I SA/Wa 860/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Maciejuk (spr.) Sędziowie: WSA Jolanta Dargas WSA Joanna Skiba Protokolant referent Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 września 2013 r. sprawy ze skargi M. P. i J. P. na postanowienie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej na rzecz skarżących M. P. i J. P. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] maja 2008 r. Minister Infrastruktury odmówił wszczęcia na wniosek M. P. i J. P. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast nr [..] z dnia [...] marca 2001 r. stwierdzającej nieważność decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej nr [...] z dnia [...] kwietnia 1951 r. utrzymującej w mocy orzeczenie administracyjne Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] maja 1950 r. odmawiające przyznania dotychczasowym właścicielom prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ulicy [...], ozn. nr hip. [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że wnioskodawcy nie udokumentowali w sposób prawidłowy następstwa prawnego po byłym współwłaścicielu przedmiotowej nieruchomości W. W. Decyzją z dnia [..] lipca 2009 r. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] maja 2008 r. podtrzymując zawarte w niej motywy rozstrzygnięcia. W dniu [...] sierpnia 2010 r. do Ministerstwa Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wpłynął kolejny wniosek M. P. i J. P. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] marca 2001 r. stwierdzającej nieważność decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] kwietnia 1951 r. utrzymującej w mocy orzeczenie administracyjne Prezydenta W. z dnia [...] maja 1950 r. Do wniosku załączono kopię postanowienia Sądu Rejonowego [...] z dnia [..] sierpnia 2001 r. sygn. akt [...] stwierdzającego nabycie spadku po W. W. przez jego córkę Z. P. oraz oświadczenie M. P. i J. P. z dnia [...] grudnia 2007 r. złożone przed notariuszem [...], w którym oświadczyli, że zgodnie z prawem [...] są wyłącznymi spadkobiercami matki S. P. urodzonej jako Z. W. i ojca M. P. Na oświadczeniu widnieje pieczęć Konsula Generalnego RP w [...], stwierdzająca zgodność dokumentu z prawem miejsca jego wystawienia. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej postanowieniem nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast nr [...] z dnia [...] marca 2001 r. stwierdzającej nieważność decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej nr [...] z dnia [..] kwietnia 1951 r. W uzasadnieniu wskazał, że wnioskodawcy nie wykazali w sposób prawidłowy następstwa prawnego po W. W., bowiem oświadczenie wnioskodawców o spadkobraniu nie jest dokumentem na gruncie prawa polskiego mogącym stwierdzić ich następstwo prawne po Z. P. Ponadto, zdaniem organu istnieje tożsamość sprawy administracyjnej rozstrzygniętej poprzednio decyzją o odmowie wszczęcia postępowania. W zażaleniu wnioskodawcy podnieśli, iż w sprawie tej nie istnieje stan powagi rzeczy osądzonej, zaś stanowisko organu, który żąda przedstawienia dokumentu stwierdzającego nabycie praw do spadku po Z. P. jest nietrafne, albowiem wymieniona zmarła w [...], jako obywatelka [...]. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej postanowieniem z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] sierpnia 2012 r. W uzasadnieniu wskazał, że wnioskodawcy nie przedstawili odpowiednich dokumentów potwierdzających nabycie przez nich spadku po Z. P. Dokumentem takim w szczególności nie jest załączone do wniosku oświadczenie M. P. i J. P., iż są oni wyłącznymi spadkobiercami swojej matki S. P. urodzonej jako Z. W. Minister wskazał, że ustalenie kręgu spadkobierców nie należy do właściwości organów administracji publicznej, lecz do sądów powszechnych. Podniósł, że zgodnie z art. 1145 k.p.c. w brzmieniu, które weszło w życie 1 lipca 2009 r. orzeczenia sądów państw obcych w sprawach cywilnych podlegają uznaniu z mocy prawa, chyba że istnieją przeszkody określone w art. 1146 kpa. Orzeczenia wydane przed tą datą powinny zostać poddane procedurze uznania skuteczności orzeczenia zagranicznego na terenie Polski. Powołując się na postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 5 sierpnia 1999 r. sygn. akt II SCKN 444/99, organ stwierdził, że w sprawie tej jurysdykcja sądu polskiego do stwierdzenia nabycia spadku jest uzasadniona swoistym stanem wyższej konieczności. Niedopuszczalne byłoby bowiem pozbawienie spadkobiercy (obywatela polskiego lub cudzoziemca) możliwości stwierdzenia praw do spadku zarówno w państwie ojczystym spadkodawcy, jak i w Polsce. Organ stwierdził, że wniosek o wszczęcie postępowania nieważnościowego jest kolejnym wnioskiem w tej samej sprawie. Postanowienie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [..] lutego 2013 r. nr [...] stało się przedmiotem skargi M. P. i J. P., reprezentowanych przez radcę prawnego, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wnosząc o uchylenie zaskarżonego i poprzedzającego go postanowienia oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych, pełnomocnik skarżących zarzucił: naruszenie art. 6 i art. 7 k.p.a. w zw. z art. 76 k.p.a. poprzez pominięcie w rozstrzygnięciu dowodu z dokumentu oświadczenia M. P. i J. P. z dnia [...] grudnia 2007 r., w którym w sposób zgodny z prawem [...], zostało potwierdzone, że wnioskodawcy są wyłącznymi spadkobiercami swojej matki Z. P. oraz ojca M. P. oraz naruszenie art. 61a k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez odmówienie wnioskodawcom przymiotu strony postępowania, w sytuacji, gdy z zebranego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności z dowodu z dokumentu - oświadczenia, poświadczonego przez Konsula Generalnego RP w [...], wynika wprost, że uprawnienie takie im przysługuje. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżących odnosząc się do twierdzeń organu w zakresie jurysdykcji krajowej koniecznej wskazał, iż wnioskodawcy, jako obywatele [...], chcąc uzyskać stwierdzenie prawa do spadku po matce, również obywatelce [...], bez najmniejszych problemów skorzystali z tamtejszej procedury, zgodnie z którą złożyli przed właściwym miejscowo notariuszem stosowne oświadczenie. [...] prawo nie przewiduje odmiennej procedury spadkobrania. Dodatkowo, dla potwierdzenia zgodności z prawem miejscowym ww. oświadczenia, zostało ono poświadczone przez Konsula Generalnego Rzeczypospolitej Polskiej w [...]. Za błędne pełnomocnik uznał również twierdzenie Ministra, iż w przedmiotowej sprawie mają zastosowanie przepisy art. 1108 §1 k.p.c., gdyż spadkodawczyni, ani nie była obywatelką polską, ani nie miała miejsca zamieszkania lub miejsca zwykłego pobytu w Rzeczypospolitej Polskiej. Nadto, w skład masy spadkowej po Z. P., nie wchodzi żadna nieruchomość na terenie RP. W ocenie pełnomocnika, w sprawie nie ma też zastosowania przepis art. 1145 k.p.c., gdyż kwestia spadkobrania, zgodnie z prawem ojczystym wnioskodawców, nie podlega rozstrzygnięciu przez właściwy miejscowo sąd, zatem nie mamy do czynienia z rozstrzygnięciem o charakterze orzeczenia, które miałoby być uznane w trybie przewidzianym ww. przepisem prawa. W ocenie pełnomocnika skarżących, wnioskodawcy, działając zgodnie ze swoim prawem ojczystym, co zostało poświadczone przez polskiego konsula generalnego w [...], uzyskali ważny dokument potwierdzający fakt, że są oni wyłącznymi spadkobiercami po matce Z. P. Odmowa przyznania skarżącym przymiotu strony jest w ocenie pełnomocnika niezrozumiała. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, powołując się na dotychczasowe ustalenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga podlega uwzględnieniu, choć z innych względów niż w niej podniesione. Zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, postanowienie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] lutego 2013 r., jak również poprzedzające je postanowienie z dnia [...] sierpnia 2012 r. wydane zostały z naruszeniem prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na wstępie wskazania wymaga, iż stosownie do art. 61 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267), zwanej dalej k.p.a., dniem wszczęcia postępowania jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Powołany przepis odnosi się – co do zasady – również do żądania wszczęcia postępowania nieważnościowego. Jednocześnie, ustawodawca postanowił w art. 61a § 1 k.p.a., że w przypadku m.in., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Instytucja ta znajduje pełne zastosowanie również w przypadku postępowania z wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego. Od czasu wejścia w życie powołanego przepisu art. 61a k.p.a., tj. od dnia 11 kwietnia 2011 r., w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntował się już pogląd, iż brak interesu prawnego musi być oczywisty (v. wyrok NSA z dnia 20 czerwca 2013 r. sygn. akt I OSK 193/12, orzeczenia.nsa.gov.pl). Zatem, dla zastosowania tego przepisu, nie może budzić żadnych wątpliwości organu, że wnioskodawca, a zatem także żądający stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, nie jest stroną w rozumieniu przepisu art. 28 k.p.a. Tylko wówczas można odmówić wszczęcia postępowania, w tym nieważnościowego. Zarówno z treści zaskarżonego, jak i poprzedzającego go postanowienia Ministra Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej, jak również z samych akt postępowania administracyjnego wynika, iż przypadek taki nie zachodził w niniejszej sprawie. Nadto, Minister nie stwierdził w postanowieniu o odmowie wszczęcia postępowania, że wnioskodawcy nie mają interesu prawnego w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast nr [...] z dnia [...] marca 2001 r., a jedynie, iż nie wykazali w sposób prawidłowy następstwa prawnego po W. W. W tym stanie faktycznym, brak było podstaw do zastosowania przepisu art. 61a k.p.a. i wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] marca 2001 r. Za nieuprawnioną Sąd uznał również ocenę organu, co do wystąpienia w tej sprawie przesłanki z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Sprawa skarżących z wniosku z dnia [...] sierpnia 2010 r. nie jest bowiem sprawą już poprzednio rozstrzygniętą inną decyzją administracyjną. W sprawie z wcześniejszego wniosku o stwierdzenie nieważności wymienionej wyżej decyzji Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] maja 2008 r. odmówił bowiem wszczęcia postępowania nieważnościowego. Decyzja ta, utrzymana następnie w mocy decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. wydana była na podstawie obowiązującego wówczas art. 157 § 3 k.p.a. i nie rozstrzygała indywidualnej sprawy administracyjnej. Przesłanka ustanowiona w przepisie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. odnosi się zaś do decyzji załatwiających sprawę co do istoty. W sprawie niniejszej nie mamy do czynienia z tego rodzaju decyzją administracyjną. W ocenie Sądu, w stanie faktycznym tej sprawy, obowiązkiem organu administracji publicznej było zawieszenie postępowania nieważnościowego, na podstawie przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Na gruncie obowiązujących przepisów prawa Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie za nieuprawnione uznał twierdzenie organu o jurysdykcji sądu powszechnego w zakresie możliwości wystąpienia przez skarżących z wnioskiem o stwierdzenie nabycia spadku po Z. P.. Skoro bowiem następczyni prawna wnioskodawców była obywatelką [...] (zmarła również w [...]), wnioskodawcy są obywatelami [...], a nadto następczyni wnioskodawców nie pozostawiła na terytorium RP nieruchomości, które wchodziłyby w skład masy spadkowej, to brak jest podstaw do przyjęcia jurysdykcji sądu polskiego w zakresie postępowania w sprawie o stwierdzenie nabycia spadku. Zaznaczyć przy tym należy, że odmienne stanowisko nie wynika z postanowienia Sądu Najwyższego z dnia 5 sierpnia 1999 r. sygn. akt II CKN 444/99 (Lex nr 38278), na które to orzeczenie powołał się organ, błędnie interpretując jednakże jego treść. Powyższe nie zmienia jednak tego, że samo oświadczenie wnioskodawców z dnia [...] grudnia 2007 r. złożone przed notariuszem [...], zawierające stwierdzenie przez Konsula Generalnego RP w [...] zgodności dokumentu z prawem miejsca jego wystawienia, w którym M. P. i J. P. podali, że są wyłącznymi spadkobiercami swojej matki S. P. i ojca M. P., nie jest wystarczające dla wywołania skutków prawnych na terytorium RP. Podkreślenia wymaga, że oświadczenie to – jak wynika z poświadczenia Konsula – złożone zostało zgodnie z prawem miejsca jego złożenia ([...]). Organ powyższego nie kwestionował. Jednakże, skuteczność wykazania istnienia interesu prawnego, posiadania legitymacji do bycia stroną w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez organ administracji publicznej na terytorium RP, wymaga wystąpienia do sądu powszechnego z wnioskiem o ustalenie, że dokument przedstawiany przez wnioskodawców jako stwierdzenie prawa do spadku podlega albo nie podlega uznaniu (art. 1148 k.p.c.). Zgodnie z art. 1148 § 1 k.p.c, każdy, kto ma w tym interes prawny, może wystąpić do sądu z wnioskiem o ustalenie, że orzeczenie sądu państwa obcego podlega albo nie podlega uznaniu. Zgodnie z art. 11491 k.p.c., przepis ten stosuje się odpowiednio do rozstrzygnięć innych organów państw obcych wydanych w sprawach cywilnych. Również ustalenie, czy "oświadczenie" wnioskodawców z dnia [...] grudnia 2007 r. stanowi akt notarialny w rozumieniu prawa polskiego (akt poświadczenia dziedziczenia), a zatem ma moc dowodową na równi z polskimi dokumentami urzędowymi (art. 1138 k.p.c.) należy do sądu powszechnego. Każda sprawa administracyjna, w tym także tocząca się w trybie nadzwyczajnym ma na celu rozstrzygnięcie o prawach lub obowiązkach określonego podmiotu. Postępowanie administracyjne jest postępowaniem, którego reguły wyznacza Kodeks postępowania administracyjnego. Na gruncie k.p.a. organ – kierując się zasadą praworządności – również z uwagi na interes każdego podmiotu, który żąda określonego działania, musi opierać się na przepisach prawa. Nie może przy tym wykraczać poza swoje kompetencje. Następstwo prawne ze spadkobrania – dla wywołania jakichkolwiek skutków prawnych – nie może wynikać z domniemania faktycznego, lecz ustawowo określonego domniemania prawnego (v. wyrok NSA z dnia 28 maja 2013 r., sygn. akt I OSK 2467/11, orzeczenia.nsa.gov.pl). W ocenie Sądu, mając na uwadze, że [...] nie jest stroną Konwencji znoszącej wymóg legalizacji zagranicznych dokumentów urzędowych, sporządzonej w Hadze dnia 5 października 1961 r. (Dz. U. z 2005 r. Nr 112, poz. 938), określającej w art. 1 jakie dokumenty – dla celów tej Konwencji – uważa się za dokumenty urzędowe, organ nie miał podstaw do stwierdzenia w toku postępowania administracyjnego, czy oświadczenie wnioskodawców ma moc dowodową taką jak akt poświadczenia dziedziczenia na gruncie prawa polskiego. Organ zawieszając postępowanie nieważnościowe powinien zobowiązać wnioskodawców do przedłożenia orzeczenia sądu powszechnego uznającego dokument przedłożony przez wnioskodawców ("oświadczenie") bądź orzeczenia sądu stwierdzającego, że dokument ten nie podlega uznaniu. Za nieuzasadniony Sąd uznał tym samym, w stanie faktycznym sprawy, zarzut naruszenia przez organ art. 6 i art. 7 k.p.a. w związku z art. 76 k.p.a. W stanie faktycznym niniejszej sprawy, ustalenie charakteru oświadczenia wnioskodawców złożonego w dniu [...] grudnia 2007 r. przed notariuszem [...] i ocena jego skutków na gruncie prawa cywilnego, wykracza poza kompetencje organu administracji publicznej. Biorąc pod uwagę, że w sprawie tej nie wystąpiła przesłanka oczywistego braku interesu prawnego (wynikającego z następstwa prawnego), Sąd stwierdził, że postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania nieważnościowego wydane zostało z naruszeniem przepisu art. 61a § 1 k.p.a., które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpoznając sprawę organ weźmie pod uwagę przedstawione wyżej rozważania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit.c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w punkcie 1 wyroku. Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 2 wyroku Sąd oparł na przepisie art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W punkcie 3 wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 powołanej ustawy.