I SA/Kr 1111/13

|Sygn. akt I SA/Kr 1111/13 | W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 12 września 2013 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodnicząca Sędzia: WSA Nina Półtorak (spr.), Sędzia: WSA Paweł Dąbek, Sędzia: WSA Urszula Zięba, Protokolant: Aleksandra Osipowicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 września 2013 r., sprawy ze skargi Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego, w O., na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej, z dnia 24 maja 2013 r. Nr [...], w przedmiocie zwrotu tytułu wykonawczego I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji, II. zasądza od Dyrektora Izby Skarbowej na rzecz strony skarżącej koszty postępowania w kwocie 340 zł (trzysta czterdzieści złotych). W dniu 7 marca 2013 r. Opolski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego wystawił na "M" Sp. z o.o. tytuł wykonawczy nr [...], dotyczący zaległości z tytułu kary pieniężnej nałożonej decyzją z dnia 7 stycznia 2013 r. nr [...]. Wierzyciel przekazał tytuł wykonawczy do realizacji Naczelnikowi Urzędu Skarbowego. Organ egzekucyjny postanowieniem z dnia 3 kwietnia 2013 r. nr [...] zwrócił w/w tytuł wykonawczy, stwierdzając niedopuszczalność egzekucji administracyjnej. W uzasadnieniu postanowienia Naczelnik Urzędu Skarbowego zauważył, że wierzyciel nie przesłał zobowiązanemu po upływie terminu do wykonania kary pieniężnej, upomnienia zawierającego wezwanie do jej wykonania, z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego, a jako podstawę prawną tego obowiązku wskazał § 13 pkt 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. nr 137 poz. 1541 ze zm.). Następnie organ egzekucyjny zwrócił uwagę, że ustawa o transporcie drogowym w art. 93 ust. 1 stanowi, że kara pieniężna jest nakładana w drodze decyzji administracyjnej. Oznacza to, że kara ta nie powstaje z mocy prawa i dla jej powstania niezbędne jest wydanie stosownego orzeczenia. Tym samym kara ta nie mieści się w § 13 pkt 1 w/w rozporządzenia, w którym mowa jest o stanach prawnych niewymagających wcześniejszego doręczenia upomnienia. Wierzyciel wniósł zażalenie na powyższe rozstrzygnięcie, nie zgadzając się nim. W uzasadnieniu zażalenia zwrócono uwagę, że kary pieniężne mieszczą się w kategorii należności pieniężnych określanych w orzeczeniu, o którym mowa w punkcie 1 § 13 w/w rozporządzenia. Gdyby Minister Finansów chciał objąć zakresem rozporządzenia wyłącznie należności powstające z mocy prawa - orzeczenia o charakterze deklaratoryjnym - jednoznacznie wyraziłby to w treści tego przepisu, wskazując właśnie na sposób powstania należności. Skoro zaś tego nie uczynił, to należy przyjąć, iż w § 13 pkt 1 rozporządzenia, mieszczą się wszystkie należności wynikające z orzeczenia, bez względu na sposób ich powstania. Postanowieniem z dnia 24 maja 2013 r. Nr [...] Dyrektor Izby Skarbowej utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że zgodnie z przepisem art. 29 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, organ egzekucyjny nie przystępuje do egzekucji m.in. w sytuacji, gdy tytuł wykonawczy nie spełnia wymogów określonych w art. 27 w/w ustawy. W każdym przypadku stwierdzenia niedopuszczalności egzekucji przed jej wszczęciem, organ egzekucyjny, na podstawie w/w przepisu wydaje postanowienie o zwrocie tytułu wykonawczego wierzycielowi. Dotyczy to także sytuacji, gdy w ocenie organu egzekucyjnego wymagane jest doręczenie upomnienia, a przepis prawa wskazany przez wierzyciela jako podstawa odstąpienia od doręczenia upomnienia nie ma zastosowania. Taka sytuacja występuje w niniejszej sprawie, tzn. do tytułu nie dołączono dowodu doręczenia upomnienia, a jedynie stwierdzono, że doręczenie upomnienia nie było wymagane. Zdaniem organu, przepis § 13 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2001r. nr 137, poz. 1541 ze zm.) nie dotyczy należności ustalonych w orzeczeniu, bowiem pojęcie "należności pieniężne ustalone w orzeczeniu" nie jest tożsame z pojęciem "należności pieniężne określone w orzeczeniu", występującym w tym przepisie. Pojęcie "należności pieniężnej określonej w orzeczeniu" użyte zostało również w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w art. 34 § 1a oraz art. 110 § 2, w których przyjęto, że należności pieniężne mogą być określone w orzeczeniu lub ustalone w orzeczeniu. Także przepisy art. 1a pkt 20, art. 19 § 2 oraz art. 155 ustawy posługują się pojęciem należności pieniężnych ustalonych bądź określonych. W § 9 ust. 1b omawianego rozporządzenia użyto pojęcia "orzeczenie określające" i "orzeczenie ustalające", a więc prawodawca rozróżnia te pojęcia i posługuje się nimi w sposób konsekwentny. Zgodnie z art. 21 § 1 pkt 2 ustawy Ordynacja podatkowa, decyzja "ustalająca" ma charakter konstytutywny, tj. powodujący powstanie zobowiązania w momencie doręczenia decyzji zobowiązanemu. Powyżej cytowane przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, mają zastosowanie nie tylko do zobowiązań podatkowych, lecz do wszystkich należności pieniężnych podlegających egzekucji administracyjnej. W sytuacji więc wyraźnego rozróżnienia przez ustawodawcę "należności pieniężnych ustalonych w orzeczeniu" oraz "należności pieniężnych określonych w orzeczeniu", przy interpretacji § 13 pkt 1 rozporządzenia należy uwzględnić również w/w podział należności pieniężnych podlegających egzekucji administracyjnej. W ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie zdefiniowano pojęcia "należności pieniężnych ustalonych w orzeczeniu" oraz "należności pieniężnych określonych w orzeczeniu", co pozwala na przyjęcie rozumienia tych pojęć, które występują w przepisach podatkowych (art. 21 § 1 pkt 2 ustawy Ordynacja podatkowa). W przepisach tych zachowana została zasada, iż termin "decyzja ustalająca" odnosi się do decyzji konstytutywnych, a termin "decyzja określająca" w stosunku do decyzji deklaratoryjnych. Kwestią zasadniczą dla ustalenia charakteru decyzji (orzeczenia) jest więc ustalenie, czy tworzy ona nowy stan prawny, czy tylko potwierdza stan, który powstał już z mocy prawa. Za uwzględnieniem rozróżnienia obu tych pojęć w kontekście ustalania obowiązku doręczenia upomnienia przemawia również treść art. 15 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, nakazującego ministrowi właściwemu do spraw finansów publicznych przy określaniu należności, których egzekucja może być wszczęta bez uprzedniego doręczenia upomnienia, kierowanie się rodzajem należności oraz sposobem ich powstawania, a więc rozróżnienia, czy należność pieniężna podlegająca egzekucji administracyjnej powstaje z chwilą doręczenia decyzji ustalającej wysokość należności pieniężnej bądź z chwilą wystąpienia okoliczności, z którymi przepisy prawa łączą powstanie obowiązku uiszczenia danej należności pieniężnej. Ponadto ustanowione w § 13 rozporządzenia wyjątki od zasady zagrożenia nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej. Zbieżne z powyżej zaprezentowanym stanowiskiem poglądy prezentuje Ministerstwo Finansów w piśmie z dnia 19 lipca 2012 r. nr [...]. W ocenie organu II instancji, decyzja administracyjna wystawiona przez Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w oparciu o art. 93 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, ma charakter decyzji ustalającej, bowiem rodzi obowiązek w określonej kwocie, należny od określonej osoby. W takim przypadku wysłanie upomnienia przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego jest obowiązkowe. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego wniósł o uchylenie rozstrzygnięć obu instancji, zarzucając naruszenie art. 29 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. 2012, poz. 1015 ze zm., dalej jako "u.p.e.a." oraz § 13 pkt 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2001r. nr 137, poz. 1541 ze zm., dalej jako "rozporządzenie"). W uzasadnieniu skarżący wskazał, że ustawodawca nie zdefiniował pojęcia "określona" ani w u.p.e.a. ani w powołanym rozporządzeniu, nie można zatem przyjąć, że miał intencję nadania temu pojęciu innego znaczenia w tym akurat akcie prawnym lub że bez stosownego odniesienia miał intencję posługiwania się pojęciami zdefiniowanymi w Ordynacji podatkowej. Odwołując się natomiast do języka potocznego, należy uznać, zdaniem skarżącego, że termin "należności pieniężnych ustalonych w orzeczeniu" jest tożsamy z pojęciem "należności pieniężnych określonych w orzeczniu". Bez względu zatem na to, czy ta decyzja ma charakter konstytutywny czy deklaratoryjny – nie ma obowiązku doręczania upomnienia. Skarżący powołał nadto szereg orzeczeń sądów administracyjnych, wskazując na utrwaloną linię orzeczniczą, z którą prezentowany przez niego pogląd jest zbieżny. W odpowiedzi na skargę organ egzekucyjny wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna, zatem zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji należało uchylić. Spór w niniejszej sprawie koncentrował się wokół wykładni i zastosowania przepisu § 13 pkt 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2001r. nr 137, poz. 1541 ze zm.). W ocenie organu egzekucyjnego, wystawienie tytułu wykonawczego w związku z nałożeniem kary pieniężnej w trybie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t. jedn. Dz. U. 2012 r., poz. 1265 ze zm.) winno zostać poprzedzone upomnieniem, o którym mowa w art. 15 § 1 u.p.e.a., a z obowiązku tego nie mógł zwolnić wierzyciela przepis § 13 pkt 1 rozporządzenia, który dotyczy wyłącznie należności "określonych" decyzją, a nie "ustalonych" decyzją konstytutywną. Z kolei zdaniem strony skarżącej, rodzaj decyzji, z której wynika egzekwowana należność (deklaratoryjna bądź konstytutywna), nie ma w przedmiotowej sprawie znaczenia dla przyjęcia wniosku, że przepis § 13 pkt 1 znajdzie zastosowanie i nie ma potrzeby doręczania dłużnikowi upomnienia. Zgodnie z art. 93 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, na przedsiębiorcę wykonującego transport drogowy lub przewozy na potrzeby własne albo podmiot, o którym mowa w art. 3 ust. 2 ustawy, naruszających jej przepisy oraz przepisy wymienione w art. 92 ust. 1 może być, w drodze decyzji administracyjnej, nałożona kara pieniężna. Bezsporne jest, że powstałe w ten sposób należności podlegają na podstawie art. 2 § 1 pkt 2 i 3 u.p.e.a. egzekucji administracyjnej. Zasadą wynikającą z art. 15 § 1 u.p.e.a. jest poprzedzenie egzekucji administracyjnej doręczeniem zobowiązanemu pisemnego upomnienia. Minister właściwy do spraw finansów publicznych został jednakże upoważniony do określenia, w drodze rozporządzenia, należności pieniężnych, których egzekucja może być wszczęta bez uprzedniego doręczenia upomnienia, który to obowiązek wykonał cytowanym już rozporządzeniem z dnia 22 listopada 2001 r. Przepis § 13 pkt 1 rozporządzenia stanowi, że postępowanie egzekucyjne może być wszczęte bez uprzedniego doręczenia upomnienia m.in. gdy należność pieniężna została określona w orzeczeniu. Wskazać przy tym należy, że wykładnia przepisu § 13 pkt 1 rozporządzenia, która jest także osią sporu w niniejszej sprawie, nastręczała trudności i była w przeszłości przyczyną rozbieżności zarówno w orzecznictwie, jak i w doktrynie. Obecnie przeważa pogląd, podzielany również przez Sąd rozpatrujący przedmiotową sprawę, że przez należność pieniężną określoną w orzeczeniu, o którym mowa w § 13 pkt 1 rozporządzenia należy rozumieć taką należność, której wysokość wynika z treści tego orzeczenia i to bez względu na to czy ma ona konstytutywny czy deklaratoryjny charakter (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 21 listopada 2011 r., sygn. akt II FSK 897/10, z dnia 19 lutego 2010 r., sygn. akt II FSK 7/10). Powyższe stanowisko uzasadnione jest w pierwszej kolejności tym, że przepisy u.p.e.a. i akty wykonawcze nie wprowadzają podziału na sposób powstania należności, określając tylko i wyłącznie, że obowiązek przesłania upomnienia zobowiązanemu nie jest wymagany, w sytuacji gdy egzekucja dotyczy należności pieniężnej określonej w orzeczeniu. Ani przepis art. 15 u.p.e.a., który stanowił podstawę regulacji zawartej w § 13 pkt 1 rozporządzenia, ani też wskazany § 13 pkt 1 tego rozporządzenia, nie wprowadzają żadnego podziału na decyzje określające czy ustalające. Przyjąć należy, że niezbędnym i jedynym wymogiem braku upomnienia w realizacji egzekucji należności z kary pieniężnej, nałożonej w trybie przepisów ustawy o transporcie drogowym, jest, aby wysokość tej kary (należność pieniężna) została podana w decyzji w sposób jednoznaczny i niebudzący po stronie adresata decyzji żadnej wątpliwości. Zawarte w § 13 pkt 1 rozporządzenia sformułowanie "należność określona w orzeczeniu" dotyczy zatem wyłącznie rodzaju aktu administracyjnego, z którego ta należność wynika. Normodawca posłużył się tu terminem "określona" w znaczeniu potocznym, abstrahując od znaczenia, jakie zostało nadane temu pojęciu na gruncie innych aktów prawnych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 maja 2011 r., sygn. akt II FSK 149/10). W kontekście powyższego, niezasadnie wskazuje organ egzekucyjny na odpowiednie stosowanie do należności, wynikających z decyzji opartej na art. 93 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (t. jedn. Dz. U. 2012 r., poz. 749 ze zm., dalej jako "O.p."). Uzasadnienia dla takiej praktyki nie może stanowić ten tylko fakt, że przepisy u.p.e.a. stosuje się także w egzekucji należności podatkowych. Wynikający z art. 21 O.p. podział decyzji na określającą i ustalającą dotyczy specyficznego zagadnienia powstawania zobowiązania podatkowego – z mocy prawa wskutek zdarzenia, z którym przepisy wiążą powstanie takiego zobowiązania, bądź to poprzez doręczenie decyzji wymiarowej organu podatkowego. Prostego przełożenia tych reguł nie sposób jednak dokonać w odniesieniu do decyzji o wymierzeniu kary pieniężnej na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, już choćby z tego powodu, że przepisy tej ustawy nie rozróżniają decyzji określających i ustalających, ani nie przyporządkowują decyzji o nałożeniu kary pienieżnej do jednej z tych kategorii. Jak zatem wynika z powyższego, rozporządzenie, w tym przepis § 13 pkt 1, nie powinno być interpretowane bezkrytycznie jedynie pod kątem unormowań O.p. i przyjętej na jej gruncie terminologii (por. cyt. wyżej wyrok NSA z dnia 27 maja 2011 r., sygn. akt II FSK 149/10). Nadto wskazać należy, że dodatkową wskazówką dla wykładni kwestionowanego przepisu rozporządzenia powinna być dla organu egzekucyjnego treść art. 93 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym, zgodnie z którym do kar pieniężnych przewidzianych tą ustawą nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej. Konieczności stosowania rozróżnienia na decyzje określające i ustalające na gruncie u.p.e.a. nie uzasadnia fakt, jak tego chce organ, posługiwania się przez ustawodawcę w jej treści sformułowaniem "należności pieniężnych ustalonych bądź określonych". Po pierwsze, sformułowanie to występuje w określonych przepisach ustawy, nie występuje jednak w przepisach dotyczących wymogów formalnych, jakie spełnić ma wierzyciel dla wszczęcia egzekucji, ani w przepisach upoważniających Ministra Finansów do określenia w drodze rozporządzenia, należności pieniężnych, których egzekucja może być wszczęta bez uprzedniego doręczenia upomnienia (art. 15 u.p.e.a.). Po drugie, ustawa nie definiuje pojęcia "należności pieniężnych ustalonych bądź określonych", a więc nie wskazuje jakie to orzeczenia należy uznać za ustalające bądź określające należności pieniężne podlegające egzekucji. Wskazuje to na cel ustawodawcy polegający na objęciu regulacją ustawy jak największej grupy zobowiązań publicznoprawnych, które mają swe źródło w różnorodnych podstawach prawnych, ale nie na rozróżnianiu poszczególnych decyzji i przypisywaniu im innych wymogów formalnych w ramach postępowania egzekucyjnego. Stąd też, zakreślając w rozporządzeniu wykonawczym do ustawy zakres zwolnienia z obowiązku doręczenia upomnienia dłużnikowi, ustawodawca nie powiązał tej kwestii z charakterem decyzji, z której wynika egzekwowany obowiązek. Reasumując powyższe wywody, nie miał racji organ egzekucyjny, wskazując, że przepis § 13 pkt 1 rozporządzenia nie dotyczy decyzji o wymierzeniu kary pieniężnej na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym. W konsekwencji organ niewłaściwie zastosował przepis art. 29 § 2 u.p.e.a., przyjmując, że tytuł wykonawczy, wystawiony przez Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego nie spełnia wymogów z art. 27 § 1 u.p.e.a. W tym stanie rzeczy Sąd stwierdził naruszenie prawa, które miało wpływ na wynik sprawy, w związku z czym uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu egzekucyjnego I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. 2012 r., poz.1270 ze zm.). Ponownie rozpatrując sprawę, organ winien uwzględnić wykładnię porzepisów prawa i wskazania wynikające z niniejszego wyroku. O kosztach Sąd rozstrzygnął na podstawie art. 200 P.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Na podstawie art. 205 P.p.s.a. zasądzono zwrot kosztów obejmujący wpis od skargi oraz wynagrodzenie pełnomocnika ustalone w wysokości określonej w § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349).