II SAB/Lu 273/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędziowie Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska (sprawozdawca), Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Referent Marzena Okoń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 września 2013 r. sprawy ze skargi Związku [...] w L. na bezczynność [...] SP ZOZ w L. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje SP ZOZ w L. do rozpoznania w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi wniosku Związku [...] w L. z dnia 7 listopada 2012 r. o udostępnienie informacji publicznej; II. stwierdza, że bezczynność SP ZOZ w L. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od SP ZOZ w L. na rzecz Związku [...] w L. kwotę 340 ( trzysta czterdzieści ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Ponownym wnioskiem z dnia 5 grudnia 2012 r. L. Z. L. R. – P. w L. zwrócił się do D. C. O. Z. L. im. Św. J. D. w L. o udzielenie informacji o kosztach diagnostyki laboratoryjnej i obrazowej w budżecie szpitala z podziałem na wykonywane badania dla potrzeb leczenia zamkniętego i otwartego w okresie od 1 stycznia 2010r. – 31 grudnia 2010r. oraz 1 stycznia 2011r. – 31 grudnia 2011r. Odpowiadając na powyższy wniosek D. C. O. Z. L. im. Św. J. D. w L. w piśmie z dnia 21 grudnia 2012 r., znak: COZL/DP/0618/3/2012 – podtrzymując swoją argumentację zawartą w piśmie z dnia 27 listopada 2012r. – stwierdził, że w zakresie żądania obejmującego udostępnienie informacji za 2010 r. zostało już wydane rozstrzygnięcie odmowne z dnia 16 sierpnia 2011 r., znak: COZL-DN-0615-1/2011, które zostało następnie podtrzymane rozstrzygnięciem z dnia 28 września 2011 r., znak: COZL-DN-0615-3/2011. Niemożliwym zatem – w ocenie D. - jest ponowne wydanie rozstrzygnięcia w sprawie, która już została rozstrzygnięta ostatecznie. Rozstrzygnięcie takie byłoby bowiem dotknięte wadą nieważności. Odnosząc się natomiast do żądania udostępnienia informacji o kosztach diagnostyki laboratoryjnej i obrazowej w budżecie szpitala z podziałem na wykonywane badania dla potrzeb leczenia zamkniętego i otwartego za rok 2011 D. C. wskazał, że żądanie strony w tym zakresie dotyczy informacji przetworzonej, bowiem jej udostępnienie wymagałoby podjęcia przez C. dodatkowych czynności (dokonania analiz, obliczeń, zestawień). Uprawnienie do uzyskania informacji przetworzonej powstaje zaś w takim zakresie, w jakim udostępnienie takiej informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. W ocenie D. w niniejszej sprawie przesłanka szczególnego interesu publicznego nie została wykazana. L. Z. L. R. – P. w L. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na bezczynność D. C. O. Z. L. im. Św. J. D. w L. w przedmiocie nierozpoznania wniosku skarżącego dotyczącego udzielenia informacji o kosztach diagnostyki laboratoryjnej i obrazowej w budżecie szpitala z podziałem na wykonywane badania dla potrzeb leczenia zamkniętego i otwartego w okresie od 1 stycznia 2010r. – 31 grudnia 2010r. oraz 1 stycznia 2011r. – 31 grudnia 2011r. W skardze D. C. zarzucono naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i art. 36 § 1 K.p.a. przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia jego sprawy. Strona skarżąca wniosła o: 1) zobowiązanie D. C. do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi, 2) zobowiązanie do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego nie załatwienia sprawy w terminie; 3) w przypadku uwzględnienia skargi o orzeczenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4) zasądzenie od D. C. O. Z. L. na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, obejmującego koszty zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na powyższą skargę D. C. O. Z. L. im. Św. J. D. w L. wniósł o oddalenie skargi. W uzasadnieniu D. C. wskazał, że w przedmiotowej sprawie nie pozostaje w bezczynności i dokonał wszelkich niezbędnych działań celem prawidłowego rozpatrzenia wniosku skarżącego. Oświadczył, że w związku z tym, że nie ma żądanej informacji, orzeczenie sądu zobowiązujące do udzielenia informacji byłoby niewykonalne. Organ nie pozostaje w bezczynności w sytuacji, gdy poinformuje wnioskodawcę, że nie dysponuje informacją publiczną w żądanym zakresie. Jak wskazano wielokrotnie informowano stronę skarżącą, że publicznie dostępne są w BIP szczegółowe informacje zawarte w sprawozdaniu finansowym C. za rok 2010 r. (i odpowiednio za rok 2011), gdzie w szczególności w Dodatkowych Informacjach i Objaśnieniach do przedmiotowego sprawozdania dokonano w zakresie kosztów podziału rodzajowego. Brak jest podziału kosztów w zakresie żądanym przez wnioskodawcę, przy uwzględnieniu zaproponowanej metodologii. Konieczność wytworzenia nowej informacji z podziałem kosztów przy zastosowaniu zaproponowanej przez skarżącego metodologii, wskazuje, że informacja publiczna, w żądanym zakresie, jest informacją publiczną przetworzoną, a C. nie dysponuje nią w żądanym zakresie w dacie złożenia wniosku, o czym poinformowano skarżącego zarówno w rozstrzygnięciu z dnia z dnia 21 grudnia 2012 r., znak: COZL/DP/0618/3/2012, jak i poprzedzającym go rozstrzygnięciu z dnia 27 listopada 2012 r., znak: COZL/DP/0618/1/2012. D. C. na potwierdzenie powyższej argumentacji przytoczył orzecznictwo sądów administracyjnych oraz postanowienie Sądu Rejonowego Lublin - Zachód w L. z dnia 10 lutego 2012 r. odrzucające pozew L. Z. L. R. – P. w sprawie o zobowiązanie do udzielenia informacji publicznej o kosztach diagnostyki laboratoryjnej i obrazowej z podziałem na wykonanie badania dla potrzeb leczenia zamkniętego i otwartego, poniesionych w 2010 r. (sygn. akt: I C 1379/11). Jak wskazał D. C. – w uzasadnieniu tego postanowienia wyraźnie podkreślono, że "publiczny zakład opieki zdrowotnej, jakim jest szpital, jest zakładem administracyjnym. Wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie jest rozstrzygany w drodze decyzji administracyjnej, gdyż takiej formy nie przewidziano dla załatwienia tej sprawy. W tego rodzaju sprawach z zakresu administracji publicznej, właściwe są organy administracji publicznej w szerokim tego słowa znaczeniu, w tym także zakłady administracyjne". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje: Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r. Nr 112, poz.1198 ze zm.), dalej "u.d.i.p.", obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Bez wątpienia zapewnienie bezpieczeństwa zdrowotnego i warunków zdrowotnych obywateli jest jednym z podstawowych zadań państwa, a waga jaką mu się nadaje podkreśla konstytucyjne prawo każdego do ochrony zdrowia, o którym stanowi art. 68 ust.1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej. Znaczenie, jakie dla realizacji tych zadań mają samodzielne zakłady opieki zdrowotnej podkreślił Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 27 czerwca 2000 r. (sygn. akt K 20/99, Lex nr 41210), dowodząc, że mając obowiązek realizowania przekazanych im do wykonania zadań publicznych, zakłady te stanowią zabezpieczenie możliwości realizowania celów publicznych związanych z ochroną zdrowia. Do tych wniosków nawiązuje także ustawa z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 217) sytuując samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej jako podmiot leczniczy niebędący przedsiębiorcą, wykonujący działalność leczniczą w rozumieniu art. 3 ust. 1 tej ustawy, rozumianą jako udzielanie świadczeń zdrowotnych. Z kolei za świadczenie zdrowotne rozumie się działania służące zachowaniu, ratowaniu, przywracaniu lub poprawie zdrowia oraz inne działania medyczne wynikające z procesu leczenia lub przepisów odrębnych regulujących zasady ich wykonywania (art. 2 ust. 1 pkt.10 powołanej ustawy). W świetle powyższych rozważań nie ulega wątpliwości, że C. O. Z. L. im. Św. J. D. w L., będące Samodzielnym Publicznym Zakładem Opieki Zdrowotnej, wykonuje zadania publiczne w zakresie ochrony zdrowia, a ponadto – co wynika z przedłożonego przez ten podmiot odpisu z KRS – również w zakresie działalności naukowo – badawczej i edukacyjnej. D. C., będący kierownikiem tego Zakładu, jest zaś organem go reprezentującym, a zatem jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji stanowiących informację publiczną. Z przepisów u.d.i.p. wynika, że z bezczynnością podmiotu obowiązanego do udostępniania informacji publicznych mamy do czynienia wówczas, gdy pomimo otrzymania wniosku o udostępnienie informacji podmiot ten nie podejmuje w terminie wskazanym w art. 13 u.d.i.p. (14 dni od dnia złożenia wniosku) odpowiednich czynności, tj.: - jeżeli wniosek dotyczy informacji będącej informację publiczną: 1) nie udostępnia informacji publicznej w formie czynności materialno – technicznej, co winno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku oraz w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), lub 2) nie wydaje na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. decyzji o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej, w razie uznania, że zachodzą podstawy do takiej odmowy, np. wynikające z art. 5 u.d.i.p. (zaznaczyć należy, że w razie odmowy udostępnienia informacji publicznej, do wydania decyzji administracyjnej w tym przedmiocie obowiązane są na mocy art. 17 ust. 1 u.d.i.p. poza organami administracji publicznej również inne podmioty wymienione w art. 4 u.d.i.p.), lub 3) nie udziela informacji, o których mowa w art. 13 ust. 2 i art. 14 ust. 2 u.d.i.p., tj. nie wyjaśnia przyczyn braku możliwości udostępnienia informacji w terminie bądź zgodnie z wnioskiem, przy jednoczesnym wskazaniu, w jakim terminie (nie dłuższym jednak niż 2 miesiące), w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie (w sytuacji powiadomienia wnioskodawcy o braku możliwości realizacji jego żądania w sposób lub w formie określonych we wniosku, ze wskazaniem innego sposobu lub formy bezzwłocznego udostępnienia informacji, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.); lub 4) nie informuje pisemnie wnioskodawcy, że nie posiada żądanej informacji. Będąca przedmiotem wniosku L. Z.L. R. – P. w L. z dnia 5 grudnia 2012 r. informacja, obejmująca koszty diagnostyki laboratoryjnej i obrazowej w budżecie tego podmiotu w latach 2010 i 2011, bezspornie ma walor informacji publicznej. Dotyczy ona bowiem środków finansowych przeznaczonych na wykonywanie czynności składających się na realizowane przez C. zadania publiczne. Oznacza to, że odmowa udostępnienia tej informacji mogła nastąpić jedynie w drodze decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p.). Na odmowę udostępnienia informacji publicznej – o ile zapadła ona w formie decyzji – po wyczerpaniu środków zaskarżenia przysługujących w administracyjnym toku instancji przysługuje skarga do sądu administracyjnego (art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (tekst jedn. Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm.) dalej p.p.s.a.). Brak zaś takiej decyzji w sytuacji, gdy organ dysponuje żądaną informacją publiczną, lecz jej nie udostępnienia i jednocześnie nie powiadamia wnioskodawcy – w sytuacji opisanej w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. – o przyczynach braku możliwości jej udostępnienia w terminie bądź zgodnie z wnioskiem, ze wskazaniem terminu, sposobu lub formy możliwego udostępnienia żądanej informacji, po upływie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 13 us.t 1 u.d.i.p.) stanowi bezczynność organu. Jak wynika z akt sprawy D. C. nie udostępnił żądanych informacji, jak i nie wydał decyzji w rozumieniu art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. (co także potwierdził Sąd w sprawie II SA/Lu 89/13 w postanowieniu z dnia 12 marca 2013r.) Zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a. decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji lub, jeżeli decyzja wydana została w formie dokumentu elektronicznego, powinna być opatrzona bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu. Decyzja, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego lub skarga do sądu administracyjnego, powinna zawierać ponadto pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa lub skargi. Jako minimum elementów koniecznych dla zakwalifikowania pisma jako decyzji uznaje się cztery składniki: oznaczenie organu administracji wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 września 1981 r., sygn. akt SA 791/81, ONSA 1981, nr 2, poz. 91). Pominięcie któregokolwiek z tym elementów, w tym – co na gruncie niniejszej sprawy wymaga podkreślenia – rozstrzygnięcia, powoduje, że określonego pisma nie można zakwalifikować jako decyzji. Rozstrzygnięcie, zwane także osnową lub sentencją decyzji, powinno być sformułowane jasno i precyzyjnie, aby było zrozumiałe dla stron bez uzasadnienia, które nie zawsze musi być składnikiem decyzji. Tym samym rozstrzygnięcie nie może pośrednio wynikać z uzasadnienia decyzji. Brak rozstrzygnięcia ma zatem miejsce wówczas, gdy w treści pisma nie da się wyróżnić sentencji, która winna w sposób precyzyjny, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji, wskazywać stanowisko, jakie zajął w sprawie organ (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 grudnia 1987 r., SA/Gd 1045/87, ONSA 1987, nr 2, poz. 94, z dnia 30 czerwca 21998 r., sygn. akt I SA/Łd 1478/96, CBOSA; postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 5 czerwca 2012 r., sygn. akt II SA/Op 109/12, CBOSA). Bezwątpienia pismo D. C. z 21 grudnia 2012 r., jak również poprzedzającego je pisma tego podmiotu z dnia 27 listopada 2012 r., nie można uznać za decyzję administracyjną właśnie z uwagi na brak obligatoryjnego elementu w postaci rozstrzygnięcia. Wprawdzie stanowisko dyrektora wynika pośrednio z uzasadnienia tych pism i wskazuje na odmowę udostępnienia żądanych informacji (co najmniej w zakresie udostępnienia danych za 2011 r., bowiem argumentacja w zakresie danych za 2010 r. wskazuje bardziej, że podmiot ten w istocie odmawia w ogóle wydania decyzji co do tej części żądania), jednak – mając na uwadze powyższe rozważania – nie można tego uznać za prawidłowo oznaczone rozstrzygnięcie. Rozstrzygnięcia nie stanowi bowiem treść o charakterze informacyjnym, będąca rodzajowo oświadczeniem wiedzy. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem D. C. przedstawionym w odpowiedzi na skargę, że strona skarżąca wielokrotnie była informowana, że C. żądanych informacji nie posiada. Zarówno w piśmie C. z dnia 21 grudnia 2012r., jak i w poprzedzającym go piśmie z dnia 27 listopada 2012r. nie zostało wskazane – jak zostało to przedstawione w odpowiedzi na skargę – że C. żądanych informacji nie posiada. W powyższych pismach skierowanych do strony skarżącej C.m skupiło się w szczególności na wykazaniu, że wniosek dotyczący informacji w zakresie żądanych informacji za okres od dnia 1 stycznia 2010r do dnia 31 grudnia 2010r. nie może być rozpatrzony, ponieważ wniosek taki został już rozpoznany i w sprawie wydano rozstrzygnięcie z dnia 16 sierpnia 2011r., które następnie zostało podtrzymane rozstrzygnięciem z dnia 28 września 2011r. Odnośnie natomiast żądanej informacji dotyczącej okresu od dnia 1 stycznia 2011r do dnia 31 grudnia 2011r. C. uznało, że stanowi ona informację przetworzoną, a Z. nie wykazał interesu publicznego, o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Biorąc pod uwagę powyższe, należy wskazać, że nawet jeżeli organ uważał, że skarżący żąda informacji przetworzonej, to winien go wezwać do wykazania w stosownym terminie, że udostępnienie informacji publicznej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, a po ewentualnym bezskutecznym upływie terminu - wydać decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Poza tym przedstawione przez C. wywody zawarte w odpowiedzi na skargę powinny były znaleźć się w uzasadnieniu pisma do strony skarżącej. Odpowiedź na skargę jest bowiem pismem procesowym w postępowaniu sądowoadministracyjnym i nie może ono zastępować uzasadnienia sposobu załatwienia sprawy przez C. w tym znaczeniu, że rozważenia zawarte w odpowiedzi organu nie mogą być potraktowane jako element uzasadnienia rozstrzygnięcia (pisma) i poddane kontroli sądowej. Z tych względów Sąd na podstawie art. 149 § 1 zdanie 1 p.p.s.a. zobowiązał D. C. O. Z. L. im. Św. J. z D. SP ZOZ w L. do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 7 listopada 2012r. dotyczącego udzielenia informacji o kosztach diagnostyki laboratoryjnej i obrazowej w budżecie szpitala z podziałem na wykonywane badania dla potrzeb leczenia zamkniętego i otwartego w okresie od 1 stycznia 2010r. – 31 grudnia 2010r. oraz 1 stycznia 2011r. – 31 grudnia 2011r., w terminie 14 dni od daty zwrotu akt administracyjnych sprawy po uprawomocnieniu się wyroku. Jednocześnie Sąd, na podstawie art. 149 § 1 zdanie 2 p.p.s.a., stwierdził, że bezczynność Spółki w rozpoznawanej sprawie nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.