolwiek działań przez organ w tym zakresie. Tak więc w ocenie Sądu zasadnie skarżąca uważa, że w tym postępowaniu incydentalnym, które dotyczy jej wynagrodzenia ma ona interes prawny. Sąd nie podziela stanowiska Kolegium, iż organ I instancji w ustawowym terminie dokonał załatwienia w/w wniosku skarżącej. Wprawdzie organ ten udzielił skarżącej odpowiedzi w "ustawowym terminie", jednakże skwitowanie w adresowanym do niej piśmie z dnia [...] lutego 2013 r. jednym zdaniem, iż organy administracji publicznej nie mają podstaw prawnych do przyznania wynagrodzenia kuratorowi nie oznacza, iż Wójt Gminy w sposób prawidłowy rozpoznał wniosek skarżącej. Jak wcześniej bowiem wyjaśniono dla rozstrzygnięć w sprawie kosztów postępowania przewidziana została forma postanowienia, które organ administracji wydaje wtedy, gdy ustala takie koszty, jak i gdy odmawia ich przyznania. Żadne z tych postanowień w sprawie wniosku skarżącej, nie zostało wydane przez Wójta Gminy [...]. Stąd też celowym, ale i logicznym było osobiste podejmowanie przez skarżącą działań zmierzających do uzyskania postanowienia w przedmiocie przyznania jej wynagrodzenia za czynności kuratora. W przeciwnym razie – w rzeczywistości bezczynność Wójta pozbawiałaby skarżącą prawa do otrzymania wynagrodzenia (dla kuratora osoby nieobecnej w postępowaniu). Nadmienić tu jedynie wypada, że wynagrodzenie kuratora wyznaczonego w trybie art. 34 § 1 ustalane jest przez organ administracji w ramach uznania administracyjnego. Wskazana więc podstawa prawna ustalenia wynagrodzenia kuratora we wniosku skarżącej z dnia [...] stycznia 2013 r. nie jest trafna. Trzeba też zauważyć, że w piśmie z dnia [...] lutego 2013 r. skarżąca podała, że w podobnej sprawie postanowieniem z dnia [...] września 2010 r. ([...]) Wójt Gminy [...] przyznał i wypłacił jej wynagrodzenie. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia brak jest jednakże jakiegokolwiek odniesienia się do tej okoliczności (nieznane są więc powody zmiany stanowiska organu w tym względzie), a zatem poczytane to być musi za zaniedbanie organu (art. 7 i 77 K.p.a.). Dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 200 P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.