III SA/Lu 348/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Czaja (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal,, Sędzia WSA Grzegorz Wałejko, Protokolant Asystent sędziego Małgorzata Olejowska, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 12 września 2013 r. sprawy ze skargi M. R. i W. R. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wydatków za dozór pojazdu oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] marca 2013 r., nr [...] Dyrektor Izby Skarbowej utrzymał w mocy postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...] w części dotyczącej przyznania zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenia za usunięcie z drogi i przechowywanie pojazdów Skarbu Państwa. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że wnioskiem z dnia[...] grudnia 2009 r. [...] wspólnicy spółki cywilnej "[...]" zażądali wynagrodzenia za dozór wyszczególnionych we wniosku pojazdów po stawce wskazanej w poszczególnych powiadomieniach oraz za okres od dnia usunięcia pojazdów z drogi do dnia odbioru ich z parkingu. Dyrektor Izby Skarbowej podniósł, że w sprawie zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. nr 108, poz. 908 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania decyzji o przejściu samochodu na rzecz Skarbu Państwa. Zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2010 r. sygn. I OPS 1/10, organ egzekucyjny przy określeniu wynagrodzenia, o którym mowa w art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji uwzględnia zakres obowiązków dozorcy i okoliczności towarzyszące przechowywaniu, warunki sprawowania pieczy nad zajętą ruchomością oraz wielkość składowanego przedmiotu w sposób zapewniający jego właściwości. Obowiązkiem dozorcy jest udokumentowanie poniesionych wydatków poprzez przedstawienie odpowiednich rachunków i pokwitowań. Naczelnik Urzędu Skarbowego wezwał Spółkę do udokumentowania wydatków związanych z usunięciem i całym okresem przechowywania pojazdów wykazanych we wniosku. Na powyższe wezwanie Spółka udzieliła odpowiedzi w piśmie z dnia [...]marca 2012 r., podkreślając, że w złożonym wniosku wyraźnie żąda przyznania kosztów usunięcia i przechowywania pojazdów po stawkach wymienionych w uchwale Rady Powiatu. Ponadto stwierdziła, że żądanie przedstawienia rachunków i pokwitowań, których okres tworzenia sięga kilkunastu lat jest niewykonalne. W tej sytuacji, w ocenie Dyrektora Izby Skarbowej, na organie I instancji spoczywał obowiązek samodzielnego określenia należności za dozór wyszczególnionych we wniosku pojazdów zgodnie z brzemieniem art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Organ odwoławczy wyjaśnił, że Naczelnik Urzędu Skarbowego zwrócił się do organów likwidacyjnych [...] o nadesłanie informacji o wysokości stawek dobowych stosowanych i wypłacanych na ich terenie podmiotom prowadzącym parkingi depozytowe m.in. za lata 2008 - 2009. Stawki za poszczególne lata zsumowano, a następnie podzielono przez ilość organów biorących udział w przeprowadzeniu dowodu. Stawki wyliczone w ten sposób przedstawiono następująco: samochody osobowe za 2008 r. (5,47 zł - do 31 maja, 5,67 zł - od 1 czerwca do 31 października, 5,98 zł - od 1 listopada do 19 listopada, 6,39 zł - od 20 listopada), jednoślady za 2008 r. (3,90 zł - do 31 maja, 4,02 - od 1 czerwca do 19 listopada, 4,51 zł - od 20 listopada), samochody osobowe za 2009 r. - 6,70 zł, jednoślady za 2009 r. - 5,59 zł. Wszystkie stawki zawierają podatek VAT. Przy ustaleniu zwrotu wynagrodzenia i kosztów związanych z usunięciem z drogi ww. pojazdów, Naczelnik Urzędu Skarbowego przyjął stawkę 115,56 zł. Stawka ta została ustalona w oparciu o informacje udzielone przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w [...], Naczelnika Urzędu Skarbowego [...], Naczelnika Urzędu Skarbowego [...], Naczelnika Urzędu Skarbowego [...], Naczelnika Urzędu Skarbowego [...] oraz [...] S.A. W ocenie Dyrektora Izby Skarbowej powyższe wyliczenia wynagrodzenia oraz zwrotu poniesionych wydatków związanych z dozorem i usunięciem z drogi pojazdów wymienionych w postanowieniu są prawidłowe. W złożonej skardze pełnomocnik zarzucił naruszenie: ­ przepisów art. 6, 7, 8 i 77 k.p.a. w związku z art. 12 pkt 11 i art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym oraz art. 130a ust. 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym, polegające na prowadzeniu przez organy I i II instancji postępowania dowodowego mającego na celu ustalenie stawki dobowej za dozór pojazdów w sytuacji gdy zastosowanie powinny mieć stawki wynikające z uchwały wydawanej przez radę powiatu na mocy upoważnienia ustawowego, a tym samym naruszeniu przez organy administracji publicznej zasady praworządności, zasady uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli oraz zasady pogłębiania zaufania do władzy publicznej, ­ przepisów art. 7 i 77 § 1 oraz art. 75 § 1 k.p.a., polegające na nie wyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy, tj. niepowołaniu biegłego sądowego celem ustalenia wysokości wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wysokości wynagrodzenia za cały okres przechowywania pojazdów, ­ przepisów art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz art. 130a ust. 1 pkt 5c i ust. 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że stawki opłat za usunięcie i parkowanie pojazdów wynikające z uchwały rady powiatu odnoszą się jedynie do właścicieli pojazdów i nie dotyczą Skarbu Państwa, a w konsekwencji uznanie, iż Skarżący są zobowiązani do wykazania rzeczywistych kosztów usunięcia i przechowywania pojazdów usuniętych z drogi w trybie przepisu art. 130a ustawy Prawo o ruchu drogowym, podczas gdy z treści żadnego z wymienionych powyżej przepisów nie wynika, iż stawki ustalane przez radę powiatu mają zastosowanie tylko i wyłącznie w odniesieniu do właściciela pojazdu z pominięciem Skarbu Państwa, ­ przepisów art. 2 i 7 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie, podczas gdy nie można uznać za zgodną z zasadą demokratycznego państwa prawa oraz zasadą praworządności, sytuacji odmiennego traktowania wyznaczonego przez starostę podmiotu usuwającego pojazd z drogi i prowadzącego parking na podstawie przepisów art. 130a ustawy Prawo o ruchu drogowym, poprzez przyznawanie mu na jego żądanie zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenia za dozór pojazdów w zróżnicowanych wysokościach, w zależności od tego czy właściciel odebrał pojazd w przewidzianym 6-miesięcznym terminie, czy też go nie odebrał. W skardze pełnomocnik wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia Dyrektora Izby Skarbowej oraz poprzedzającego go postanowienia Naczelnika Urzędu Skarbowego w części dotyczącej przyznania zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenia za usunięcie z drogi i przechowywanie pojazdów Skarbu Państwa i przyznanie Skarżącym wynagrodzenia za dozór pojazdów na rzecz Skarbu Państwa przy uwzględnieniu uchwały Rady Powiatu, ewentualnie o uznanie nieważności skarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest nieuzasadniona. Zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Organy administracji wyjaśniły należycie wszystkie istotne okoliczności sprawy, wyczerpująco zebrały i rozważyły materiał dowodowy i prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy. Spór w sprawie niniejszej dotyczy wysokości należnego wynagrodzenia oraz poniesionych w związku z dozorem kosztów. Nie można podzielić poglądu skarżących, że wynagrodzenie za dozór, przyznawane na podstawie art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, obliczone być powinno przy zastosowaniu stawek określonych w uchwale rady powiatu, wydanej na podstawie art. 130a ust. 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Przepis art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji stanowi, że organ egzekucyjny przyzna, na żądanie dozorcy, zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenie za dozór. Powołany przepis przewiduje dwa rodzaje roszczeń dozorcy: zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru i wynagrodzenie za dozór. Jeśli chodzi o pierwszy składnik należności dozorcy, tj. zwrot wydatków związanych z wykonywaniem dozoru, w postępowaniu administracyjnym należy ustalić rzeczywiste wydatki poniesione przez dozorcę na wykonywanie dozoru. W orzecznictwie podkreśla się, że wydatki konieczne związane z wykonywaniem dozoru muszą być konkretne i muszą odnosić się do danego dozorcy i określonego pojazdu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 17 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 585/09, z dnia 2 lipca 2008 r., sygn. akt I OSK 62/08, z dnia 20 lutego 2007 r., sygn. akt I OSK 1797/06, z dnia 8 września 2006 r., sygn. akt I OSK 1185/05, niepublikowane). Ponadto, z dyspozycji art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wynika, że dozorca nie tylko powinien wskazać konieczne wydatki poniesione na dozór konkretnego pojazdu, ale musi również przedstawić sposób obliczenia tych kwot. Dopiero wtedy, gdy dozorca zgłaszający roszczenie z tytułu zwrotu wydatków koniecznych nie przedstawi żadnych dowodów i wyliczeń dotyczących wydatków poniesionych na dozór konkretnego pojazdu, konieczne jest ich ustalenie w drodze dowodów podejmowanych przez organ z urzędu. Dowody te w sprawach dozoru mogą odnosić się do kosztów ponoszonych przez podmioty prowadzące tego rodzaju działalność (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2009 r., sygn. akt I OSK 831/08, I OSK 832/08 oraz I OSK 833/08). Natomiast jeśli chodzi o wynagrodzenie za dozór, w doktrynie i orzecznictwie podkreśla się, że przepis art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie określa kryteriów ustalania wysokości wynagrodzenia, co powoduje, że należy w tym zakresie stosować odpowiednio przepisy kodeksu cywilnego, dotyczące umowy przechowania. Zgodnie z art. 836 k.c., jeżeli wysokość wynagrodzenia za przechowanie nie jest określona w umowie albo w taryfie, przechowawcy należy się wynagrodzenie przyjęte w danych stosunkach. Nie ulega wątpliwości, że w przypadku, gdy żądanie wynagrodzenia zgłasza jednostka wyznaczona przez organ administracji publicznej do usuwania pojazdów z drogi i przechowywania ich na parkingu strzeżonym na podstawie przepisów ustawy - Prawo o ruchu drogowym, nie wchodzi w grę wynagrodzenie określone w umowie albo w taryfie, będącej urzędowo ustalonym wykazem stawek opłat za przechowanie. Jednostkę tę wiąże bowiem z organem administracji publicznej stosunek administracyjnoprawny. Nie obowiązują więc unormowania umowne lub taryfowe, z istoty swej odnoszące się do stosunków cywilnoprawnych między stronami umowy przechowania. Podkreślenia wymaga, że nie jest taryfą - w rozumieniu powołanych przepisów uchwała rady powiatu wydana na podstawie art. 130a ust. 6 ustawy – Prawo o ruchu drogowym. Nie dotyczy ona bowiem stawek stosowanych przez podmioty świadczące usługę przechowania na podstawie przepisów prawa cywilnego. Dodać należy, że w wyroku z dnia 17 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 131/09 Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że wyłączone jest odpowiednie stosowanie art. 836 k.c. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o wysokości wynagrodzenia za przechowanie określonej w umowie albo taryfie. Odpowiednie zastosowanie można w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego odnieść wyłącznie do zastosowania art. 836 k.c. w zakresie, w którym stanowi on o należnym wynagrodzeniu przyjętym w danych stosunkach. Przyjmuje się, że wysokość wynagrodzenia przyjętego w danych stosunkach w rozumieniu art. 836 k.c. powinna zostać ustalona na podstawie kryterium wynagrodzenia faktycznie stosowanego najczęściej przez innych przechowawców na terenie, w miejscu, gdzie przechowawca wykonuje umowę i dla rzeczy danego rodzaju. Na gruncie art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji orzecznictwo wskazuje, że uwzględniać należy zakres obowiązków przechowawcy (dozorcy) i okoliczności towarzyszące przechowaniu, jak: miejsce przechowania, warunki sprawowania pieczy nad zajętą ruchomością oraz wielkość składowanego przedmiotu, powierzchnię niezbędną do jego składowania w taki sposób, jaki wynika z właściwości przechowywanej rzeczy i z okoliczności (uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2010 r., I OPS 1/10, wyrok NSA z dnia 16 lutego 1999 r., I SA/Wr 2390/97). Wyrażany jest też pogląd, że ustalając wysokość wynagrodzenia należnego jednostce wykonującej dozór pojazdów usuniętych z drogi, organ powinien wziąć pod uwagę wynagrodzenia uzyskiwane przez inne podmioty prowadzące parkingi depozytowe dozorujące pojazdy usunięte z drogi (wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 24 czerwca 2009 r.: III SA/Łd 493/08 i III SA/Łd 503/08). Podkreśla się, że posłużenie się - przy obliczaniu wysokości wynagrodzenia za dozór - stawkami stosowanymi przez podmioty prowadzące parkingi depozytowe, pozwala na ustalenie wynagrodzenia za dozór konkretnego pojazdu w sposób bardziej precyzyjny i w większym stopniu odpowiadający istocie tego wynagrodzenia, niż posłużenie się stawkami stosowanymi przez podmioty prowadzące inne parkingi (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 4 lutego 2010 r., I OSK 1194/09 i z dnia 17 listopada 2009 r., I OSK 585/09). Jednolity jest również pogląd, że przy obliczaniu wynagrodzenia za dozór nie ma podstaw do stosowania stawek określonych w uchwale rady powiatu, wydanej na podstawie art. 130a ust. 6 ustawy - Prawo o ruchu drogowym. Przepis art. 130a ust. 6 w brzmieniu sprzed nowelizacji ustawy, dokonanej z dniem 21 sierpnia 2011 r. (Dz. U. z 2010 r. Nr 152, poz. 1018) stanowił, że wysokość opłat, o których mowa w ust. 5c, czyli opłat za usunięcie pojazdu z drogi w przypadkach określonych w ustawie oraz parkowanie tego pojazdu ustala rada powiatu. Powołany przepis nie wskazywał sposobu ustalenia stawek opłat, w szczególności zaś nie zobowiązywał rady powiatu do uwzględniania przy ustalaniu stawek tych okoliczności, które powinny być brane pod uwagę przy ustalaniu wynagrodzenia dozorcy na podstawie art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zwrócił na to uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w omówionej wyżej uchwale z dnia 29 listopada 2010 r., I OPS 1/10, stwierdzając, że "wskazane wcześniej okoliczności, dotyczące wysokości opłat, powinna uwzględnić rada powiatu, która zgodnie z art. 130a ust. 1 pkt 5c i 6 ustawy ustala wysokość opłat za usunięcie i parkowanie pojazdu. Opłaty te mają zastosowanie także wtedy, gdy właściciel nie odebrał pojazdu w określonym terminie." Powoływanie się przez skarżących na ten fragment uzasadnienia uchwały na poparcie swojego twierdzenia, że wysokość wynagrodzenia przyznawanego na podstawie art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ustalana być powinna w oparciu o stawki wynikające z uchwały rady powiatu jest błędne. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał jedynie, że stawki opłat ustalanych przez radę także powinny uwzględniać takie okoliczności jak zakres obowiązków dozorcy i okoliczności towarzyszące przechowaniu i warunki jego sprawowania oraz że mają one zastosowanie, gdy właściciel nie odebrał auta w terminie, nie stwierdził jednak, że według stawek tych obliczane jest wynagrodzenie jednostki sprawującej dozór. Przeciwnie z treści uzasadnienia uchwały wynika w sposób nie nasuwający wątpliwości, że podstawą ustalenia wynagrodzenia dozorcy oraz zwrotu wydatków jest art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, co oznacza obowiązek ustalenia tego wynagrodzenia oraz wydatków z uwzględnieniem wskazanych przez Naczelny Sąd Administracyjny okoliczności, a nie stosowania wprost stawek ustalonych przez radę powiatu na innej podstawie i w innym celu. Tylko ubocznie zauważyć należy, że po nowelizacji obowiązującej od dnia 21 sierpnia 2011 r. przepis art. 130a ust. 6 stanowi, że rada powiatu, ustalając stawki wymienionych opłat, bierze pod uwagę koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu. Wskazane zatem zostały okoliczności, które rada powiatu powinna brać pod uwagę przy ustalaniu stawek opłat ponoszonych przez właścicieli pojazdów usuniętych z drogi. W świetle powyższego stwierdzić należy, że zastosowana przez organy metoda porównawcza i sposób wyliczenia wynagrodzenia za wykonywanie przez skarżących dozoru nad pojazdami usuniętymi z drogi oraz wydatków związanych z wykonywaniem dozoru, w szczególności kosztów usunięcia pojazdów z drogi, są prawidłowe. Podkreślić należy, że skarżący nie udokumentowali innych koniecznych wydatków, podlegających zwrotowi. Zastosowana przez organy metoda ustalenia wynagrodzenia polegała na obliczeniu średniej arytmetycznej stawek stosowanych przez Naczelników Urzędów Skarbowych na innych parkingach, wykonujących dozór pojazdów usuniętych z drogi w trybie art. 130a ustawy - Prawo o ruchu drogowym (parkingach specjalistycznych), czyli parkingach prowadzących taką samą, co skarżący działalność. W oparciu o te stawki organ pierwszej instancji wyliczył należne skarżącym wynagrodzenie z tytułu dozoru pojazdów za okresy wskazane w postanowieniu. Natomiast koszty usunięcia pojazdów z drogi, w przyjętej wysokości 115,56 zł. obliczone zostały na podstawie stawek za holowanie pojazdów na terenie powiatu zamojskiego, stosowanych przez organy egzekucyjne (urzędy skarbowe) oraz [...] S.A. Organy uwzględniły zatem wszystkie wskazane wyżej okoliczności mające wpływ na ustalenie należności przyznawanych na podstawie art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.