II SA/Go 681/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Trzecki Sędziowie Sędzia WSA Marek Szumilas Sędzia WSA Michał Ruszyński (spr.) Protokolant sekr. sąd. Elżbieta Dzięcielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 września 2013 r. sprawy ze skargi A.Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję, działającego z upoważnienia Burmistrza, Kierownika Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia [...] roku nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Wnioskiem z [...] stycznia 2013r. A.Z. wystąpił do Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu sprawowania opieki nad matką K.Z.. Do wniosku dołączył orzeczenie Miejskiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności z [...] stycznia 2013 r. nr [...], stwierdzające u matki wnioskodawcy znaczny stopień niepełnosprawności, istniejący na stałe od [...] marca 2009 r. (ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od [...] października 2012 r.), świadectwo pracy z [...] lipca 2007 r. dokumentujące ostatnie zatrudnienie w Z., stwierdzające, iż umowa o pracę została rozwiązana z dniem [...] września 1983 r., zaświadczenie z [...] maja 2008 r. o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej, decyzję Burmistrza z [...] listopada 2011 r. nr [...] o wykreśleniu wpisu z ewidencji działalności gospodarczej oraz zaświadczenie z Powiatowego Urzędu Pracy z [...] stycznia 2013 r., potwierdzające, iż wnioskodawca zarejestrowany jest jako osoba bezrobotna od [...] grudnia 2011 r. bez prawa do zasiłku. Po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego, decyzją z [...] maja 2003 r. nr [...], działający z upoważnienia Burmistrza, Kierownik Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej, powołując się na przepis art. 2 pkt 2, art. 3, art. 16a, art. 24 ust. 1, ust. 2a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006 r., nr 139, poz. 992 ze zm., dalej: u.ś.r ) odmówił wnioskodawcy przyznania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu opieki nad matką K.Z.. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, iż wprawdzie rodzinny wywiad środowiskowy wykazał, że wnioskodawca opiekuje się matką, która wymaga stałej pomocy ze względu na niezdolność do samodzielnej egzystencji, spowodowaną schorzeniami ginekologicznymi, stanem po operacji zatok, chorobą zwyrodnieniową i osteoporozą, jak też spełnione zostało wymaganie w zakresie kryterium dochodowego (dochód na osobę w rodzinie wynosi 549,76zł ), to wnioskodawca nie spełnia przesłanki o jakiej mowa w art. 16a u.ś.r. Zgodnie bowiem z powołanym przepisem wymagana jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą, legitymującą się do orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Przeprowadzone postępowanie wykazało, iż A.Z. zawiesił działalność gospodarczą [...] października 2009r. na okres 24 miesięcy, która następnie została rozwiązana z dniem [...] listopada 2011r. z powodu braku wznowienia przed upływem 24 miesięcy od dnia zawieszenia. Następnie [...] grudnia 2011r. A.Z. zarejestrował się w Powiatowym Urzędzie Pracy jako osoba bezrobotna. Organ pomocy społecznej wskazał także, że z akt sprawy jednoznacznie wynika, że A.Z. nie pozostaje w zatrudnieniu od [...] października 2009 r., natomiast K.Z. została zaliczona do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności na stałe od [...] października 2012 r. Brak przesłanki rezygnacji z zatrudnienia uniemożliwia zatem przyznanie A.Z. prawa do wnioskowanego zasiłku. W odwołaniu od decyzji wnioskodawca wskazywał, iż decyzja odmowna jest krzywdząca dla niego i matki. Podnosił, iż faktycznie jego matka już w 2002 r., gdy zachorowała na nowotwór, po ciężkiej operacji i chemii, już byłą osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności. Do tego dochodzi zniszczony i chory kręgosłup, choroby krążeniowe i głowy, które nie dawały samodzielnie matce egzystować. Rozpoznając odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] czerwca 2013 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż wprowadzone ustawą nowelizującą (ustawą z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych i o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r., poz. 1548)), nowe świadczenie w postaci specjalnego zasiłku opiekuńczego przysługuje osobom, na których zgodnie z Kodeksem rodzinnym i opiekuńczym ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli zrezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad niepełnosprawnym członkiem i gdy spełnione zostanie kryterium dochodowe ( dochód na członka rodziny poniżej 623 zł ). Samorządowe Kolegium Odwoławcze za prawidłowe uznało stanowisko organu pierwszej instancji, iż wnioskodawca nie spełnia przesłanek do nabycia specjalnego zasiłku opiekuńczego. Nie została bowiem spełniona przesłanka dotycząca rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, ponieważ strona nadal jest zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy jako osoba bezrobotna poszukująca pracy. A ponadto zdaniem organu zawieszenie przez stronę działalności gospodarczej, a następnie wykreślenie tejże działalności nastąpiło na 3 lata przed uzyskaniem przez K.Z. orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. W skardze na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego A.Z. wskazał, że faktycznie z uwagi na sprawowanie opieki nad niepełnosprawną matką już od [...] października 2009 r., aż do chwili obecnej, nie pracuje, rezygnując z pracy zarobkowej, gdyż nie jest możliwe pogodzenie pracy i opieki nad matką. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Kompetencja kontrolna sądu administracyjnego realizowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r., nr 153, poz. 1269 ze zm.). Pod pojęciem owej kontroli należy rozumieć porównywanie czynności organu administracji rządowej lub samorządowej z wzorcem ustanowionym przez obowiązujące normy prawne. Sąd administracyjny, w ramach postępowania wywołanego skargą, kontroluje prawidłowość zastosowanej przez organ administracji publicznej podstawy rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Podstawą rozstrzygnięcia organu administracji jest zaś całokształt przepisów prawa zastosowanych przez niego w celu wydania rozstrzygnięcia na gruncie ustalonego stanu faktycznego. Rozpoznając skargę na akt lub czynność organu administracji publicznej sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy administracyjnej, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: P.p.s.a). Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji według wskazanego kryterium legalności (zgodności z prawem) Sąd uznał, iż skargę należało uwzględnić aczkolwiek z przyczyn innych niż w niej podniesione. Przedmiotem oceny Sądu pozostawała decyzja o odmowie przyznania skarżącemu specjalnego zasiłku opiekuńczego. Podstawę materialnoprawną zaskarżonego aktu stanowił przepis art. 16a ust. 1 u.ś.r. Zgodnie z nim specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r., poz. 788 i 1529) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Specjalny zasiłek opiekuńczy jest nowym świadczeniem, wprowadzonym do u.ś.r przez art. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2012 r. poz. 1548) zmieniającej tę ustawę z dniem 1 stycznia 2013 r. Specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje, jeżeli, poza innymi warunkami, łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty, o której mowa w art. 5 ust. 2. (dochód nie wyższy niż 623 zł na osobę w rodzinie ). W kontrolowanej sprawie istota sporu sprowadzała się zasadniczo do oceny spełnienia przez skarżącego przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, wynikającej z ust. 1 art. 16a ustawy. Bezsporne bowiem jest, że na skarżącym jako synu osoby, legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji, ciąży zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego obowiązek alimentacyjny. Spełnione zostało też kryterium dochodowe, a rodzinny wywiad środowiskowy pozwala na przyjęcie, iż skarżący zamieszkując z matką faktycznie sprawuje nad nią stałą opiekę. Jako przyczynę odmowy przyznania dochodzonego świadczenia organy orzekające w sprawie zgodnie uznały, iż fakt ustania ostatniego zatrudnienia skarżącego z dniem [...] października 2009 r. wskutek zawieszenia wykonywania działalności gospodarczej oraz okoliczność, iż z orzeczenia o niepełnosprawności wynika, że u matki wnioskodawcy niepełnosprawność w stopniu znacznym powodująca konieczność stałej opieki innej osoby, datuje się od [...] października 2012 r. przesądzają o braku bezpośredniego związku między ustaniem zatrudnienia a koniecznością opieki, a tym samym wykluczone jest uznanie, iż spełniona została przesłanka rezygnacji z zatrudnienia. W swych rozważaniach organy skupiły się wyłącznie na ostatnim okresie pozostawania skarżącego w zatrudnieniu. Wprawdzie organy wskazały w ustaleniach na fakt, iż skarżący od [...] grudnia 2011r. legitymuje się statusem bezrobotnego, to faktu tego nie rozważały w kontekście przesłanek do nabycia prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Zaniechanie to oznacza, iż decyzje wydane zostały z naruszeniem art. 7, 77 § 1 oraz 107 § 3 Kpa. Tymczasem zaakcentować należy, iż istotą specjalnego zasiłku opiekuńczego, tak zresztą jak i świadczenia pielęgnacyjnego, jest pomoc osobom zdolnym do pracy, ale rezygnującym z niej po to, aby opiekować się niepełnosprawnym członkiem rodziny. Sprawowanie opieki powinno być zatem wyłącznym powodem rezygnacji z zatrudnienia, rezygnacja zaś z zatrudnienia oznacza, że podjęcie zatrudnienia było możliwe, gdyż osoba rezygnująca była zdolna do pracy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2007 r., I OSK 1411/06). Innymi słowy - w toku postępowania administracyjnego o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego organ powinien ustalić, czy strona występująca z żądaniem przyznania jej świadczenia znajduje się w takiej sytuacji życiowej i rodzinnej, że gdyby nie sprawowała opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, a zostałaby jej zaoferowana praca, to byłaby gotowa do jej podjęcia. Przywołać w związku z tym należy definicję osoby bezrobotnej zawartą w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. z 2013 r., poz. 674), zgodnie z którą osobą posiadającą taki status jest osoba zdolna i gotowa do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy. Zatem osoba taka w sytuacji powstania konieczności sprawowania opieki na niepełnosprawnym członkiem rodziny rezygnuje z gotowości do pracy, a zatem również z potencjalnej pracy, którą mogłaby wykonywać w sytuacji zaproponowania jej zatrudnienia przez organ zatrudnienia gdyby dysponował on ofertami pracy. To potencjalne zatrudnienie nie jest jednak tożsame z trwającym zatrudnieniem, z którego, w myśl art. 16a u.ś.r osoba ubiegająca się o specjalny zasiłek opiekuńczy musiałaby zrezygnować. Tym samym nie można uznać, iż w przypadku osoby bezrobotnej nie jest spełniona przesłanka rezygnacji z zatrudnienia o jakiej mowa w powołanym przepisie. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym w sprawach dotyczącym świadczenia pielęgnacyjnego utrwalił się pogląd, iż nie każda rezygnacja i niepodejmowanie zatrudnienia jest podstawą do przyznania świadczenia, ale tylko takie, której celem jest sprawowanie opieki. Rezygnacja i niepodejmowanie zatrudnienia musi być zatem wyłącznie spowodowane koniecznością sprawowania opieki, nie zaś przyczynami leżącymi po stronie osoby, która tę opiekę ma sprawować. W poprzednio obowiązującym stanie prawnym ugruntowane było stanowisko dopuszczające możliwość przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osobie bezrobotnej, jeśli oczywiście zachodził wyraźny i bezpośredni związek czasowy między rezygnacją z podjęcia zatrudnienia a sprawowaniem opieki nad osobą najbliższą ( vide: wyroki NSA z 24 października 2008 r., I OSK 1758/07 i 7 lipca 2011r., I OSK 437/11 baza orzeczeń nsa.gov.pl). W okolicznościach niniejszej sprawy skarżący pozostawał w zdolności i gotowości do podjęcia pracy od momentu rejestracji w charakterze osoby bezrobotnej. W jego subiektywnym odczuciu – czemu dawał wyraz w odwołaniu i skardze - stan zdrowia matki mógł wymagać opieki już wcześniej. Jednakże dla oceny, kiedy rzeczywiście matka skarżącego stała się osobą wymagającą opieki, w rozumieniu u.ś.r, decydujące pozostaje orzeczenie właściwego organu. Z orzeczenia Miejskiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności z [...] stycznia 2013 r. wynika, iż pogorszenie stanu zdrowia matki, skutkujące uznaniem jej za osobę niepełnosprawną w stopniu znacznym i wymagającą stałej opieki nastąpiło od [...] marca 2009 r. Od tego dopiero momentu matka skarżącego stała się osobą wymagająca opieki, w rozumieniu u.ś.r, a skarżący zrezygnował z zatrudnienia (rozumianego jako istniejąca po jego stronie zdolność i gotowość do podjęcia pracy) w celu sprawowania opieki nad członkiem rodziny, w stosunku do którego ciąży na nim obowiązek alimentacyjny. Końcowo wskazać należy, iż ustawodawca wśród wskazanych w art. 16 a ust. 8 ustawy szeregu okoliczności stanowiących przesłanki negatywne uzyskania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego nie wskazał statusu bezrobotnego osoby ubiegającej się o taki zasiłek. Mając na uwadze powyższe, Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 P.p.s.a uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji uznając, iż wydane zostały z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów prawa materialnego i procesowego, mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Orzeczenie w pkt II sentencji wyroku znajduje umocowanie w art. 152 P.p.s.a.